“雙碳”目標(biāo)下我國(guó)碳配額初始分配的法治進(jìn)路

○馮子航

安徽大學(xué)法學(xué)院暨經(jīng)濟(jì)法制研究中心 安徽合肥 230601

引言

應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)是全球共同的目標(biāo)和責(zé)任，鑒此，包括我國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家和地區(qū)均建立和發(fā)展碳交易制度以控制和減少溫室氣體排放。我國(guó)積極融入全球氣候問(wèn)題的綜合治理，并在2020年提出“雙碳”目標(biāo)的重要戰(zhàn)略部署，以應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)。黨的二十大報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“雙碳”目標(biāo)，表示要健全碳交易制度，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和。

基于碳交易制度對(duì)碳排放量的限制，碳排放行為已轉(zhuǎn)化為一種法律行為，排放企業(yè)的碳排放量額度由其經(jīng)初始分配得到的碳配額數(shù)量決定。我國(guó)一直積極建立和發(fā)展碳配額初始分配制度以更好發(fā)揮碳交易機(jī)制的減排效用。2011年10月，國(guó)家發(fā)展改革委批準(zhǔn)北京、上海、天津、重慶、湖北、廣東和深圳七省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)工作，開(kāi)始探索和推進(jìn)各試點(diǎn)地區(qū)碳配額分配制度的建立和完善，2013年各試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)開(kāi)始上線交易。2019 年我國(guó)開(kāi)始建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)，碳配額交易從地方試點(diǎn)走向全國(guó)，交易體量和活躍度迎來(lái)新的發(fā)展。

除了代表控排企業(yè)可向大氣環(huán)境排放溫室氣體的額度之外，碳配額正衍生出巨大的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。我國(guó)碳交易制度允許控排企業(yè)和重點(diǎn)排放單位①二者意義相同，在各試點(diǎn)地區(qū)混用以指代被納入碳交易機(jī)制的企業(yè)。后者為全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)交易主體的特定名稱，以下除特指全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)交易主體之外，統(tǒng)稱控排企業(yè)。屬于全國(guó)交易市場(chǎng)覆蓋行業(yè)且年度溫室氣體排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的排放單位將被納入重點(diǎn)排放單位名錄。目前，發(fā)電行業(yè)被首先納入，“十四五”期間，石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國(guó)內(nèi)民用航空行業(yè)將被納入交易體系中。在碳交易市場(chǎng)買賣經(jīng)初始分配獲得的碳配額，碳配額作為一種交易商品代表著一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2021年7 月16 日，全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)啟動(dòng)上線交易，碳配額開(kāi)盤價(jià)為48元/噸，首筆成交價(jià)格為52.78元/噸，首日成交量16 萬(wàn)噸。截至2023 年7 月7 日，全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)啟動(dòng)近兩年，當(dāng)日碳配額交易最高價(jià)為60元/噸，日成交量27.5萬(wàn)噸，累計(jì)成交量近2.4 億噸，累計(jì)成交額109 億元②相關(guān)數(shù)據(jù)來(lái)源：全國(guó)碳交易微信公眾號(hào)。。經(jīng)初始分配或后期購(gòu)買的碳配額除了可以配額清繳方式進(jìn)行履約外，也是控排企業(yè)重要的碳資產(chǎn)。另外，碳交易市場(chǎng)的金融屬性正日益凸顯，參考國(guó)際碳交易市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，未來(lái)碳配額有望被列為碳金融市場(chǎng)的基礎(chǔ)金融工具，碳配額初始分配會(huì)對(duì)企業(yè)主體參與碳金融市場(chǎng)的積極性產(chǎn)生重大影響。碳配額總量界定和初始分配結(jié)果決定二級(jí)市場(chǎng)可流通的碳配額數(shù)量及碳配額單價(jià)，在很大程度上影響銀行等金融機(jī)構(gòu)購(gòu)買碳配額以參與市場(chǎng)化投融資的可能性。

碳配額初始分配是碳交易制度的首要環(huán)節(jié)，是決定排放企業(yè)參與碳交易減排機(jī)制的重要前提。然而，目前從法律視角出發(fā)研究碳配額及其初始分配規(guī)則的相關(guān)文獻(xiàn)較為缺失；同時(shí)，實(shí)踐層面我國(guó)相關(guān)立法層級(jí)較低、內(nèi)容粗疏，不足以為碳配額初始分配提供有力制度保障，且各個(gè)階段、各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)及全國(guó)的碳交易情況、市場(chǎng)發(fā)展情況不盡相同，每種碳配額分配方法各有優(yōu)劣，無(wú)法貫穿適用碳交易制度發(fā)展的所有階段。在全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)起步的重要關(guān)口，亟需優(yōu)化碳配額初始分配規(guī)則，完善碳配額初始分配法制保障，更好發(fā)揮碳交易市場(chǎng)機(jī)制的減排作用，契合我國(guó)積極應(yīng)對(duì)氣候變化的現(xiàn)實(shí)需求。

一、追本溯源：碳配額初始分配內(nèi)容及理論基礎(chǔ)

（一）碳配額及初始分配

1.碳配額的引入。為降低全球溫室氣體排放量，應(yīng)對(duì)氣候變化，1992年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》（以下簡(jiǎn)稱《公約》）和1997年的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約的京都議定書》（以下簡(jiǎn)稱《京都議定書》）構(gòu)建了碳交易機(jī)制。作為《公約》的補(bǔ)充條款，《京都議定書》首次以法規(guī)形式限制溫室氣體排放，確立了基于配額的國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制（ET）。在國(guó)際排放貿(mào)易機(jī)制下，《公約》附件一中所列的國(guó)家如果排放溫室氣體超過(guò)其被許可的排放量，可以從擁有富余排放量的國(guó)家購(gòu)買碳排放量。該機(jī)制將這種以排放減少或消除量為形式的交易對(duì)象稱為“分配數(shù)量單位”（Assigned Amount Units）。

為積極響應(yīng)《公約》和《京都議定書》的倡議和要求，很多國(guó)家和地區(qū)均建立了碳交易制度，利用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)減少本區(qū)域溫室氣體排放。歐盟碳交易機(jī)制（EU-ETS）以《歐盟2003 年87 號(hào)指令》為基礎(chǔ)，自2005 年1 月開(kāi)始運(yùn)行，采用總量交易（Cap&Trade）形式。在該交易機(jī)制下，被確定納入限排名單的控排企業(yè)可以經(jīng)分配獲得歐盟碳配額（European Union Allowances，簡(jiǎn)稱EUA），擁有多余碳配額的企業(yè)還可在碳交易市場(chǎng)中向有需要的企業(yè)或其他組織出售。澳大利亞從2008年開(kāi)始引入碳交易機(jī)制，公布一系列法案以建立和發(fā)展碳交易制度。在澳大利亞碳交易制度中，控排企業(yè)可獲得的溫室氣體排放配額被稱為碳單位（Carbon Unit）。

2011 年，我國(guó)在七個(gè)試點(diǎn)地區(qū)引入碳交易制度，明確經(jīng)初始分配獲得的碳配額可在試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行交易。最早對(duì)碳配額進(jìn)行規(guī)定的官方法律文件是上海市在2013年發(fā)布的《上海市碳排放管理試行辦法》，該文件將碳配額界定為控排企業(yè)排放溫室氣體的額度，是上海市碳交易制度中的交易標(biāo)的。直至2014年底，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》，才明確碳配額在我國(guó)碳交易制度中的交易產(chǎn)品地位，是政府分配給控排企業(yè)指定時(shí)期內(nèi)的碳排放額度。在我國(guó)，和碳配額一樣具備抵銷溫室氣體排放量功能的碳交易產(chǎn)品還有CCER（核證自愿減排量），但CCER項(xiàng)目備案申請(qǐng)審批暫緩已逾六年之久。與碳配額相比，CCER 必須依托減排項(xiàng)目存在，且每年可用于抵銷的CCER 還有比例和來(lái)源限制。全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)對(duì)CCER的抵銷使用限制更為嚴(yán)格，可使用比例僅有5%，且優(yōu)先使用林業(yè)碳匯和農(nóng)業(yè)類項(xiàng)目。因此，在我國(guó)碳交易機(jī)制中，碳配額交易系統(tǒng)最具普適性和便捷性，碳配額是目前最具廣泛性的碳交易產(chǎn)品。

2.碳配額初始分配：碳交易制度運(yùn)行基礎(chǔ)。在我國(guó)碳交易制度中，碳配額初始分配是指碳交易主管部門在總量控制制度之下，通過(guò)法定方式將碳配額首次分配給負(fù)有減排義務(wù)的控排企業(yè)。

碳配額初始分配環(huán)節(jié)決定了哪些控排企業(yè)可以獲得碳配額，以及獲得多少碳配額。初始分配獲得的碳配額數(shù)量決定控排企業(yè)本年度的溫室氣體排放量，影響企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本和碳配額清繳情況。生態(tài)環(huán)境部2022年底公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期在發(fā)電行業(yè)開(kāi)展碳配額現(xiàn)貨交易，有847家重點(diǎn)排放單位存在配額缺口，缺口總量1.88億噸，有178家重點(diǎn)排放單位未按時(shí)足額完成配額清繳，參與全國(guó)碳市場(chǎng)第一個(gè)履約周期配額分配和清繳的29 個(gè)地區(qū)中僅有5 個(gè)省市按時(shí)履約率達(dá)到100%③數(shù)據(jù)來(lái)源于生態(tài)環(huán)境部2022年底發(fā)布的《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)第一個(gè)履約周期報(bào)告》。。如果分配的碳配額無(wú)法抵銷控排企業(yè)本年度的碳排放量，控排企業(yè)就必須購(gòu)買碳配額以完成配額清繳，否則會(huì)受到行政主管部門處罰，甚至?xí)攘亢藴p其下一年度經(jīng)初始分配可獲得的碳配額數(shù)量。

碳配額初始分配是決定市場(chǎng)機(jī)制能否順利發(fā)揮減排作用的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，影響不同行業(yè)之間生產(chǎn)要素的重新分配，關(guān)乎控排企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的積極性。目前，全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)僅納入發(fā)電行業(yè)，試點(diǎn)地區(qū)除發(fā)電行業(yè)外，還將水泥、鋼鐵、造紙、民航等高排放行業(yè)納入地方試點(diǎn)碳交易市場(chǎng)。各行業(yè)經(jīng)初始分配獲得的碳配額數(shù)量有所差別。以深圳市舉例，塑膠行業(yè)、機(jī)械設(shè)備制造業(yè)、食品飲料業(yè)、通信業(yè)和印刷業(yè)是參與該市碳交易的五大行業(yè)，各行業(yè)控排企業(yè)數(shù)量、規(guī)模、碳強(qiáng)度等均有不小差別，因此不同行業(yè)企業(yè)經(jīng)初始分配獲得的碳配額數(shù)量大不相同。另外，即便是同一行業(yè)內(nèi)部，各控排企業(yè)經(jīng)初始分配獲得的碳配額數(shù)量也有所差別。深圳作為全國(guó)塑膠行業(yè)最發(fā)達(dá)、企業(yè)最密集城市，該行業(yè)內(nèi)部企業(yè)碳強(qiáng)度差別極大，2009 年已高達(dá)45.9。若單純?yōu)榱诵问缴系墓?，分配給各企業(yè)相同數(shù)量的碳配額反而有失公允，也會(huì)挫傷高排放控排企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的積極性。因此，深圳市以控排企業(yè)工業(yè)增加值為標(biāo)準(zhǔn)，將塑膠行業(yè)控排企業(yè)劃分為大規(guī)模企業(yè)組和中小規(guī)模企業(yè)組，對(duì)各組控排企業(yè)分配不同數(shù)量的碳配額。

（二）科斯定理：通過(guò)產(chǎn)權(quán)合理界定消解經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性

科斯定理可以用來(lái)治理市場(chǎng)失靈問(wèn)題。市場(chǎng)失靈的重要表現(xiàn)之一是經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性，環(huán)境污染就是典型的經(jīng)濟(jì)負(fù)外部性。每一個(gè)市場(chǎng)主體在追求自身利益最大化時(shí)，可能會(huì)無(wú)限制地向自然環(huán)境排污，根據(jù)科斯定理可通過(guò)合理界定產(chǎn)權(quán)，依靠市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)，將這種外部性內(nèi)在化，以解決環(huán)境問(wèn)題。碳配額的初始分配環(huán)節(jié)就類似產(chǎn)權(quán)合理界定環(huán)節(jié)，以分配碳配額的方式將控排企業(yè)向大氣環(huán)境排放溫室氣體的數(shù)量確定下來(lái)，進(jìn)而通過(guò)碳交易市場(chǎng)有效發(fā)揮作用來(lái)消解為發(fā)展經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的大氣環(huán)境污染。我國(guó)碳交易制度發(fā)展初期相關(guān)法律文件多使用“碳排放權(quán)”一詞，直至2021年才將“碳配額”與“碳排放權(quán)”等同。在碳交易制度發(fā)展初期以“權(quán)利”來(lái)命名恰恰反映了建立在以碳排放量計(jì)算為本質(zhì)的交易基礎(chǔ)之上的產(chǎn)權(quán)意識(shí)。

在建立碳交易制度之前，排放主體的碳排放量并無(wú)上限規(guī)定。排放企業(yè)在自身逐利性的驅(qū)使下，從經(jīng)濟(jì)本位出發(fā)進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，向大氣環(huán)境任意排放溫室氣體，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性日益顯著。在我國(guó)碳交易制度中，一旦排放企業(yè)在固定時(shí)期內(nèi)的碳排放量達(dá)到一定條件或標(biāo)準(zhǔn)，該企業(yè)就會(huì)被納入控排企業(yè)名單或重點(diǎn)排放單位名錄，強(qiáng)制進(jìn)入碳配額交易體系。在碳配額初始分配環(huán)節(jié)，擁有分配權(quán)力的行政機(jī)關(guān)依照科學(xué)合理的分配方案，在總量控制制度之下，將代表可排放溫室氣體額度的碳配額分配給控排企業(yè)，控排企業(yè)始獲得向大氣環(huán)境排放定量溫室氣體的指標(biāo)。當(dāng)控排企業(yè)擁有的碳配額數(shù)量不足以清繳當(dāng)年度碳排放量時(shí)，可以通過(guò)購(gòu)買的方式獲得其他控排企業(yè)剩余的碳配額以完成清繳任務(wù)。

碳配額的法律內(nèi)核是碳排放權(quán)，是權(quán)利主體向大氣環(huán)境排放溫室氣體的權(quán)利，該權(quán)利的客體是大氣環(huán)境容量，是典型的環(huán)境資源要素。因其自身特性，大氣環(huán)境所有權(quán)的排他性支配無(wú)法實(shí)現(xiàn)，大氣環(huán)境資源的所有人便無(wú)法確定。但碳配額一經(jīng)初始分配，控排企業(yè)便擁有了定量的碳配額。碳配額的實(shí)質(zhì)是向大氣環(huán)境排放限量溫室氣體的權(quán)利憑證，是受行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格管控的有限性權(quán)利。從碳配額的法律屬性來(lái)看，其本身是一種“環(huán)境商品”。這種“環(huán)境商品”看似由控排企業(yè)持有，并且剩余碳配額可在二級(jí)市場(chǎng)交易，但實(shí)則該種“持有”并非“所有”。碳配額初始分配更像是一種行政機(jī)關(guān)出于保護(hù)全社會(huì)整體環(huán)境公益的目的，規(guī)制控排企業(yè)進(jìn)行溫室氣體減排的手段。

二、制度考察：我國(guó)碳配額初始分配框架與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)

（一）我國(guó)現(xiàn)行碳配額初始分配制度解構(gòu)

碳配額初始分配環(huán)節(jié)并非行政主管部門單一的“分配”動(dòng)作，需要依托準(zhǔn)入名單制和總量控制制度，在控排企業(yè)的參與配合之下，通過(guò)多種分配方式和分配方法完成。

1.控排企業(yè)準(zhǔn)入名單制。排放企業(yè)想要通過(guò)生態(tài)環(huán)境主管部門的初始分配獲得當(dāng)年度的碳配額，首先需要達(dá)到一定條件，以進(jìn)入控排企業(yè)名單或重點(diǎn)排放單位名錄。成為控排企業(yè)之后，便可以進(jìn)入試點(diǎn)地區(qū)或全國(guó)統(tǒng)一的碳配額交易體系，通過(guò)有償分配或無(wú)償分配方式，由生態(tài)環(huán)境主管部門向其發(fā)放一定數(shù)量的碳配額。

從全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)碳配額初始分配的企業(yè)準(zhǔn)入條件來(lái)看，根據(jù)2020 年12 月生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《2019-2020 年全國(guó)碳排放權(quán)交易配額總量設(shè)定與分配實(shí)施方案（發(fā)電行業(yè)）》，發(fā)電行業(yè)及其他行業(yè)自備電廠的排放量達(dá)到2.6萬(wàn)噸二氧化碳當(dāng)量的企業(yè)將被納入重點(diǎn)排放單位名錄，納入該名錄的重點(diǎn)排放單位才可以獲得主管部門分配的碳配額。我國(guó)上海、廣東、湖北等試點(diǎn)地區(qū)也多將納入行業(yè)年度或連續(xù)年度平均碳排放量、碳排放強(qiáng)度等因素作為標(biāo)準(zhǔn)，劃定本試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的控排企業(yè)范圍，并由生態(tài)環(huán)境主管部門公布名單。

2.碳配額總量控制制度。碳配額初始分配必須在總量控制制度之下進(jìn)行。為科學(xué)設(shè)定試點(diǎn)地區(qū)和全國(guó)的碳配額總量，碳交易試點(diǎn)地區(qū)及全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)要考慮碳交易市場(chǎng)覆蓋范圍、國(guó)家重大產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)預(yù)期目標(biāo)、控制溫室氣體排放目標(biāo)，以及能源結(jié)構(gòu)、碳排放強(qiáng)度等微觀因素以確定每年度碳配額目標(biāo)總量。如，北京市根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃確定減排目標(biāo)，進(jìn)而劃定碳配額總量。全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的碳配額總量設(shè)定由生態(tài)環(huán)境部完成，先由省級(jí)配額分配主管部門核定本行政區(qū)劃內(nèi)各排放企業(yè)所需的碳配額數(shù)量，匯總后形成省級(jí)碳配額總量，再將各省級(jí)碳配額總量疊加，設(shè)定全國(guó)發(fā)電行業(yè)的碳配額總量。

碳配額的總量設(shè)定是碳配額進(jìn)行初始分配的首要環(huán)節(jié)，也是碳交易制度發(fā)揮減排作用的重要基礎(chǔ)。若碳配額總量設(shè)定過(guò)高，就意味著所有控排企業(yè)的總溫室氣體排放量過(guò)高，碳交易制度的減排效應(yīng)便無(wú)從發(fā)揮，在碳配額可以進(jìn)行交易變現(xiàn)的當(dāng)下，擁有過(guò)多冗余碳配額的控排企業(yè)將會(huì)獲得不菲資產(chǎn)，影響市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

3.碳配額初始分配方式。碳配額的初始分配方式是指控排企業(yè)以何種方式首次獲得生態(tài)環(huán)境主管部門分配的碳配額。根據(jù)控排企業(yè)獲得碳配額是否需要支付對(duì)價(jià)，目前的碳配額初始分配大致可以分為免費(fèi)分配、有償分配和混合分配三種方式。免費(fèi)分配方式是我國(guó)碳交易制度發(fā)展初期最主要的碳配額初始分配方式。根據(jù)表1來(lái)看，七個(gè)試點(diǎn)市場(chǎng)大多采用了歷史法確定碳配額的數(shù)量，對(duì)絕大多數(shù)碳配額進(jìn)行免費(fèi)發(fā)放。全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)暫時(shí)僅納入發(fā)電行業(yè)，以基準(zhǔn)線法作為分配方法。有償分配方式在我國(guó)使用較少。

（二）歐盟、美國(guó)碳配額初始分配實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

受《公約》和《京都議定書》的號(hào)召，歐盟碳交易體系自2005 年啟動(dòng)，現(xiàn)已進(jìn)入第四個(gè)發(fā)展階段。歐盟作為率先研究和發(fā)展碳減排技術(shù)的國(guó)家聯(lián)合體，在國(guó)際碳交易領(lǐng)域的地位舉足輕重，在碳交易市場(chǎng)、配額分配及減排技術(shù)等方面始終保持領(lǐng)先地位。雖然美國(guó)國(guó)家層面的碳交易立法體系由于聯(lián)邦立法程序問(wèn)題未能建立，但是許多州政府和排放企業(yè)都在積極致力于通過(guò)碳配額交易來(lái)削減溫室氣體。以拍賣法作為主要分配方法的RGGI（區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)）體系獨(dú)具特色；明確減排目標(biāo)的加州總量控制與交易機(jī)制與我國(guó)的碳交易制度相似，都是先根據(jù)相關(guān)因素確定各地的碳配額，利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行交易運(yùn)作以應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的氣候變化挑戰(zhàn)。

1.運(yùn)行完備的法律體系和監(jiān)管流程。歐盟、美國(guó)的碳配額初始分配制度依靠多層次且獨(dú)立的立法架構(gòu)運(yùn)行。歐盟的碳交易制度以《公約》和《京都議定書》作為國(guó)際法淵源，出臺(tái)《國(guó)家分配計(jì)劃》《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》等多部文件對(duì)碳配額初始分配進(jìn)行管理。雖然由于立法程序問(wèn)題，美國(guó)始終無(wú)法出臺(tái)國(guó)家層面的碳交易法律文件，但各州都有獨(dú)立且完善的相關(guān)文件作為碳配額初始分配的制度支撐。

對(duì)碳配額初始分配的監(jiān)督管理層面，歐盟采取設(shè)立專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的嚴(yán)格模式。歐盟碳交易制度運(yùn)行伊始，歐盟委員會(huì)就專門設(shè)立了歐盟中央管理處，負(fù)責(zé)確定歐盟年度碳配額總量、進(jìn)行碳配額初始分配，以及與碳交易相關(guān)的監(jiān)督管理工作。各成員國(guó)內(nèi)部均建立了專門針對(duì)碳配額初始分配和碳交易市場(chǎng)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，與歐盟中央管理處對(duì)接工作，實(shí)現(xiàn)了自上而下的分層監(jiān)督管理模式。雖然美國(guó)國(guó)家層面的碳交易制度缺失，但對(duì)于地區(qū)性碳交易體系中碳配額初始分配環(huán)節(jié)的監(jiān)督和救濟(jì)手段仍受司法權(quán)主導(dǎo)。其以控排企業(yè)根據(jù)異議對(duì)環(huán)境主管部門提起法律訴訟作為主要的救濟(jì)途徑和監(jiān)督方式，以司法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，大幅提升了監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效果。

2.科學(xué)劃分碳交易發(fā)展階段和控排企業(yè)類型。歐盟碳交易體系已走過(guò)其規(guī)定的三個(gè)時(shí)期，邁入第四個(gè)發(fā)展階段，每一階段的制度設(shè)計(jì)都根據(jù)碳交易制度發(fā)展的實(shí)際情況而有所區(qū)別。第一階段將積累碳交易相關(guān)經(jīng)驗(yàn)作為主要目的，涉及的行業(yè)有鋼鐵、水泥、石油等；第二階段歐盟通過(guò)《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》，對(duì)碳配額總量設(shè)定方式進(jìn)行了根本性修訂，明確由歐盟委員會(huì)統(tǒng)一確定碳配額總量設(shè)定目標(biāo)；第三階段將氧化亞氮、全氟化碳等溫室氣體列為控排對(duì)象，該階段歐盟范圍內(nèi)的溫室氣體減排量每年以1.74%的速度下降；在第四階段已啟動(dòng)市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制（The Market Stability Reserve，MSR），根據(jù)當(dāng)前碳交易市場(chǎng)流通的碳配額量進(jìn)行碳配額的調(diào)撥和提取，以平衡碳交易市場(chǎng)供需情況。

在美國(guó)加州總量控制制度與交易機(jī)制之下，加州政府為了鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)效率較高和社會(huì)需求性較強(qiáng)的控排企業(yè)積極參與碳交易市場(chǎng)，將碳交易機(jī)制發(fā)展劃分為三個(gè)階段，同時(shí)按照溫室氣體排放量將控排企業(yè)劃分為高排企業(yè)、中排企業(yè)和低排企業(yè)，在不同發(fā)展階段對(duì)不同類型的控排企業(yè)實(shí)行不同的碳配額分配規(guī)則，以期達(dá)到控排企業(yè)間碳配額分配的相對(duì)公平，實(shí)現(xiàn)稀缺資源的有效配置。在第一階段，至少90%的碳配額進(jìn)行免費(fèi)分配；第二階段開(kāi)始對(duì)全部高排企業(yè)、75%的中排企業(yè)和50%的低排企業(yè)免費(fèi)分配；第三階段高排企業(yè)免費(fèi)分配方式不變，中排企業(yè)免費(fèi)分配比重下降至50%，低排企業(yè)下降至30%。

3.逐步從緊的總量設(shè)定。碳配額初始分配必須在總量控制制度之下進(jìn)行，是各國(guó)的共識(shí)。總量控制制度是世界各國(guó)碳配額初始分配制度中應(yīng)用最廣泛、最有效的規(guī)則之一。

歐盟碳交易發(fā)展初期為了消解成員國(guó)對(duì)于碳交易制度的抵觸情緒，采取自下而上的“國(guó)家分配計(jì)劃”模式，由成員國(guó)向歐盟委員會(huì)上報(bào)本國(guó)所需的碳配額數(shù)量，歐盟委員會(huì)審核批準(zhǔn)通過(guò)的各成員國(guó)申報(bào)碳配額的總和即為歐盟碳配額總量。歐盟各成員國(guó)為了減少減排成本，降低參加碳交易制度對(duì)本國(guó)經(jīng)濟(jì)造成的損失，往往會(huì)向歐盟委員會(huì)多報(bào)碳配額數(shù)量，造成本國(guó)碳配額過(guò)剩。“國(guó)家分配計(jì)劃”浪費(fèi)碳配額資源的同時(shí)也導(dǎo)致碳交易市場(chǎng)碳價(jià)不穩(wěn)定和價(jià)格低迷，2006 年春季碳價(jià)急劇下滑，歐盟碳交易市場(chǎng)發(fā)生巨大波動(dòng)，這對(duì)歐盟碳交易制度的發(fā)展產(chǎn)生重大消極影響。此后，歐盟認(rèn)識(shí)到“國(guó)家分配計(jì)劃”的弊端，通過(guò)《改進(jìn)和擴(kuò)大歐盟溫室氣體排放配額交易機(jī)制的指令》建立了歐盟統(tǒng)一的總量限制制度，由歐盟委員會(huì)集中行使碳配額總量設(shè)定的權(quán)力，摒棄自下而上的“國(guó)家分配計(jì)劃”模式，遏制成員國(guó)虛報(bào)行為，嚴(yán)格控制碳配額總量，保持碳配額單價(jià)穩(wěn)定。

美國(guó)的RGGI體系和加州總量控制制度與交易機(jī)制均分階段進(jìn)行碳配額總量設(shè)定，而且每進(jìn)入新一階段，碳配額總量就會(huì)逐步下降。RGGI 的第一步就是設(shè)置明確的溫室氣體排放總量，為每年度的溫室氣體排放設(shè)置明確上限。RGGI碳配額總量設(shè)定模式同歐盟第三階段一樣，集中行使設(shè)定碳配額總量的權(quán)力，避免了總量設(shè)定過(guò)于寬松造成的資源浪費(fèi)和碳價(jià)低迷等現(xiàn)象發(fā)生。為了讓各州逐步適應(yīng)RGGI，減少經(jīng)濟(jì)發(fā)展與溫室氣體減排的沖突與矛盾，RGGI 還設(shè)定了三年的緩沖期。在三年的緩沖期內(nèi)，各州的碳排放量上限保持不變，不再逐步收緊，為各州和控排企業(yè)留出調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)以適應(yīng)RGGI體系的時(shí)間。逐漸從緊的碳配額總量設(shè)定有利于穩(wěn)定碳價(jià)，促使企業(yè)探索技術(shù)革新，促進(jìn)溫室氣體減排工作順利進(jìn)行。

4.較高的有償分配比例。根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，有償分配是資源配置的有效方式。較高的有償分配比例有助于將碳配額分配至需求更高的控排企業(yè)，實(shí)現(xiàn)稀缺資源的有效配置，穩(wěn)定碳交易市場(chǎng)。

為鼓勵(lì)更多排放企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)，盡量消解歐盟各成員國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與溫室氣體減排的矛盾，歐盟在第一、第二階段采用的主要分配方式是免費(fèi)分配，其后出于減排效果的考量，在第三階段對(duì)碳配額初始分配方案作出重大調(diào)整，采用拍賣方式分碳配額的比例大幅提高，取消了電力部門的免費(fèi)配額，其他部門的碳配額拍賣比例逐漸提升到100%。

RGGI是全球范圍內(nèi)第一個(gè)采用有償分配方式中的拍賣法進(jìn)行碳配額初始分配的碳交易體系，且可拍賣的碳配額比例較高，各州均保持在25%以上，紐約州、馬薩諸塞州和新澤西州可拍賣的碳配額比例甚至高達(dá)100%。由于當(dāng)時(shí)美國(guó)氣候挑戰(zhàn)異常嚴(yán)峻，RGGI 體系發(fā)出強(qiáng)有力的溫室氣體減排號(hào)召，各州控排企業(yè)逐漸接受了碳配額有償分配方式。美國(guó)加州總量控制制度與交易機(jī)制也在新階段逐步降低中排企業(yè)和低排企業(yè)的免費(fèi)分配數(shù)量，提高碳配額有償分配比例。

三、困境分析：我國(guó)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)與減排目標(biāo)之間的抵牾

（一）制度基礎(chǔ)薄弱：粗疏式立法無(wú)法提供有力制度保障

1.低層級(jí)立法致威懾力缺失。從表2 可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)碳交易制度相關(guān)法律規(guī)范的法律層級(jí)較低。碳交易制度的法律文件多為規(guī)章和規(guī)范性文件，其中規(guī)章包括國(guó)家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的規(guī)范全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)相關(guān)行為的部門規(guī)章，還有各試點(diǎn)地區(qū)的地方政府規(guī)章。《碳排放權(quán)交易管理暫行條例》屬于行政法規(guī)，但該條例仍停留在草案修改稿階段。目前規(guī)范我國(guó)碳交易市場(chǎng)運(yùn)行的最高法律層級(jí)文件仍停留在規(guī)章層次。

表2 我國(guó)碳交易制度中有關(guān)碳配額初始分配的法律文件一覽

碳交易市場(chǎng)是嚴(yán)格執(zhí)行碳配額總量控制制度和年度控排企業(yè)名單要求的強(qiáng)制市場(chǎng)，其強(qiáng)制效力應(yīng)當(dāng)來(lái)自法律規(guī)定。為維護(hù)碳交易市場(chǎng)的穩(wěn)定，從碳配額初始分配階段開(kāi)始，就應(yīng)當(dāng)有高層級(jí)的法律規(guī)范加以規(guī)制。上位法缺失使得碳配額初始分配管理規(guī)范缺乏權(quán)威性。如，對(duì)于傳統(tǒng)能源領(lǐng)域中經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)勁的大型控排企業(yè)，低額度的罰款不會(huì)對(duì)其構(gòu)成任何威懾力，相應(yīng)規(guī)范文件的法律約束力就被弱化，甚至是形同虛設(shè)。碳交易相關(guān)法律規(guī)范的權(quán)威性缺失會(huì)導(dǎo)致碳交易市場(chǎng)的部分潛在主體難以形成穩(wěn)定預(yù)期，無(wú)法提高排放企業(yè)的市場(chǎng)參與度，阻礙全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)發(fā)展。

2.模糊式規(guī)定致可操作性不足。為提升控排企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的積極性，碳配額分配多采取免費(fèi)分配方式，各地對(duì)于免費(fèi)分配方式的具體規(guī)定較詳細(xì)，但采取混合分配方式進(jìn)行碳配額分配的試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于有償分配的規(guī)定模糊、具體實(shí)施細(xì)則缺失?？v觀我國(guó)碳交易制度中有關(guān)碳配額分配的法律文件，各碳交易試點(diǎn)地區(qū)及全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)有關(guān)碳配額分配監(jiān)督管理的規(guī)定不甚具體，很多試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于碳配額分配的監(jiān)督管理未做任何規(guī)定（見(jiàn)表3）。湖北省采用論證會(huì)和聽(tīng)證會(huì)的模式監(jiān)督碳配額的初始分配，但具體如何開(kāi)展、有異議又如何救濟(jì)并未在文件中明確。

表3 我國(guó)試點(diǎn)地區(qū)及全國(guó)發(fā)電行業(yè)碳配額分配相關(guān)規(guī)定一覽

碳配額初始分配是碳交易制度運(yùn)行的基石。試點(diǎn)地區(qū)及全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的相關(guān)法律文件，對(duì)于碳配額初始分配標(biāo)準(zhǔn)、有償分配方法的選擇、監(jiān)督管理模式等方面的規(guī)定模糊，致使相關(guān)條款可操作性低，相關(guān)法律規(guī)范無(wú)法在實(shí)踐中落實(shí)。碳配額初始分配的制度設(shè)計(jì)流于形式，會(huì)阻礙碳交易市場(chǎng)的后續(xù)運(yùn)行，也會(huì)導(dǎo)致控排企業(yè)失去參與碳交易市場(chǎng)的信心，難以實(shí)現(xiàn)碳交易制度的減排目的。

（二）現(xiàn)實(shí)定位偏離：經(jīng)濟(jì)本位與碳交易制度設(shè)立初衷相悖

我國(guó)碳交易制度仍處于初期發(fā)展階段，納入的控排行業(yè)和控排企業(yè)較少，為了避免控排企業(yè)的抵觸情緒，吸引更多排放企業(yè)和高耗能行業(yè)參與碳減排工作，總量控制制度中的碳配額總量設(shè)定較為寬松，且可進(jìn)行有償分配的碳配額比例極低。

1.總量設(shè)定寬松。在碳配額總量控制制度下，深圳碳配額年度總量設(shè)定為0.33億噸，北京市每年為0.5億噸，重慶市每年為1.25 億噸，天津和上海均為1.6 億噸，湖北省年度配額總量為2.7 億噸，廣東省每年為3.83 億噸。深圳市碳配額每年目標(biāo)總量在試點(diǎn)地區(qū)最少，碳配額總量設(shè)定最高的是廣東省，其次是湖北省。可以看出，碳配額目標(biāo)總量設(shè)定依然以經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為重要考慮因素。電力行業(yè)是全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)第一批納入的唯一行業(yè)，為避免控排企業(yè)的抵觸情緒，減少企業(yè)減排成本，設(shè)定總量時(shí)從發(fā)電企業(yè)的需求出發(fā)，進(jìn)行自下而上的簡(jiǎn)單加總。

在碳交易制度發(fā)展初期，溫室氣體減排勢(shì)必會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一定的阻礙作用，因此七個(gè)碳交易試點(diǎn)地區(qū)的碳配額總量設(shè)定都比較寬松，但市場(chǎng)主體參與碳交易的積極性仍然不高。根據(jù)《北京碳交易市場(chǎng)年度報(bào)告》中的市場(chǎng)活躍度計(jì)算方法，測(cè)算出深圳碳交易市場(chǎng)活躍度最高（59%），而北京、廣東、湖北、上海、天津、重慶的市場(chǎng)活躍度均在10%以下。建立碳交易制度的目的是依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮碳減排效用，以此積極應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)，但是在碳配額總量設(shè)定時(shí)忽視溫室氣體減排目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，不免與制度設(shè)立的初衷背道而馳。大氣環(huán)境保護(hù)迫在眉睫，我國(guó)的碳配額總量設(shè)定也應(yīng)該從生態(tài)本位出發(fā)，服務(wù)于保護(hù)大氣環(huán)境的目標(biāo)，契合建立碳交易制度的初衷。

2.碳配額有償分配比例過(guò)低?？傮w來(lái)看，我國(guó)碳配額初始分配環(huán)節(jié)很少采用有償分配方式。但是，碳交易制度是依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)溫室氣體減排的制度，相比于免費(fèi)分配方式，有償分配方式更能增強(qiáng)碳交易主體的信心?？嘏牌髽I(yè)為獲得碳配額付出的成本毫無(wú)疑問(wèn)會(huì)體現(xiàn)在碳配額的交易過(guò)程中，控排企業(yè)為覆蓋減排成本，會(huì)提高碳配額的交易價(jià)格，保護(hù)碳配額的稀缺性。碳配額價(jià)格提升也會(huì)提高控排企業(yè)參與碳交易市場(chǎng)的熱情。

從目前實(shí)踐來(lái)看，全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)一直采用基準(zhǔn)法免費(fèi)分配碳配額，雖然有些試點(diǎn)地區(qū)采取了有償分配方式進(jìn)行碳配額初始分配，但可進(jìn)行有償分配的碳配額比例微乎其微。深圳市、北京市免費(fèi)分配的碳配額比例達(dá)到95%，廣東省可以拍賣法發(fā)放的碳配額比例僅為3%，天津市、重慶市、上海市則全部采用免費(fèi)發(fā)放模式。碳配額有償分配比例過(guò)低，使得大部分控排企業(yè)免費(fèi)獲得了大量的碳配額資源，造成了稀缺資源的閑置和浪費(fèi)，阻礙碳交易的順利推進(jìn)，與設(shè)立碳交易制度的初衷相悖。各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管部門出臺(tái)的相關(guān)法律文件都提到碳配額初始分配應(yīng)適時(shí)引入有償分配方式，但放眼全國(guó)范圍內(nèi)的碳交易市場(chǎng)，可以采用有償分配方式的碳配額比例很低，且無(wú)任何增長(zhǎng)趨勢(shì)。

（三）兜底框架松散：配額管理割裂及監(jiān)管力度薄弱

1.配額管理無(wú)法統(tǒng)籌地區(qū)間、行業(yè)間巨大差異。一方面，地區(qū)間差異明顯的規(guī)則設(shè)計(jì)及分割管理的模式不利于全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的運(yùn)行。各省間碳排放量的空間差異明顯，試點(diǎn)地區(qū)之間省級(jí)碳交易的鏈接機(jī)制一直未能建立，由于跨省交易碳配額的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)缺乏，導(dǎo)致全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)中跨省交易碳配額沒(méi)有可供借鑒的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。就發(fā)電行業(yè)來(lái)說(shuō)，全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)和各試點(diǎn)地區(qū)采用的分配方法都有所差異。天津市和廣東省的部分機(jī)組采用歷史強(qiáng)度法進(jìn)行碳配額初始分配，全國(guó)發(fā)電行業(yè)、廣東省的燃煤和燃?xì)鈾C(jī)組及其他試點(diǎn)地區(qū)采用基準(zhǔn)線法進(jìn)行碳配額初始分配。另一方面，在應(yīng)對(duì)氣候變化挑戰(zhàn)的大環(huán)境下，碳配額的稀缺性和經(jīng)濟(jì)價(jià)值不言而喻。每年度定量的碳配額是根據(jù)控排企業(yè)名單進(jìn)行分配的，經(jīng)濟(jì)較落后且工業(yè)產(chǎn)值較低的西部地區(qū)僅有少量排放企業(yè)被納入名單。由于生產(chǎn)方式粗放，西部地區(qū)控排企業(yè)獲得的碳配額甚至不足以覆蓋自身的碳排放需求，未能依靠碳交易機(jī)制獲得交易碳配額的收入以實(shí)現(xiàn)技術(shù)升級(jí)，減排成本的提高反而為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)帶來(lái)壓力。

另外，行業(yè)間碳配額初始分配的割裂同樣不利于全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的構(gòu)建。全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)目前僅納入發(fā)電行業(yè)，占全國(guó)碳排放量60%的其他高排放行業(yè)暫未進(jìn)入全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)。試點(diǎn)地區(qū)各行業(yè)間的碳配額初始分配方法也有所不同。以重慶市各行業(yè)間的碳配額初始分配方法為例，水泥、電解鋁行業(yè)采用基準(zhǔn)線法，陶瓷、煙草制品、酒制品、平板玻璃等行業(yè)采用歷史強(qiáng)度下降法，機(jī)械、電子設(shè)備、汽車制造等行業(yè)采用歷史總量下降法，鋼鐵、造紙、有色金屬、玻璃制品、化工等行業(yè)則將各方法組合搭配使用。行業(yè)間碳配額初始分配的標(biāo)準(zhǔn)和方法不一，導(dǎo)致碳配額初始分配環(huán)節(jié)的公平性受到挑戰(zhàn)。

2.監(jiān)管薄弱致相關(guān)主體違規(guī)行為多發(fā)。與違規(guī)行為可獲得的經(jīng)濟(jì)利益相比，違規(guī)成本過(guò)低，目前的罰則設(shè)置未對(duì)控排企業(yè)形成足夠威懾力。排放企業(yè)都是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的“理性人”，一切行為均以營(yíng)利為根本目的。一些排放企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)效益、規(guī)避減排責(zé)任，以少報(bào)排放量、遷移廠址等手段使自己不參與碳交易市場(chǎng)。另外，由于碳配額資源的有限性及其日益凸顯的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，控排企業(yè)受逐利性驅(qū)使，為獲得更多的碳配額做出造假相關(guān)數(shù)據(jù)、瞞報(bào)虛報(bào)碳排放量等不誠(chéng)實(shí)行為。全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的第一個(gè)履約期內(nèi)，生態(tài)環(huán)境管理部門針對(duì)控排企業(yè)違規(guī)行為共開(kāi)出罰單141張，其中16家控排企業(yè)涉嫌數(shù)據(jù)造假，9 家控排企業(yè)篡改報(bào)告材料，4家控排企業(yè)未履行記錄原始數(shù)據(jù)和管理臺(tái)賬的義務(wù)?？嘏牌髽I(yè)的違規(guī)行為導(dǎo)致碳配額資源浪費(fèi)，背離碳交易制度設(shè)立的減排初衷。

碳交易市場(chǎng)與股票市場(chǎng)、債券市場(chǎng)相比，更需要數(shù)據(jù)支撐。企業(yè)的歷史碳排放數(shù)據(jù)影響該企業(yè)是否被納入控排企業(yè)名單，以及可經(jīng)初始分配獲得的碳配額數(shù)量。為確保控排企業(yè)上報(bào)或公開(kāi)的碳數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、完整，目前我國(guó)采用“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”方式對(duì)其進(jìn)行核查。主要通過(guò)政府采購(gòu)方式由具有公信力的第三方核查機(jī)構(gòu)對(duì)控排企業(yè)碳數(shù)據(jù)進(jìn)行核查并出具核查報(bào)告。第三方核查機(jī)構(gòu)出具的碳核查報(bào)告是配額管理部門進(jìn)行總量設(shè)定和碳配額分配的重要依據(jù)。但是，由于我國(guó)碳交易及碳核查工作起步較晚，還未具備豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和強(qiáng)有力的監(jiān)管模式，第三方核查機(jī)構(gòu)存在篡改偽造檢測(cè)報(bào)告、制作虛假檢測(cè)樣本、核查程序不合規(guī)等突出問(wèn)題。2021年10月，生態(tài)環(huán)境部組織開(kāi)展碳排放報(bào)告質(zhì)量專項(xiàng)監(jiān)督幫扶，中碳能投科技（北京）有限公司和遼寧省東煤測(cè)試分析研究院有限責(zé)任公司被發(fā)現(xiàn)存在篡改偽造部分控排企業(yè)檢測(cè)報(bào)告、授意指導(dǎo)制作虛假檢測(cè)樣本等弄虛作假問(wèn)題；北京中創(chuàng)碳投科技有限公司和青島希諾新能源有限公司兩家碳核查機(jī)構(gòu)被發(fā)現(xiàn)存在報(bào)告“掛名”、核查走過(guò)場(chǎng)等程序不合規(guī)問(wèn)題。

四、順利推進(jìn)我國(guó)碳配額初始分配環(huán)節(jié)的法治進(jìn)路

（一）制度基礎(chǔ)補(bǔ)遺：碳配額初始分配相關(guān)立法精細(xì)化

1.加快國(guó)家層面碳交易立法進(jìn)程。將我國(guó)參加的國(guó)際性法律文件或有關(guān)碳減排的國(guó)際承諾轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法。我國(guó)在2016年已加入《巴黎協(xié)定》，意味著我國(guó)要遵循“凈零排放”的相關(guān)規(guī)定。因此，我國(guó)碳交易立法體系可以將凈零承諾轉(zhuǎn)化為國(guó)內(nèi)法規(guī)定，可將“雙碳”目標(biāo)和碳交易制度寫入《大氣污染防治法》中，提升我國(guó)碳交易制度立法體系的法律層級(jí)。另外，加快推進(jìn)《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》的出臺(tái)，完善行政法規(guī)層級(jí)的法律規(guī)范。有了國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》設(shè)定的控排企業(yè)的義務(wù)和罰則條款便具有了合法性。高層級(jí)的法律文件可設(shè)定處罰力度更大的責(zé)任條款，《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》可以增強(qiáng)對(duì)未履約或未完全履約的控排企業(yè)的處罰力度，如提高罰款金額、延長(zhǎng)停業(yè)期限、減少向違約控排企業(yè)免費(fèi)分配的碳配額比例等，避免出現(xiàn)小額罰款無(wú)法約束控排企業(yè)謊報(bào)歷史排放量、弄虛作假碳數(shù)據(jù)等違規(guī)行為的尷尬局面。有了國(guó)家層面的碳交易法律規(guī)范作為指引，各試點(diǎn)地區(qū)會(huì)根據(jù)高層級(jí)法律文件的相關(guān)規(guī)定逐步調(diào)整地方性碳交易制度，實(shí)現(xiàn)各試點(diǎn)地區(qū)碳交易法律制度的統(tǒng)一和區(qū)域間碳配額初始分配的相對(duì)公平，方便形成區(qū)域間碳交易的鏈接，加快全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)建設(shè)的步伐。

2.制定專門的碳配額初始分配管理規(guī)定。各碳交易試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)盡快出臺(tái)碳配額初始分配管理細(xì)則?？山梃b重慶、廣東的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)各試點(diǎn)碳交易管理的地方政府規(guī)章制定專門的碳配額初始分配細(xì)則，對(duì)碳配額初始分配進(jìn)行監(jiān)督和管理?？稍诩?xì)則中標(biāo)明參與碳配額初始分配的控排企業(yè)的條件、碳配額管理的主管部門，明確碳配額數(shù)量確定的依據(jù)及碳配額分配方法等。生態(tài)環(huán)境部可以依據(jù)上位法制定《碳配額初始分配管理辦法》，將碳配額分配的具體細(xì)則和監(jiān)督管理的方式以條文形式具體化，提升碳配額初始分配法律條款的可操作性。可在其中明確納入全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的行業(yè)，并依據(jù)碳排放強(qiáng)度和碳減排技術(shù)劃分控排行業(yè)類型，明確每一類型適用的碳配額初始分配方法；另外，要確定碳配額主管機(jī)關(guān)，明確該機(jī)關(guān)發(fā)放、核查碳配額，以及監(jiān)督管理的具體職責(zé)及相關(guān)流程。

（二）規(guī)則定位糾偏：秉持生態(tài)本位觀優(yōu)化碳配額初始分配規(guī)則

1.碳配額總量設(shè)定逐漸從緊?？茖W(xué)劃分碳交易制度發(fā)展階段，根據(jù)各階段實(shí)際情況逐步收緊碳配額總量設(shè)定。我國(guó)碳配額的初始分配必須要在總量控制制度之下進(jìn)行，總量控制制度發(fā)揮著保護(hù)大氣環(huán)境及保證碳配額稀缺性的作用。根據(jù)市場(chǎng)規(guī)律，當(dāng)碳配額總量設(shè)定從緊，經(jīng)過(guò)碳交易市場(chǎng)發(fā)揮資源配置的功能，需求性更高的企業(yè)將會(huì)得到碳配額。隨著我國(guó)碳交易市場(chǎng)的發(fā)展，生態(tài)環(huán)境主管部門要充分考慮碳交易制度的減排效果，逐步收緊總量設(shè)定?？梢越梃b歐盟碳交易機(jī)制和RGGI體系的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)“30·60”目標(biāo)科學(xué)合理劃分我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展的若干階段，針對(duì)各階段碳交易發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況，以減排為首要目的，逐步從緊設(shè)定年度碳配額總量，再自上而下確定各省的碳配額總量，避免出現(xiàn)碳配額資源的閑置和浪費(fèi)。為達(dá)成“30·60”目標(biāo)，2020—2030 年勢(shì)必需要付出巨大努力，在這個(gè)階段需要做好能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，因此碳配額總量設(shè)定和碳配額初始分配方案應(yīng)積極配合結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)際需求。2030—2060年為實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，要加快溫室氣體減排工作步伐，每十年劃分為一階段，碳配額總量設(shè)定要根據(jù)減排目標(biāo)從緊設(shè)定，且碳配額總量下降速度必須逐階段加快。

2.提高碳配額有償分配比例。隨著全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的逐步成熟，在碳配額初始分配環(huán)節(jié)應(yīng)盡快擴(kuò)大有償分配方式的適用范圍。有償分配是最能體現(xiàn)“污染者付費(fèi)原則”的碳配額初始分配方式，同時(shí)也是對(duì)碳交易市場(chǎng)影響最小的分配方式。在有償分配方式之下，由控排企業(yè)依據(jù)自身排放所需，通過(guò)支付對(duì)價(jià)來(lái)獲得碳配額，提升控排企業(yè)參與溫室氣體減排行動(dòng)的自主性，而且以有償分配方式發(fā)放碳配額，依靠市場(chǎng)對(duì)資源配置起到?jīng)Q定性作用，避免稀缺資源的浪費(fèi)或閑置。

提高碳配額初始分配中以拍賣法進(jìn)行分配的碳配額的比重。堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，完善市場(chǎng)交易機(jī)制，反映污染物真實(shí)成本。拍賣法是有償分配方式中最有效的方法，讓市場(chǎng)自由競(jìng)價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能。拍賣法的本質(zhì)是運(yùn)用價(jià)格機(jī)制和拍賣手段，使碳配額這種“環(huán)境商品”在碳交易的初始階段體現(xiàn)出更多的市場(chǎng)性與公平性。碳配額拍賣分配法讓市場(chǎng)發(fā)揮價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能，再依托拍賣機(jī)制本身具備的公正性，可以使控排企業(yè)在公開(kāi)、透明的情況下有償獲得確定的碳配額。若擔(dān)心市場(chǎng)本身的盲目性、滯后性和逐利性會(huì)導(dǎo)致碳配額價(jià)格的不穩(wěn)定，可以借鑒澳大利亞的碳定價(jià)機(jī)制，由生態(tài)環(huán)境主管部門規(guī)定碳配額單位價(jià)格的浮動(dòng)區(qū)間以穩(wěn)定碳配額價(jià)格。在碳交易市場(chǎng)價(jià)格出現(xiàn)較大波動(dòng)時(shí)，再采取政府固定價(jià)格出售的方法，向控排企業(yè)有償分配碳配額以穩(wěn)定碳交易市場(chǎng)。

3.劃分控排企業(yè)和控排行業(yè)不同類型。不同行業(yè)或同一行業(yè)中的不同企業(yè)在碳排放強(qiáng)度、減排技術(shù)等方面都各有差異，因此需要以一定標(biāo)準(zhǔn)劃分控排行業(yè)、控排企業(yè)類型，針對(duì)各類型細(xì)化碳配額初始分配方案。我國(guó)可以借鑒美國(guó)加州總量控制制度與交易機(jī)制劃分企業(yè)類型的經(jīng)驗(yàn)，以碳排放量、碳排放強(qiáng)度加入修正系數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，劃分我國(guó)碳交易市場(chǎng)中控排行業(yè)和控排企業(yè)的類型。首先可以根據(jù)加入修正系數(shù)計(jì)算得出的碳排放強(qiáng)度來(lái)劃分控排行業(yè)的不同類別，將控排行業(yè)分為高排放強(qiáng)度行業(yè)、中排放強(qiáng)度行業(yè)和低排放強(qiáng)度行業(yè)；然后按照溫室氣體排放量將同一排放強(qiáng)度行業(yè)內(nèi)的控排企業(yè)劃分為高排企業(yè)、中排企業(yè)和低排企業(yè)。對(duì)不同類型的控排行業(yè)和控排企業(yè)實(shí)行不同的碳配額分配方式，以期達(dá)到控排行業(yè)間和控排企業(yè)間碳配額初始分配的相對(duì)公平。如高排放強(qiáng)度行業(yè)的高排放企業(yè)免費(fèi)分配的碳配額比例應(yīng)高于其他行業(yè)類型中的控排企業(yè)，以從緊的總量設(shè)定和免費(fèi)分配方式向高排放強(qiáng)度行業(yè)內(nèi)的高排放企業(yè)發(fā)放碳配額，以從緊的碳配額額度限制控排企業(yè)的碳排放量，促進(jìn)減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。低排放強(qiáng)度控排行業(yè)中的低排放企業(yè)由于碳排放量較低，對(duì)碳配額資源需求低，在碳配額初始分配環(huán)節(jié)應(yīng)以“有償分配為主，免費(fèi)分配為輔”的模式進(jìn)行配額分配，用免費(fèi)分配的碳配額吸引低排放企業(yè)參與碳交易制度，承擔(dān)碳減排的共同責(zé)任；同時(shí)，用有償分配方式令控排企業(yè)按照自身需求得到碳配額，保證碳配額這一稀缺資源的利用率。

（三）監(jiān)管框架響應(yīng)：統(tǒng)籌配額管理及加強(qiáng)行為管控

1.統(tǒng)籌把控地區(qū)間、行業(yè)間碳配額初始分配。以“簡(jiǎn)單加總模式”確定全國(guó)發(fā)電行業(yè)碳配額總量未考慮到各區(qū)域間的現(xiàn)實(shí)偏差。生態(tài)環(huán)境部須統(tǒng)籌把控各省、各地區(qū)碳配額初始分配的平衡，可在核算各省級(jí)碳配額總量時(shí)，加入地區(qū)修正系數(shù)測(cè)算，充分考慮我國(guó)各省、各地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減排技術(shù)水平、減排潛力等方面的客觀差異。借助全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的建立和運(yùn)行，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的西部地區(qū)如果可以作為碳配額的主要賣方，利用好銷售碳配額獲得的收益，將有助于盡快實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)技術(shù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。

為實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)，我國(guó)碳交易市場(chǎng)應(yīng)盡快納入除發(fā)電行業(yè)外的其他高排放行業(yè)，對(duì)其排放行為進(jìn)行統(tǒng)一管控。在其他高排放行業(yè)被納入全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)之前，各試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)以生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的相關(guān)法律文件為依據(jù)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，統(tǒng)籌考慮各行業(yè)碳配額分配的規(guī)則設(shè)計(jì)。試點(diǎn)地區(qū)多樣化的管理模式及標(biāo)準(zhǔn)不一的碳配額初始分配方案無(wú)疑導(dǎo)致各試點(diǎn)地區(qū)、各行業(yè)之間碳配額的異質(zhì)性，增加碳配額跨地區(qū)交易的難度，無(wú)法為全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)提供跨地區(qū)、跨行業(yè)交易樣本。各試點(diǎn)地區(qū)可根據(jù)高層級(jí)法律文件的相關(guān)規(guī)定逐步調(diào)整地方性碳交易制度設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌考慮各行業(yè)、各地區(qū)碳配額初始分配的規(guī)則設(shè)計(jì)，降低地區(qū)之間碳配額的異質(zhì)性，方便形成區(qū)域間碳交易的鏈接，使碳配額在省際進(jìn)行自由流通，為全國(guó)統(tǒng)一碳交易市場(chǎng)的繁榮發(fā)展助力。

2.行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格管控。對(duì)碳配額初始分配全過(guò)程進(jìn)行嚴(yán)格管控。碳配額產(chǎn)生到消滅的全過(guò)程都必須受到行政機(jī)關(guān)的嚴(yán)格管控，碳配額初始分配是碳交易市場(chǎng)運(yùn)行的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，因此該階段對(duì)于碳配額的行政管控萬(wàn)不能缺失。從碳配額總量設(shè)定環(huán)節(jié)到碳配額初始分配階段完成，各級(jí)生態(tài)環(huán)境主管機(jī)關(guān)都必須嚴(yán)格執(zhí)行碳配額初始分配的相關(guān)細(xì)則，實(shí)現(xiàn)對(duì)碳配額初始分配自上而下的分層監(jiān)督。必要時(shí)協(xié)同市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、中國(guó)人民銀行、證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其他部門對(duì)碳配額進(jìn)行監(jiān)管。必須通過(guò)全國(guó)碳排放權(quán)注冊(cè)登記系統(tǒng)對(duì)碳配額進(jìn)行登記和管理，全程記錄碳配額的分配、變更、注銷等信息。另外，碳配額初始分配過(guò)程中的信息披露和風(fēng)險(xiǎn)防控也至關(guān)重要，碳配額分配主管機(jī)關(guān)應(yīng)建立碳配額初始價(jià)格漲跌幅限制、最大持有量限制、大戶報(bào)告及風(fēng)險(xiǎn)警示等制度，以便維護(hù)碳價(jià)穩(wěn)定和交易安全。

對(duì)控排企業(yè)進(jìn)行嚴(yán)格管控?？嘏牌髽I(yè)是碳交易市場(chǎng)中的主體，是碳交易制度有效運(yùn)行的重要因素，因此在碳配額初始分配階段需要嚴(yán)格管控控排企業(yè)相關(guān)行為，促使其承擔(dān)溫室氣體減排的共同責(zé)任。在碳配額分配管理規(guī)范中將控排企業(yè)違規(guī)行為類型化，并加大對(duì)控排企業(yè)違規(guī)行為的處罰力度，避免控排企業(yè)使用欺騙手段獲得碳配額或者以虛報(bào)排放量、依靠地區(qū)管控標(biāo)準(zhǔn)的差異規(guī)避進(jìn)入碳交易體系的違規(guī)行為。

加強(qiáng)對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度?？嘏牌髽I(yè)的歷史碳排放數(shù)量、碳排放強(qiáng)度、碳配額清繳情況等碳數(shù)據(jù)是決定碳配額總量設(shè)定，以及控排企業(yè)是否被納入碳交易體系、可獲得碳配額數(shù)量的關(guān)鍵指標(biāo)。因此，出具這些重要碳數(shù)據(jù)報(bào)告的第三方核查機(jī)構(gòu)必須具有相關(guān)資質(zhì)證明。有關(guān)部門要隨時(shí)掌握核查機(jī)構(gòu)的專業(yè)人員配備、核查設(shè)施、風(fēng)險(xiǎn)基金或保險(xiǎn)建立等情況，加強(qiáng)對(duì)第三方核查機(jī)構(gòu)相關(guān)資質(zhì)的監(jiān)督檢查。除此之外，為保障重要碳數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和真實(shí)性，第三方核查機(jī)構(gòu)的核查質(zhì)量也是監(jiān)督工作的重點(diǎn)?？梢酝ㄟ^(guò)建立專家評(píng)審、抽查等工作機(jī)制對(duì)核查報(bào)告進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，對(duì)錯(cuò)誤識(shí)別碳核算邊界、碳數(shù)據(jù)核實(shí)不到位、核查程序不規(guī)范的第三方核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)處罰。