粵港澳大灣區(qū)航海保障業(yè)務(wù)現(xiàn)狀及對策研究

◎ 王靜 黃永樂 交通運輸部水運科學(xué)研究院

粵港澳大灣區(qū)水網(wǎng)密布，經(jīng)濟社會發(fā)展的繁榮穩(wěn)定與航運業(yè)息息相關(guān)?；浉郯拇鬄硡^(qū)水域處于營運船舶南北航路、沿海與珠江內(nèi)河進出航路、珠江內(nèi)河水域與香港和澳門的直航水路的交匯區(qū)域，存在多個船舶流量密集區(qū)和交匯區(qū)[1]，需要高水平的航海保障技術(shù)支持與服務(wù)。且粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)發(fā)展將促進區(qū)域航運業(yè)的進一步繁榮與發(fā)展，也必將對灣區(qū)航海保障提出更高層次的要求。因此，分析粵港澳大灣區(qū)航海保障業(yè)務(wù)目前所存在的問題并提出相應(yīng)對策十分必要。

1.粵港澳大灣區(qū)航海保障業(yè)務(wù)組織機構(gòu)

航海保障管理機構(gòu)通過提供影響海洋活動的各種自然信息和管理服務(wù)，建立水上航行安全機制，創(chuàng)造安全、環(huán)保、便捷的航行環(huán)境，以促進貿(mào)易和經(jīng)濟的發(fā)展[2]。

粵港澳大灣區(qū)航海保障業(yè)務(wù)管理機構(gòu)主要涉及廣東、香港、澳門三地。如圖1所示。

圖1 粵港澳大灣區(qū)航保業(yè)務(wù)管理機構(gòu)

1.1 內(nèi)地水域

交通運輸部海事局是管理我國民用航標(biāo)、測繪、通信業(yè)務(wù)和搜集各類航海保障資料的重要部門。2012年，交通運輸部通過整合直屬海事系統(tǒng)航標(biāo)、測繪、通信等機構(gòu)，按照國家海洋發(fā)展戰(zhàn)略和行政管理體制改革的總體要求，在我國北海、東海、南海等海域相繼設(shè)立了3個跨區(qū)域航海保障中心。南海航海保障中心為轄區(qū)內(nèi)海事航標(biāo)建設(shè)和維護、港口航道測量繪圖、水上安全通信等工作提供技術(shù)支持和服務(wù)保障，管轄范圍主要包括粵桂瓊?cè)?。此外，廣東海事局是交通運輸部授權(quán)的航標(biāo)審批機構(gòu)，負責(zé)南海海域通航保障的行政管理和執(zhí)法監(jiān)督。廣東省交通運輸廳直屬單位廣東省航道事務(wù)中心是廣東省人民政府授權(quán)的管轄海域主管部門，承擔(dān)航標(biāo)維護管理和日常巡查、航道測繪、涉航業(yè)務(wù)對外協(xié)調(diào)等工作。

目前，在大灣區(qū)水域除了交通運輸部直屬的航保授權(quán)機構(gòu)外，地方國有或民營的航保機構(gòu)也同時并存，并在各自的授權(quán)下開展航保事項。

1.2 香港水域

香港港口與別地不同之處在于并無港務(wù)局。管理香港港口基礎(chǔ)設(shè)施和監(jiān)管港務(wù)的是香港特區(qū)政府海事處（下稱“香港海事處”）。香港海事處是香港水域航海保障業(yè)務(wù)的主管機關(guān)，并設(shè)有船只航行監(jiān)察中心、海道測量部、輔航設(shè)備及系泊小組等機構(gòu)具體開展航海保障業(yè)務(wù)。

1.3 澳門水域

澳門特別行政區(qū)政府海事及水務(wù)局（下稱“澳門海事及水務(wù)局”）是一個具有行政自治權(quán)的公共部門，于2013年7月18日由港務(wù)局改組而成。澳門海事及水務(wù)局負責(zé)行使澳門水域內(nèi)的海事管轄權(quán)，負責(zé)執(zhí)行海事法規(guī)、疏浚公共航道、設(shè)置及維護航標(biāo)、海上搜救、水道測量、發(fā)布水文資料、發(fā)布航海通告、出版航?？?、管理海上交通、巡查海事活動、船舶防污、引航及發(fā)出海事準(zhǔn)照等工作。

2.粵港澳大灣區(qū)航海保障業(yè)務(wù)現(xiàn)狀

2.1 三地共通性航海保障業(yè)務(wù)

粵港澳三地航海保障業(yè)務(wù)包括導(dǎo)助航業(yè)務(wù)、海上測繪業(yè)務(wù)、海上通信業(yè)務(wù)三大類別，而通過對航保業(yè)務(wù)內(nèi)容的進一步細化和擴展，航保業(yè)務(wù)內(nèi)容又可以劃分為以下領(lǐng)域：

1）航保規(guī)劃業(yè)務(wù)。主要包括編制并組織實施航標(biāo)發(fā)展規(guī)劃、布局規(guī)劃及年度計劃，編制并組織實施海事測繪發(fā)展規(guī)劃及年度測繪計劃，編制并組織實施水上遇險及安全通信發(fā)展規(guī)劃及年度計劃。

2）航保法務(wù)業(yè)務(wù)。主要包括航標(biāo)建設(shè)、維護有關(guān)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度和操作規(guī)程的擬訂參與和推動立法，海事測繪技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度和操作規(guī)程的擬訂參與和推動立法，水上遇險與安全通信及配套系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度和操作規(guī)程的擬訂參與和立法等。

3）航標(biāo)導(dǎo)航業(yè)務(wù)。主要包括公用航標(biāo)的鋪設(shè)和維護管理、航標(biāo)動態(tài)通報、大中型航標(biāo)船的調(diào)度管理、DGNSS基站的建設(shè)和維護管理、北斗CORS基站的建設(shè)和維護管理等。

4）海上測繪業(yè)務(wù)。主要包括海事測繪基礎(chǔ)控制網(wǎng)、水文監(jiān)測網(wǎng)和測繪生產(chǎn)系統(tǒng)的建設(shè)、運行和維護，測繪技術(shù)研發(fā)，應(yīng)急測繪和通航尺度核定測量等。

5）通信信息業(yè)務(wù)。主要包括建設(shè)、運行和維護海（江）岸無線電臺和水上無線電通訊系統(tǒng)，安全值守海上遇險情況；播發(fā)海事公益通訊保障信息；中國船舶定位報告等。

6）海圖業(yè)務(wù)。主要包括制作各類港口航道工程圖，制作各類航行示意圖、主題圖以及各類港口圖集、航路指南等；紙質(zhì)海圖、電子海圖的刊發(fā)；海圖改正通告的制作和刊發(fā)等。

7）航海圖書業(yè)務(wù)。主要包括港口航道圖目錄、港口指南、港口圖集、航路指南、潮汐表、無線電書表的制作和刊發(fā)。

8）船舶交通管理業(yè)務(wù)。主要包括AIS岸基基站的建設(shè)、維護管理，AIS數(shù)據(jù)的對外推送服務(wù)，船舶交通管理信息通報等。

2.2 地區(qū)性航海保障業(yè)務(wù)

除以上共通性的航保業(yè)務(wù)之外，各地還具有一些地區(qū)特色的航海保障業(yè)務(wù)。以香港為例，香港水域的航海保障部門特色性地提供港口系泊浮泡設(shè)施服務(wù)。在香港水域，有些貨物裝卸工作會在系泊浮泡或錨地的船只上進行，此作業(yè)模式稱為“中流作業(yè)”。系泊浮泡由香港海事處所有及管理，因此統(tǒng)稱該類設(shè)施為政府系泊浮泡。船只必須以錨鏈系于政府系泊浮泡上。如欲獲編配政府系泊浮泡，須以“系泊浮泡申請表”提出申請；申請表須以傳真方式送交船只航行監(jiān)察中心，提交申請前務(wù)須填妥各項數(shù)據(jù)。

2.3 航海保障服務(wù)方式

目前，粵港澳大灣區(qū)航海保障服務(wù)方式除圖書資料、電臺、提供網(wǎng)頁版靜態(tài)信息等傳統(tǒng)方式外，還提供了系統(tǒng)平臺及數(shù)據(jù)接口等方式。目前主要服務(wù)方式如下：

1）各地海事管理機構(gòu)官方網(wǎng)站；

2）中國海事航海圖書資料發(fā)行網(wǎng)站；

3）海事局圖書資料室；

4）雷達、AIS報文；

5）海岸電臺；

6）微信公眾號；

7）航保服務(wù)信息系統(tǒng)平臺；

8）以數(shù)據(jù)接口的方式提供對外服務(wù)。

3.粵港澳大灣區(qū)航海保障服務(wù)存在的主要問題

（1）區(qū)域管理機制存在差異，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃以及整體統(tǒng)籌能力。由于存在著不同的管理機制，粵港澳大灣區(qū)逐漸形成了一國兩制、四個核心城市的布局[3]，而這也正是建設(shè)粵港澳大灣區(qū)航海保障體系的難點所在。從全球范圍來看，沒有其他采用一國兩制管理模式的灣區(qū)。而粵港澳大灣區(qū)在區(qū)域管理體制上的差異，使得航保體系在建設(shè)上很難實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃，在統(tǒng)籌資源共享、統(tǒng)籌區(qū)域業(yè)務(wù)協(xié)同等方面還有欠缺。在實踐中跨區(qū)域協(xié)同要求實現(xiàn)的聯(lián)動機制與傳統(tǒng)的屬地管理、“條塊分割”的行政體制存在矛盾，制約了灣區(qū)航保能力建設(shè)的協(xié)同治理。

（2）航海保障資源和業(yè)務(wù)融合還需加強。從粵港澳大灣區(qū)航海保障資源來看，服務(wù)內(nèi)容和方式較為分散，航標(biāo)、測繪、通信一體化發(fā)展不夠深入，在資源統(tǒng)籌共享、業(yè)務(wù)協(xié)同等方面仍需加強，，缺乏“航標(biāo)+測繪+通信”的融合型服務(wù)產(chǎn)品，與智能航運發(fā)展要求還不相適應(yīng)。

（3）跨區(qū)域提供航海服務(wù)保障的交互協(xié)同難度較大?；浉郯拇鬄硡^(qū)擁有發(fā)達的航運經(jīng)濟，目前吞吐量已躍居世界第一的粵港澳港口群擁有世界第一的通航能力和最好的水深條件。外接南海、內(nèi)連珠江水系的珠江口水域，是船舶進出廣州、深圳、珠海、香港、澳門及珠江三角洲港口的海上航運的必經(jīng)之路，同時也是中國與東南亞、南亞、歐洲、澳新地區(qū)、非洲之間重要的國際航路要沖，船舶交通繁忙。珠江口兩岸港口碼頭林立，往來船只種類繁多，建有多座大型跨海橋梁，交通情況復(fù)雜，航行規(guī)則多而繁雜，且涉及粵港澳三地的水上交通協(xié)調(diào)，跨區(qū)域提供航海服務(wù)保障的交互協(xié)同難度較大[4]。

（4）各管理機構(gòu)間存在事權(quán)重疊現(xiàn)象?；浉郯拇鬄硡^(qū)水域包含珠江口沿海水域和關(guān)聯(lián)的內(nèi)河水域，在成立南海航保中心前，廣東海事局和地方交通主管部門均按照國家相關(guān)法律開展航海保障建設(shè)工作。南海航保成立以后，也依然沿襲著一定的歷史慣性。并且在大灣區(qū)水域除了交通運輸部直屬的航保授權(quán)機構(gòu)外，地方國有或民營的航保機構(gòu)也同時并存，并在各自的授權(quán)下開展航保事項。這種多個機構(gòu)事權(quán)上的交叉和重疊，將會導(dǎo)致通航管理與關(guān)聯(lián)性極強的航標(biāo)管理出現(xiàn)可能性的脫節(jié)，同時由于管理標(biāo)準(zhǔn)的差異和不協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)航道、錨地新設(shè)航標(biāo)影響交通安全的情況。

4.對策建議

為更好地提供粵港澳大灣區(qū)航海保障服務(wù)，可采取以下對策：

（1）克服行政區(qū)劃因素的邊界硬約束，創(chuàng)新區(qū)域協(xié)調(diào)合作機制。以共商、共建、共享為指導(dǎo)原則，圍繞“服務(wù)”與“合作”兩個關(guān)鍵詞，從資源優(yōu)化與內(nèi)部制度創(chuàng)新入手，創(chuàng)新構(gòu)建航標(biāo)、測繪、通信三位一體的綜合服務(wù)平臺，兼顧與香港和澳門相關(guān)機構(gòu)所處的特殊環(huán)境，協(xié)商推進大灣區(qū)航保業(yè)務(wù)發(fā)展，健全粵港澳航保業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)機制。

（2）推進航保業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)和應(yīng)用系統(tǒng)的互聯(lián)互通。按照國際E航海戰(zhàn)略框架和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，按照S-100通用數(shù)據(jù)模型以及S-201航標(biāo)信息規(guī)范、S-124航行警告信息規(guī)范等最新國際標(biāo)準(zhǔn)，建立數(shù)據(jù)交換平臺，實現(xiàn)跨業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通和協(xié)同處理，推動兩岸三地各類航海保障服務(wù)的深度融合與協(xié)同，推動與航運、港口、海事、船舶等相關(guān)方的數(shù)據(jù)共享和應(yīng)用系統(tǒng)互聯(lián)互通。

（3）推進航?；A(chǔ)設(shè)施共享共用。制定航保基礎(chǔ)設(shè)施共用的管理制度，全面推進基地、碼頭、站房、船舶等基礎(chǔ)設(shè)施以及燈塔、燈樁、浮標(biāo)、基站、臺站等航保服務(wù)設(shè)施的共享共用，促進跨業(yè)務(wù)融合發(fā)展。

（4）實施粵港澳大灣區(qū)航保應(yīng)急值守創(chuàng)新模式。充分發(fā)揮統(tǒng)一應(yīng)急值守的海區(qū)導(dǎo)航中心職能優(yōu)勢，促進應(yīng)急資源高效綜合利用，及時通報工作動態(tài)、突發(fā)事件應(yīng)急處置情況，共同推進海上安全預(yù)防預(yù)控和應(yīng)急合作，切實做好灣區(qū)航海應(yīng)急保障工作。

（5）加快形成“多方聯(lián)動、多元協(xié)同”的航?，F(xiàn)代化服務(wù)模式，切實提高一體化發(fā)展水平。按照一體化融合發(fā)展思路，統(tǒng)籌謀劃粵港澳三地航標(biāo)、測繪、通信業(yè)務(wù)發(fā)展，全面加強交通運輸、涉海部門和機構(gòu)的交流與深度合作，將各方發(fā)展需求與粵港澳三地航保機構(gòu)現(xiàn)有資源相對接，構(gòu)建更加廣泛的融合發(fā)展共同體。持續(xù)探索和深化航保服務(wù)跨平臺、跨領(lǐng)域的應(yīng)用，加大信息數(shù)據(jù)互聯(lián)互融，提升航保服務(wù)全方位支撐保障作用。