組建國家數(shù)據(jù)局背景下檔案機構(gòu)的職能優(yōu)化策略研究

周文泓 文利君 賀譚濤

摘要：在組建國家數(shù)據(jù)局背景下研究檔案機構(gòu)的職能優(yōu)化策略，旨在從組織架構(gòu)層面發(fā)現(xiàn)檔案領(lǐng)域的數(shù)字轉(zhuǎn)型方向，進一步推進檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型理論與方法的建構(gòu)。通過梳理總結(jié)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的設(shè)置情況及其職能設(shè)計的內(nèi)容層次，分析檔案機構(gòu)職能優(yōu)化的主要脈絡(luò)。由此，檔案機構(gòu)的職能優(yōu)化可從如下方面展開探討：一是圍繞數(shù)據(jù)管理機構(gòu)顯示出的數(shù)字轉(zhuǎn)型的線索，從數(shù)字政府、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字社會、數(shù)字文化四方面識別檔案機構(gòu)職能擴充方向；二是在數(shù)據(jù)治理體系共建導(dǎo)向下，制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃、優(yōu)化數(shù)據(jù)組織架構(gòu)、助力治理工具檔案化可作為檔案機構(gòu)深度參與的內(nèi)容；三是可在公共數(shù)據(jù)歸檔、保存、鑒定等管理環(huán)節(jié)建立檔案機構(gòu)在數(shù)據(jù)管理中的主導(dǎo)地位。

關(guān)鍵詞：國家數(shù)據(jù)局 數(shù)據(jù)管理機構(gòu) 數(shù)據(jù)治理 檔案機構(gòu) 數(shù)字中國

Abstract： Under the background of the establish？ ment of the National Bureau of Data， this study aims to explore the optimization strategies of the functions of archival institutions， discover the direction of digital transformation in the archival field from an organiza？ tional level， and further promote the construction of theoretical and methodological frameworks for digital transformation in archival management. This study an？ alyzes the main thoughts for optimizing the functions of archival institutions by summarizing the setting and functions of data management institutions. Based on this， the optimization strategies of the functions of ar？ chival institutions are discussed in the following as？ pects： identifying the direction of expanding the func？ tions of archival institutions from four aspects of digi？ tal government， digital economy， digital society， and digital culture； confirming the fields that archival insti？ tutions can deeply participate in， such as formulating data strategies， optimizing data organization structure， and combining data governance with archiving from the perspective of co-building data governance sys？ tems； establishing the leading role of archival institu？ tions in data management process such as public data archiving， data preservation， and data value authentica？ tion.

Keywords：National Bureau of Data ；Data manage？ ment organization；Data governance；Archival institu？ tion ；Digital China

2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機構(gòu)改革方案》，組建國家數(shù)據(jù)局得到多方關(guān)注。盡管各地普遍設(shè)立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，但此次國家層面將數(shù)據(jù)治理與管理的職能統(tǒng)一于國家發(fā)展和改革委員會下專設(shè)的國家數(shù)據(jù)局，更顯示出數(shù)據(jù)行政管理職能的戰(zhàn)略級建構(gòu)，并將進一步引導(dǎo)各地依托數(shù)據(jù)管理機構(gòu)展開數(shù)據(jù)治理與管理。于檔案領(lǐng)域而言，面對職責(zé)在理論上有所交叉的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)，國家檔案局、各地的檔案主管部門、檔案館，以及各組織機構(gòu)內(nèi)部的檔案部門等需要進一步迎接機遇和挑戰(zhàn)，在檔案數(shù)據(jù)化趨勢下探索如何優(yōu)化自身的職能，以此建構(gòu)更大的檔案事業(yè)發(fā)展空間。

研究顯示，一是直接關(guān)注數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設(shè)置下檔案機構(gòu)職能優(yōu)化的研究較為有限，主要聚焦于數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設(shè)置下檔案機構(gòu)職能定位的研究，重點調(diào)查并比較政府數(shù)據(jù)[1]、科學(xué)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)[2]與檔案機構(gòu)的職責(zé)設(shè)置現(xiàn)狀，并將協(xié)同開展數(shù)據(jù)治理和管理活動作為重要策略加以提出[3]。二是數(shù)據(jù)環(huán)境下檔案機構(gòu)的發(fā)展空間探索可為其職能優(yōu)化提供思路。一方面，檔案機構(gòu)在數(shù)據(jù)治理和管理中可提供的方法與內(nèi)容得到討論。通過對檔案機構(gòu)參與政府數(shù)據(jù)[4]、科學(xué)數(shù)據(jù)[5]等不同數(shù)據(jù)類型的治理和管理展開探索，初步明確檔案機構(gòu)可參與至數(shù)據(jù)開放[6]、數(shù)據(jù)歸檔[7-8]和長期保存[9]等管理活動，并逐步向治理維度拓展[10]。另一方面，面向大數(shù)據(jù)環(huán)境的檔案機構(gòu)及其工作轉(zhuǎn)型升級得到討論。檔案數(shù)據(jù)治理、檔案數(shù)據(jù)化、智慧檔案館建設(shè)等不同方向的探索表明檔案機構(gòu)轉(zhuǎn)型應(yīng)依托治理理念進行系統(tǒng)化設(shè)計[11]、形成細顆粒度數(shù)據(jù)資源[12]、開發(fā)自動化或智能化的平臺工具[13]，并設(shè)計更具知識與內(nèi)容的產(chǎn)品和服務(wù)[14]，為檔案機構(gòu)思考如何適應(yīng)數(shù)據(jù)環(huán)境提供部分解答?？傮w而言，現(xiàn)有研究從不同視角對數(shù)據(jù)環(huán)境下的檔案機構(gòu)職能優(yōu)化進行探索，但有待充分對照我國數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能設(shè)計現(xiàn)狀形成系統(tǒng)且更具體的檔案機構(gòu)職能優(yōu)化思路。由此，檔案機構(gòu)應(yīng)從哪些方面優(yōu)化、拓展自身職能以充分參與數(shù)據(jù)治理和數(shù)字中國建設(shè)，應(yīng)基于對我國數(shù)據(jù)管理現(xiàn)實情境的調(diào)查進一步探索。因此，相比于此前的研究多從檔案機構(gòu)與數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的比較分析出發(fā)，本文將先對數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能構(gòu)建現(xiàn)狀予以梳理，對檔案機構(gòu)職能優(yōu)化的建構(gòu)則立足于數(shù)據(jù)治理與管理乃至數(shù)字轉(zhuǎn)型體系的大框架。

因之，有關(guān)檔案機構(gòu)職能優(yōu)化的討論主要從三個層面展開。（1）數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能目前整體顯示出對數(shù)字轉(zhuǎn)型的多方面支撐作用，這可為檔案機構(gòu)的職能擴充升級提供方向。（2）數(shù)據(jù)管理機構(gòu)主導(dǎo)的數(shù)據(jù)治理體系中，檔案機構(gòu)有參與甚至深度參與的空間。（3）數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能并未從全生命周期覆蓋數(shù)據(jù)治理與管理需求，檔案機構(gòu)應(yīng)厘清可主導(dǎo)的職能內(nèi)容。

為了解我國數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能建構(gòu)情況，本文對我國政府官網(wǎng)有關(guān)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能設(shè)置和內(nèi)部機構(gòu)板塊的公開信息以及各地有關(guān)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的預(yù)決算文本進行收集梳理，由此完成63個省級（不含港澳臺）、副省級及省會城市的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)設(shè)立情況的調(diào)查，結(jié)果顯示共有59個地方政府設(shè)立了數(shù)據(jù)管理機構(gòu)（筆者持續(xù)跟蹤調(diào)查，因此調(diào)查數(shù)據(jù)已更新且職能內(nèi)容設(shè)計的歸納有所調(diào)整）。[15]結(jié)合《黨和國家機構(gòu)改革方案》有關(guān)國家數(shù)據(jù)局的職能描述，可發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能建構(gòu)現(xiàn)狀如下。

（一）數(shù)據(jù)管理機構(gòu)由國家至地方實現(xiàn)普遍設(shè)置

國家層面，設(shè)置有國家數(shù)據(jù)局。地方層面，63個省級（不含港澳臺）、副省級及省會城市，已有59個設(shè)立數(shù)據(jù)管理機構(gòu)。

（二）數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的組織設(shè)計較為多樣

一方面，機構(gòu)性質(zhì)上，主要體現(xiàn)在政府序列中，分別為政府工作部門、政府直屬機構(gòu)和事業(yè)單位，僅有3個為黨委工作部門或下屬事業(yè)單位。其中，超過半數(shù)為政府工作部門。另一方面，內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置各有差異但亦顯示共性。數(shù)據(jù)管理、電子政務(wù)、數(shù)字經(jīng)濟及政務(wù)服務(wù)為最常見的內(nèi)設(shè)部門，除了普遍設(shè)置數(shù)據(jù)管理相關(guān)部門，電子政務(wù)或數(shù)字經(jīng)濟的相關(guān)內(nèi)設(shè)部門超過半數(shù)，近四分之一設(shè)置了專屬的政務(wù)服務(wù)部門。這些部門對照具體業(yè)務(wù)，職能普遍涵蓋政策規(guī)劃的制定與執(zhí)行，近三分之一涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理，近四分之一有人事職能，少數(shù)機構(gòu)可進行項目管理及投資、對外交流和指導(dǎo)監(jiān)督等。

（三）職能內(nèi)容廣泛多元

一是對我國從國家到地區(qū)的數(shù)字轉(zhuǎn)型予以規(guī)劃與統(tǒng)籌，主要涉及推進數(shù)字中國與智慧社會建設(shè)，并具化至數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府等方面。如國家數(shù)據(jù)局要擬訂數(shù)字中國建設(shè)方案，而制定數(shù)字經(jīng)濟戰(zhàn)略規(guī)劃與制度、履行數(shù)字產(chǎn)業(yè)監(jiān)管、提供專項發(fā)展基金、統(tǒng)籌大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等均在地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能范圍內(nèi)。數(shù)字政府方面，整體的電子政務(wù)建設(shè)與政務(wù)服務(wù)專項是要點。電子政務(wù)方面涉及制定相關(guān)政策與戰(zhàn)略規(guī)劃，智慧城市建設(shè)也涉及其中，對應(yīng)的電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、系統(tǒng)、云平臺、網(wǎng)站等數(shù)字設(shè)施建設(shè)等得到凸顯。政務(wù)服務(wù)則圍繞推進政府職能優(yōu)化、改革展開，職能內(nèi)容同樣涵蓋制定與推進相關(guān)政策、戰(zhàn)略規(guī)劃、平臺建設(shè)、指導(dǎo)監(jiān)督考核等方面。

二是建構(gòu)數(shù)據(jù)治理體系，實現(xiàn)各要素的完備配置。這主要包括數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度建設(shè)、數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家至地方的一體化數(shù)據(jù)資源建設(shè)、數(shù)據(jù)資源的共享利用、數(shù)據(jù)多元組織的構(gòu)建、數(shù)據(jù)系統(tǒng)與平臺的整體開發(fā)、人才隊伍建設(shè)等。以地方為例，較為顯著的職能內(nèi)容涵蓋制定戰(zhàn)略規(guī)劃、管理制度和技術(shù)標準，如制定公共數(shù)據(jù)共享管理辦法就在其職能范疇內(nèi)。推動數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)設(shè)施與平臺系統(tǒng)建設(shè)亦是職能內(nèi)容，如建設(shè)數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)共享平臺、數(shù)據(jù)開放平臺、數(shù)據(jù)災(zāi)備中心、超算中心等多有提及。在數(shù)據(jù)對象上，人口、電子證照、地理信息等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)得以凸顯。此外，助推各部門數(shù)據(jù)項目的開展以及對各部門的數(shù)據(jù)管理進行指導(dǎo)、監(jiān)督和考核，都是其重要職能內(nèi)容。

三是展開具體的數(shù)據(jù)管理活動。在地方層面，多數(shù)機構(gòu)對數(shù)據(jù)管理的職能內(nèi)容加以規(guī)定。一方面，有關(guān)規(guī)定主要涵蓋數(shù)據(jù)歸集整合、共享開放、開發(fā)利用、交易等環(huán)節(jié)，但少有具體措施的相關(guān)規(guī)定。職能設(shè)計相對豐富的為數(shù)據(jù)安全保護環(huán)節(jié)，強調(diào)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)應(yīng)做好安全保障工作。另一方面，具體管理活動一定程度上分配至下設(shè)單位或關(guān)聯(lián)企業(yè)，如數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)集團、云平臺管理方等，且更多的管理職能分配至數(shù)據(jù)生成或使用部門。

于檔案領(lǐng)域而言，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的出現(xiàn)一定程度上意味著挑戰(zhàn)與危機，有檔案學(xué)專家和學(xué)者擔(dān)憂隨著數(shù)據(jù)形態(tài)的記錄日益增多而納入檔案管理范疇的材料逐步減少，由此造成從內(nèi)部檔案機構(gòu)到檔案館的弱化或檔案機構(gòu)的邊緣化。其實不然，危機的另一面其實是機遇。數(shù)據(jù)被視作新的“石油”，在同物質(zhì)和能源作為人類社會的三大資源的框架下，它的作用日益顯著，更是在我國上升至生產(chǎn)要素的戰(zhàn)略層面，數(shù)據(jù)與數(shù)據(jù)管理將有更大的成長空間。在此前提之下，同數(shù)據(jù)管理機構(gòu)展開“非此即彼”的競爭或邊界設(shè)定，倒不如在以數(shù)據(jù)對象、數(shù)據(jù)全生命周期、數(shù)據(jù)管理等要素互有交叉的基礎(chǔ)上探討如何共同優(yōu)化、擴充數(shù)據(jù)治理與管理的內(nèi)容。因此，在檔案機構(gòu)尋求數(shù)字轉(zhuǎn)型的當下，應(yīng)通過數(shù)據(jù)管理機構(gòu)去發(fā)現(xiàn)更多的發(fā)展可能。具體來說，當前從國家到地方均投入重點力量探索數(shù)據(jù)管理機構(gòu)面向數(shù)字事業(yè)可以做什么、怎么做，由此轉(zhuǎn)換形成了持續(xù)優(yōu)化的職能內(nèi)容。于檔案機構(gòu)而言，適當參考這些職能體現(xiàn)出的有關(guān)數(shù)字轉(zhuǎn)型的方向性內(nèi)容，也極具戰(zhàn)略價值。結(jié)合前文的分析，如下四大方面可視作擴展方向。

（一）數(shù)字政府：從助力政府數(shù)字轉(zhuǎn)型到檔案管理的數(shù)字創(chuàng)新

檔案管理與電子政務(wù)的雙向推進一直是檔案機構(gòu)的工作方向，伴隨電子政務(wù)走向更立足于治理情境的數(shù)字政府，檔案機構(gòu)的職能更需要對照數(shù)字政府建設(shè)框架展開系統(tǒng)拓展。

一方面，職能擴充方向應(yīng)顯示為檔案管理服務(wù)數(shù)字政府建設(shè)，即在政府履職和政務(wù)運行數(shù)字轉(zhuǎn)型過程中檔案管理應(yīng)充分挖掘需求以嵌入工作內(nèi)容。其中，工作內(nèi)容可以從為數(shù)字政府在經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、生態(tài)保護、政務(wù)運行、政務(wù)公開等方面的優(yōu)化升級提供優(yōu)質(zhì)數(shù)字檔案資源、檔案管理方法、檔案管理平臺等方面著手。例如，面向“一網(wǎng)通辦”所要求的一體化政務(wù)服務(wù)體系，檔案機構(gòu)的職能需要更強調(diào)檔案基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、檔案業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)等不同專題數(shù)據(jù)庫的建設(shè)。

另一方面，檔案管理職能應(yīng)面向數(shù)字政府建設(shè)與運營模式實現(xiàn)創(chuàng)新。一是職能內(nèi)容需要進行適應(yīng)性調(diào)整，例如同步數(shù)據(jù)治理要求加強檔案機構(gòu)在規(guī)則制定、推進實施、指導(dǎo)和監(jiān)督方面的職能設(shè)計。二是調(diào)整不同檔案機構(gòu)的職能分工，如在線上政務(wù)日益普及的情況下，檔案室的數(shù)據(jù)歸檔可以同檔案館的保管職能相結(jié)合。

（二）數(shù)字經(jīng)濟：對接數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的機構(gòu)轉(zhuǎn)型

不同類型的檔案機構(gòu)均在不同程度上參與經(jīng)濟活動。在數(shù)字中國建設(shè)中，檔案機構(gòu)應(yīng)與數(shù)字經(jīng)濟建設(shè)中的數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化要求加以對接，實現(xiàn)職能拓展。

首先，檔案機構(gòu)在助推各領(lǐng)域產(chǎn)業(yè)數(shù)字化的過程中同樣有其重要作用。這些作用都將是職能設(shè)計的創(chuàng)新點。一方面，宏觀層面的產(chǎn)業(yè)數(shù)字化離不開微觀市場主體自身業(yè)務(wù)活動的數(shù)字轉(zhuǎn)型，各類市場主體內(nèi)部的檔案機構(gòu)應(yīng)成為后者的重要參與方。企業(yè)活動的審計、合規(guī)性等風(fēng)險管理要求在數(shù)字環(huán)境中并未弱化，這需要檔案機構(gòu)通過文件證據(jù)性維護、固化，開展業(yè)務(wù)系統(tǒng)或文件管理系統(tǒng)設(shè)計等方式參與其中。另一方面，以檔案館為代表的檔案機構(gòu)長期以來參與至文化產(chǎn)業(yè)，亦需要面向文化產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此類檔案機構(gòu)的文化產(chǎn)品開發(fā)流程、產(chǎn)出結(jié)果等均應(yīng)實現(xiàn)數(shù)字變革，可探索數(shù)字編研工作方法或形成NFT文化產(chǎn)品等。

其次，檔案機構(gòu)的職能應(yīng)體現(xiàn)為助推檔案作為數(shù)據(jù)要素融入與推進數(shù)字產(chǎn)業(yè)化進程。隨著檔案機構(gòu)保有的數(shù)據(jù)資源充分進入數(shù)據(jù)要素市場，檔案機構(gòu)作為重要主體理應(yīng)成為數(shù)據(jù)要素生態(tài)建設(shè)的利益相關(guān)方。它既是規(guī)則制定的參與方，也會是數(shù)據(jù)交易中的資源提供方、利用方，這都將是職能可擴充的要點。檔案機構(gòu)的大量數(shù)據(jù)資源使得在數(shù)據(jù)質(zhì)量優(yōu)化、數(shù)據(jù)確權(quán)和定價等過程中需要考慮檔案機構(gòu)的數(shù)據(jù)價值、用途，并通過數(shù)據(jù)法規(guī)、政策和標準加以體現(xiàn)。

（三）數(shù)字社會：數(shù)字技術(shù)下實現(xiàn)檔案公共服務(wù)的公平普惠

數(shù)字社會所構(gòu)想的全民共享型數(shù)字生活，其指向的是在數(shù)字社會建設(shè)過程中對公共性的考慮。這同樣啟示檔案機構(gòu)應(yīng)對標公平、普惠的理念參與至數(shù)字社會建設(shè)進程中。

一是參與社會治理的檔案機構(gòu)，如檔案館和檔案主管部門應(yīng)從機構(gòu)自身和檔案服務(wù)需求方兩方面降低、消除數(shù)字鴻溝和數(shù)字貧困現(xiàn)象。一方面，社會數(shù)字轉(zhuǎn)型過程中所面臨的城鄉(xiāng)、代際數(shù)字鴻溝不容忽視。檔案機構(gòu)應(yīng)在上述數(shù)字挑戰(zhàn)中發(fā)揮作用。例如，可通過形成特殊群體的檔案服務(wù)預(yù)案、通過文化宣傳和教育提升公民數(shù)字能力等方式加以實現(xiàn)。另一方面，檔案機構(gòu)自身存在的數(shù)字鴻溝亦限制了其提供公平普惠的檔案服務(wù)。換言之，檔案機構(gòu)亦需要通過提升工作人員數(shù)字能力、數(shù)據(jù)素養(yǎng)，建設(shè)并優(yōu)化數(shù)字服務(wù)平臺等方式提升自身的數(shù)字服務(wù)能力。

二是在檔案服務(wù)供需雙方的能力提升基礎(chǔ)上，各級各類檔案館作為公共服務(wù)機構(gòu)，應(yīng)當將公共服務(wù)均等化凸顯于職能內(nèi)容。其中，民生檔案的全流程管理與提供利用應(yīng)立足數(shù)據(jù)對象、數(shù)據(jù)方法、數(shù)據(jù)流程、數(shù)據(jù)工具等推進檔案職能及其業(yè)務(wù)活動的擴充。例如，突出制定民生檔案跨地區(qū)、跨層級、跨系統(tǒng)的一體化資源建設(shè)、管理和利用的規(guī)則，以及對應(yīng)的數(shù)據(jù)庫、系統(tǒng)和平臺開發(fā)等。由此，職能顯示為推動檔案服務(wù)的數(shù)字化普惠應(yīng)用。

（四）數(shù)字文化：多主體協(xié)作開展文化大數(shù)據(jù)體系建設(shè)

數(shù)字文化在于如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的建設(shè)。除了數(shù)字經(jīng)濟的角度，還在于聚合不同文化機構(gòu)的文化資源，并以數(shù)據(jù)的形態(tài)提供文化服務(wù)。檔案機構(gòu)無論從其豐富的檔案資源，還是從其提供公共文化服務(wù)的職責(zé)來看，均應(yīng)面向數(shù)字文化擴充職能。

首先，設(shè)定具體的職能內(nèi)容用以落實文化大數(shù)據(jù)體系建設(shè)要求，將檔案資源轉(zhuǎn)化為細顆粒度且語義豐富的文化大數(shù)據(jù)并提供利用。一方面，檔案機構(gòu)應(yīng)將形成數(shù)據(jù)層級的檔案資源作為工作重點。檔案機構(gòu)既需要持續(xù)歸檔、接收人類社會不斷形成的數(shù)據(jù)資源，又要基于檔案機構(gòu)的數(shù)字轉(zhuǎn)型開展館藏檔案的數(shù)據(jù)化工作。另一方面，數(shù)據(jù)層級檔案資源的開發(fā)、利用是檔案機構(gòu)開展文化數(shù)字化在資源層面的又一要義。檔案機構(gòu)應(yīng)探索形成文化數(shù)據(jù)開放的氛圍并推動各類主體廣泛參與至文化數(shù)據(jù)開發(fā)利用中，在社會第三方力量參與下共同形成文化資源的開發(fā)利用工具和較為完備的產(chǎn)品和服務(wù)。

其次，檔案機構(gòu)作為重要的文化資源保有方，是構(gòu)建文化大數(shù)據(jù)體系不可忽視的主體，應(yīng)與圖書館、博物館、美術(shù)館、文化館等協(xié)作推進文化數(shù)據(jù)化進程，其具體的職能活動同樣涉及兩大方面。一方面，檔案機構(gòu)應(yīng)主動參與文化數(shù)字化多主體架構(gòu)的建設(shè)，在縱向形成上下貫通的檔案機構(gòu)文化數(shù)字化組織架構(gòu)，在橫向上與不同類型的文化機構(gòu)構(gòu)建從地域性到區(qū)域性再至全國性的組織框架。同時，在網(wǎng)格化的組織架構(gòu)內(nèi)，設(shè)置領(lǐng)導(dǎo)節(jié)點，如省檔案局和檔案館負責(zé)推進實施省內(nèi)檔案文化資源數(shù)字化工作。另一方面則是檔案機構(gòu)需要在此框架下探索不同類型文化數(shù)據(jù)資源聚合、整理的路徑方法并展開具體實踐，如助推支持不同類型文化數(shù)據(jù)資源互通互聯(lián)互操作的標準規(guī)范、數(shù)字平臺和流程方法的構(gòu)建。

由數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能調(diào)查可發(fā)現(xiàn)，其有關(guān)數(shù)據(jù)對象更多是制定規(guī)則、推進規(guī)則的實施、監(jiān)督與評估實施效果、發(fā)展數(shù)據(jù)管理相關(guān)項目、配置相應(yīng)的保障要素等，這呈現(xiàn)出數(shù)據(jù)管理機構(gòu)凸顯數(shù)據(jù)治理的職能。然而，從數(shù)據(jù)治理理論、方法以及示范實踐來看，絕非某一機構(gòu)可以獨立履行數(shù)據(jù)治理職能。在數(shù)據(jù)管理機構(gòu)主導(dǎo)的前提下，各類利益相關(guān)者的參與是必要的。于檔案機構(gòu)而言，治理層的參與有廣闊空間。一方面，依據(jù)《中華人民共和國檔案法》，數(shù)據(jù)是檔案的重要來源，從國家檔案局至地方檔案主管部門有職責(zé)、有權(quán)利參與黨政機關(guān)所形成的數(shù)據(jù)的檔案化管理規(guī)則制定、推進實施與監(jiān)督評估。另一方面，數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在多個地方以原有的工信、經(jīng)信下的電子政務(wù)、信息化等部門為基礎(chǔ)設(shè)立，檔案機構(gòu)20多年的信息化轉(zhuǎn)型或數(shù)字轉(zhuǎn)型經(jīng)驗可提供諸多經(jīng)驗、方法、成果基礎(chǔ)，數(shù)據(jù)治理與管理層面的專業(yè)度可以通過檔案機構(gòu)的支持實現(xiàn)更系統(tǒng)的提升。對照數(shù)據(jù)治理的相關(guān)要素，檔案機構(gòu)的職能可從如下方面擴展，以深度參與數(shù)據(jù)治理體系構(gòu)建。

（一）參與制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃

數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃是數(shù)據(jù)治理的核心要素之一，主要是面向國家與社會發(fā)展需求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)各要素建設(shè)目標、任務(wù)、階段、要求、具體行動，形成具體的規(guī)劃設(shè)計方案。它既體現(xiàn)為數(shù)據(jù)專屬的戰(zhàn)略規(guī)劃，也體現(xiàn)為數(shù)據(jù)相關(guān)領(lǐng)域如數(shù)字中國、數(shù)字經(jīng)濟、數(shù)字政府、信息化等戰(zhàn)略規(guī)劃中的數(shù)據(jù)板塊。當前，這些數(shù)據(jù)戰(zhàn)略中，檔案元素幾乎缺失。例如，2015年發(fā)布的《大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中有關(guān)文化數(shù)字化的部分提及檔案，2022年《文化數(shù)字化國家戰(zhàn)略》卻完全沒有體現(xiàn)檔案。[16]

越是面臨這樣的挑戰(zhàn)與困境，檔案機構(gòu)越是要在應(yīng)然的語境下將參與制定數(shù)據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃作為其職能內(nèi)容。在行動策略上，檔案主管部門主動“走出去”極為關(guān)鍵。在世界范圍內(nèi)，有關(guān)檔案機構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策早已提及檔案機構(gòu)應(yīng)當主動獲取合作機會和資源，而非被動等待。而在我國實踐中，檔案主管部門當前多歸屬在黨委下屬機構(gòu)的序列中，以黨政協(xié)同構(gòu)建數(shù)據(jù)事業(yè)為出發(fā)點展開戰(zhàn)略規(guī)劃層的合作，也有其戰(zhàn)略價值與合理性。這或許可以作為契機，在中國情境中探索出數(shù)據(jù)治理體系建設(shè)的中國特色模式。

（二）助力數(shù)據(jù)治理組織架構(gòu)優(yōu)化

組織架構(gòu)的完備是數(shù)據(jù)治理體系得以設(shè)計、實施、監(jiān)督、優(yōu)化的主體層策略。檔案機構(gòu)的參與在數(shù)據(jù)治理倡導(dǎo)協(xié)同主體機制構(gòu)建的前提下同樣可以擴充出穩(wěn)定的職能內(nèi)容。

一方面，不同類型的檔案機構(gòu)均可參與對應(yīng)層次的數(shù)據(jù)治理委員會或數(shù)據(jù)治理協(xié)同組織建設(shè)，共同運營這類協(xié)同組織。于某一黨政機構(gòu)而言，檔案室等內(nèi)部檔案部門和數(shù)據(jù)管理相關(guān)部門要建立數(shù)據(jù)治理領(lǐng)導(dǎo)小組。于整體黨政系統(tǒng)或不同地區(qū)、不同層級的黨政機構(gòu)而言，檔案主管部門和數(shù)據(jù)管理機構(gòu)領(lǐng)銜建立數(shù)據(jù)治理委員會等協(xié)作組織。在這些協(xié)作組織中，檔案機構(gòu)可以從檔案管理方法、規(guī)則、資源、指導(dǎo)監(jiān)督等方面發(fā)揮作用。這也可以進一步延伸到檔案管理人員將其業(yè)務(wù)活動拓展向與數(shù)據(jù)管理人員的協(xié)作分工。

另一方面，基于檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗與成果，為數(shù)據(jù)管理機構(gòu)以及各部門配置的數(shù)據(jù)管理主管與管理人員提供能力建設(shè)的培訓(xùn)教育支持，也可以成為檔案機構(gòu)持續(xù)建設(shè)的職能內(nèi)容。例如，多地設(shè)置的首席數(shù)據(jù)官或是各部門配置的兼職數(shù)據(jù)管理員，均有專業(yè)度提升需求，由國家檔案局推進建設(shè)的人才教育培訓(xùn)體系可以提供有效支持。

（三）推進治理工具的檔案化升級

為促進數(shù)據(jù)資源的高質(zhì)量建設(shè)及其開發(fā)利用，數(shù)據(jù)治理的工具配置同樣重要，這也將是檔案機構(gòu)拓展職能的空間，即對這些治理工具展開檔案化升級。

一是推進檔案管理要求融入數(shù)據(jù)高質(zhì)量管理規(guī)則的構(gòu)建。從全生命周期的視角來看，數(shù)據(jù)治理需要和檔案管理打通規(guī)則邊界，檔案管理中優(yōu)質(zhì)的理論與方法成果應(yīng)全方位嵌入數(shù)據(jù)規(guī)則體系的構(gòu)筑之中。就數(shù)據(jù)對象而言，《中華人民共和國檔案法》有關(guān)電子檔案“四性”的規(guī)定、檔案原始性應(yīng)當和數(shù)據(jù)質(zhì)量如準確性、可靠性進行對照融通，檔案機構(gòu)應(yīng)當以此為基礎(chǔ)及時完善檔案及其屬性的界定。就數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)而言，檔案整理與鑒定同數(shù)據(jù)的分級分類、檔案開放與數(shù)據(jù)開放等均有相互借鑒的空間，部分可由檔案管理提供行動支持或是檔案機構(gòu)與數(shù)據(jù)管理機構(gòu)合作完成。例如，檔案開放鑒定中對國家安全維護和個人隱私保護的重視在共享開放數(shù)據(jù)領(lǐng)域有參照價值。美國國家檔案與文件署就是《數(shù)據(jù)倫理手冊》的共同起草人之一。就管理制度而言，面向數(shù)據(jù)管理制度的建設(shè)要求持續(xù)提供檔案管理動態(tài)升級的政策法規(guī)與標準規(guī)范，雙方可確定合作主題共同完善相應(yīng)規(guī)則。例如，澳大利亞數(shù)據(jù)治理與管理體系中涵蓋了大量國家檔案館制定的制度，如分類詞典、文件保管期限表等。

二是促進數(shù)據(jù)設(shè)施的檔案化，主要指向數(shù)據(jù)平臺或系統(tǒng)。一方面，在數(shù)據(jù)平臺或系統(tǒng)的開發(fā)與運維中，檔案機構(gòu)應(yīng)有一定的參與權(quán)，可以對政府機構(gòu)的業(yè)務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)治理提出檔案視角的專業(yè)要求和指導(dǎo)意見，確保檔案管理的要求及時嵌入其中。另一方面，數(shù)據(jù)管理的平臺或系統(tǒng)與檔案管理功能對接。例如，美國國家檔案與文件署在自行開發(fā)平臺的基礎(chǔ)上對接美國的數(shù)據(jù)開放平臺data.gov。

三是參與對數(shù)據(jù)治理執(zhí)行情況的評估監(jiān)測。對檔案機構(gòu)來說，數(shù)據(jù)治理活動的評估監(jiān)測可以基于原有的檔案監(jiān)督指導(dǎo)職能進行擴展。例如，澳大利亞國家檔案館以數(shù)字連續(xù)性為目標，主導(dǎo)對聯(lián)邦機構(gòu)的數(shù)據(jù)與信息管理的評估工作，依托對各機構(gòu)多年持續(xù)的調(diào)查與反饋，現(xiàn)今已明確進入數(shù)據(jù)治理階段。澳大利亞國家檔案館持續(xù)開發(fā)和優(yōu)化評估工具check-up和check-up plus，更是每年形成問題動態(tài)調(diào)整的調(diào)查報告，以此循序漸進地推進數(shù)據(jù)治理在其聯(lián)邦機構(gòu)中的落實。于我國而言，這也同樣可以作為檔案機構(gòu)參與數(shù)據(jù)治理的職能內(nèi)容。

數(shù)據(jù)管理作為數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的主要職能，在我國數(shù)據(jù)管理機構(gòu)目前的職能設(shè)置中體現(xiàn)在頂層設(shè)計、數(shù)據(jù)管理活動、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)管理等多種活動中。而落實到核心的數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)中，目前的機構(gòu)設(shè)置多強調(diào)數(shù)據(jù)管理機構(gòu)在數(shù)據(jù)歸集整合、共享開放、開發(fā)利用、交易等方面的職責(zé)，而具體的管理措施規(guī)定十分有限，也未能從數(shù)據(jù)全生命周期覆蓋數(shù)據(jù)管理的需求。與此同時，經(jīng)過長期的積累，檔案機構(gòu)已經(jīng)建立起完善成熟的檔案管理體系，尤其是近二十年對電子文件全生命周期管理的探索積累起了數(shù)字轉(zhuǎn)型的相關(guān)經(jīng)驗。[17]因此，在數(shù)據(jù)管理中檔案機構(gòu)依然能憑借自身的職能和經(jīng)驗發(fā)揮核心作用，明確檔案機構(gòu)的主導(dǎo)環(huán)節(jié)。

（一）統(tǒng)籌公共數(shù)據(jù)歸檔，助推政務(wù)數(shù)據(jù)資源建設(shè)

公共數(shù)據(jù)是政務(wù)部門和公共企事業(yè)單位針對公共事務(wù)所開展的依法履職管理和服務(wù)活動中采集或生成的各類數(shù)據(jù)集合，在范圍上包括政務(wù)數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)管理的核心對象之一。[18]公共數(shù)據(jù)深刻地記錄并影響著政府的政務(wù)服務(wù)工作，且往往涉及居民身份證號碼、法人統(tǒng)一社會信用代碼等隱私標識，其作為重要的憑證和隱私信息需要合理的歸檔和處置，而檔案機構(gòu)憑借著豐富的歸檔經(jīng)驗可在這一過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

一方面，檔案機構(gòu)需積極制定公共數(shù)據(jù)歸檔的具體規(guī)定，對公共數(shù)據(jù)歸檔的模式、方式、范圍、要求等進行明確的設(shè)計，制定詳細的公共數(shù)據(jù)歸檔方案。例如，浙江省、廣東省、上海市等地明確規(guī)定由檔案行政部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的公共數(shù)據(jù)歸檔、移交等具體規(guī)定。另一方面，檔案機構(gòu)可指導(dǎo)并承擔(dān)公共數(shù)據(jù)歸檔平臺的建設(shè)。公共數(shù)據(jù)歸檔涉及與業(yè)務(wù)部門的銜接和協(xié)調(diào)。歸檔平臺的建設(shè)需考慮如何同電子政務(wù)系統(tǒng)進行對接，但現(xiàn)有的數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能設(shè)置中對與業(yè)務(wù)機構(gòu)銜接的探討有所缺失，而檔案機構(gòu)長期探索的電子文件管理中前端控制、歸檔等要求無一不涉及與業(yè)務(wù)系統(tǒng)的銜接。因此，檔案機構(gòu)可在電子文件歸檔的基礎(chǔ)上進一步探索如何從系統(tǒng)層面進行公共數(shù)據(jù)歸檔，指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)歸檔平臺的建設(shè)。此外，檔案部門也應(yīng)肩負起監(jiān)督指導(dǎo)公共數(shù)據(jù)歸檔工作的職責(zé)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)的公共數(shù)據(jù)歸檔工作，對歸檔數(shù)據(jù)質(zhì)量、歸檔安全性、歸檔工作開展規(guī)范性等方面進行監(jiān)督指導(dǎo)。

（二）擴展鑒定工作，促進政務(wù)數(shù)據(jù)資源開放共享

鑒定是檔案工作中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，多年以來檔案機構(gòu)積累了成熟的檔案價值鑒定經(jīng)驗，構(gòu)建起完備的檔案價值鑒定方案、辦法和工具，如檔案保管期限表等。此外，近年來檔案機構(gòu)也在逐步探索開放鑒定工作，館藏檔案開放審核方案日趨成熟。而數(shù)據(jù)治理和管理中同樣需要進行必要的鑒定工作，檔案機構(gòu)可發(fā)揮經(jīng)驗和優(yōu)勢，在價值鑒定和開放審核中發(fā)揮重要作用。

一是面對長期保存的數(shù)據(jù)開展價值鑒定工作。為實現(xiàn)保存成本與效益的平衡，面對指數(shù)級增長的數(shù)據(jù)，其價值鑒定工作同樣是不可缺失的管理環(huán)節(jié)。在檔案價值鑒定的基礎(chǔ)上，檔案機構(gòu)需面向數(shù)據(jù)逐步拓展價值鑒定的新職能。一方面，需要對歸檔的公共數(shù)據(jù)保存期限進行確定，制定數(shù)據(jù)價值鑒定方案，輔助對數(shù)據(jù)價值的判斷以確定數(shù)據(jù)的保存期限，如澳大利亞國家檔案館制定的文件保管期限表就在澳大利亞的數(shù)據(jù)治理和管理體系中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。另一方面，對保存期滿進行處置或需要進行銷毀的數(shù)據(jù)進行鑒定和處置，以降低成本和數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，并對整個處置和銷毀過程進行監(jiān)督。

二是面向政府數(shù)據(jù)開放共享的數(shù)據(jù)開放審核工作，這也可以與數(shù)據(jù)共享和開放所涉及的分級分類工作相銜接。檔案機構(gòu)作為政府信息公開的重要主體和查閱場所，有常年積累的豐富的檔案開放鑒定經(jīng)驗，能對數(shù)據(jù)開放中國家安全的維護和公民個人隱私的保護起到積極作用。因此，面向數(shù)據(jù)開放，檔案機構(gòu)同樣需要積極參與并承擔(dān)數(shù)據(jù)開放審核工作。一方面，針對數(shù)據(jù)脫敏脫密審核，檔案機構(gòu)需建立健全開放政府數(shù)據(jù)脫敏脫密相關(guān)審核機制，促進政府數(shù)據(jù)開放共享。另一方面，也需審核政府開放數(shù)據(jù)的質(zhì)量，對開放數(shù)據(jù)的可用性、完整性、準確性和政府數(shù)據(jù)格式等情況進行嚴格把關(guān)。

（三）主導(dǎo)數(shù)據(jù)長期保存，維護數(shù)據(jù)真實完整

當下在數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的建設(shè)中，數(shù)據(jù)的長期保存相較于數(shù)據(jù)采集、安全等活動顯示度較低，未體現(xiàn)明確的保存要求，這突顯了檔案機構(gòu)在數(shù)據(jù)管理和治理中的參與空間。長期以來，檔案機構(gòu)在探索電子文件的保存中形成了對原生數(shù)字信息真實性和完整性的嚴格保存要求與方法，為數(shù)據(jù)的長期保存提供了有益借鑒。面向數(shù)據(jù)長期保存，檔案機構(gòu)一是需要制定數(shù)據(jù)保存戰(zhàn)略規(guī)劃，對保存的目標、能力建設(shè)、標準建設(shè)、實施方案等進行系統(tǒng)性規(guī)劃，結(jié)合數(shù)據(jù)特點制定可操作的長期保存戰(zhàn)略。[19]二是搭建數(shù)據(jù)長期保存的基礎(chǔ)設(shè)施，包括系統(tǒng)、軟硬件平臺、通信網(wǎng)絡(luò)等設(shè)施。檔案機構(gòu)可在電子文件長期保存基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)上探索針對數(shù)據(jù)的長期保存基礎(chǔ)設(shè)施升級，如升級數(shù)據(jù)接口。三是探索數(shù)據(jù)長期保存技術(shù)，與電子文件保存相同，數(shù)據(jù)長期保存同樣也需要進行風(fēng)險管理，因此檔案機構(gòu)需積極提升自身技術(shù)水平并展開合作，探索數(shù)據(jù)長期保存技術(shù)，保障數(shù)據(jù)的真實完整。針對數(shù)據(jù)丟失、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)格式可持續(xù)等風(fēng)險探索數(shù)據(jù)遷移、數(shù)據(jù)恢復(fù)、數(shù)據(jù)格式管理等數(shù)據(jù)長期保存技術(shù)，強化風(fēng)險控制。[20]

（四）開展數(shù)據(jù)素養(yǎng)培育，提升全民數(shù)據(jù)素養(yǎng)

隨著社會數(shù)據(jù)在公共數(shù)據(jù)中的比重日益提升，除了針對社會數(shù)據(jù)制定規(guī)則，不同的數(shù)據(jù)形成者尤其是社會公眾如何管理、使用和提供利用數(shù)據(jù)也成為重要方面。換言之，數(shù)據(jù)管理素養(yǎng)和技能的培育也將是檔案機構(gòu)的重要職能。提升公民數(shù)據(jù)素養(yǎng)和技能可以幫助社會主體更好地認識數(shù)據(jù)、運用數(shù)據(jù)，是充分發(fā)揮數(shù)據(jù)價值的重要途徑，更是未來國際競爭的重要方面。[21]然而，目前數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能多定位于政府工作部門，肩負行政職能，缺乏對公民數(shù)據(jù)素養(yǎng)培育方面的內(nèi)容部署。檔案館作為國家文化事業(yè)機構(gòu)，承擔(dān)著重要的教育職能。因此，面向數(shù)據(jù)，檔案館可同樣打造為落實數(shù)據(jù)素養(yǎng)培育的重要場所，依托政府數(shù)據(jù)資源保存的職能，積極拓展創(chuàng)新服務(wù)與教育的方式和內(nèi)容，面向社會公眾開展特色數(shù)據(jù)素養(yǎng)培訓(xùn)和教育活動。檔案機構(gòu)需積極融入并推動覆蓋全民、城鄉(xiāng)融合的數(shù)字素養(yǎng)與技能發(fā)展培育體系的建構(gòu)，提升公民數(shù)據(jù)素養(yǎng)。此外，檔案機構(gòu)可積極拓展公共服務(wù)職能，將自身豐富的檔案管理方法和經(jīng)驗面向社會進行分享，結(jié)合數(shù)據(jù)的特征，向公眾、機關(guān)、企業(yè)、社會團體等個人和機構(gòu)展示介紹如何對數(shù)據(jù)進行整理、保存、開發(fā)利用等管理工作，以檔案知識賦能數(shù)字中國的建設(shè)。

國家數(shù)據(jù)局設(shè)立背景下對我國數(shù)據(jù)管理機構(gòu)的職能調(diào)查，旨在以數(shù)據(jù)管理機構(gòu)職能建構(gòu)現(xiàn)狀為參照，探索檔案機構(gòu)在數(shù)字中國和數(shù)據(jù)治理中的職能優(yōu)化方向。結(jié)果表明，檔案機構(gòu)可基于數(shù)據(jù)管理機構(gòu)支撐的數(shù)字轉(zhuǎn)型方向、所構(gòu)建的數(shù)據(jù)治理體系以及數(shù)據(jù)管理環(huán)節(jié)優(yōu)化自身職能，并在此過程中豐富數(shù)字中國建設(shè)的內(nèi)涵。同時，檔案機構(gòu)以數(shù)據(jù)管理機構(gòu)為參照的職能優(yōu)化研究主要在于呈現(xiàn)檔案機構(gòu)的發(fā)展空間和潛能。這意味著具體到職能優(yōu)化在管理層的博弈與平衡、其中所涉及的資源配置等均需在更為充分的實證研究中加以識別和解決。

*本文系2022年度國家社會科學(xué)基金青年項目“計算檔案學(xué)視角下的網(wǎng)絡(luò)檔案信息資源建設(shè)研究”（項目號：22CTQ042）的階段性成果。

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作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院