省級開發(fā)區(qū)升格政策與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級研究

陳 芳,謝雨馨

(安徽大學(xué)a.經(jīng)濟(jì)學(xué)院,b.創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究院,合肥 230601)

《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗(yàn)的決議》指出:“我國要加快形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以應(yīng)對全球氣候變暖的挑戰(zhàn)。”因此,作為地方經(jīng)濟(jì)增長“改革試驗(yàn)田”和“開放排頭兵”,開發(fā)區(qū)如何利用其天然的政策優(yōu)勢和集聚優(yōu)勢,是破局“雙碳”目標(biāo)下產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級刻不容緩的工作與責(zé)任。國家經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)于1984年成立至今,經(jīng)歷了誕生、設(shè)立熱潮、清理整頓以及升格四個階段[1]。據(jù)中國商務(wù)部的數(shù)據(jù)統(tǒng)計,截至2021年,我國擁有國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)230個,國家級高新技術(shù)開發(fā)區(qū)169個,開發(fā)區(qū)成為中國推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動力變革的重要抓手[2]。隨著中國從要素擴(kuò)張的“增量經(jīng)濟(jì)”進(jìn)入創(chuàng)新驅(qū)動的“存量經(jīng)濟(jì)”[3],開發(fā)區(qū)在引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)升級、推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)體制改革、深化國內(nèi)國外雙循環(huán)方面被賦予了新的使命。為了轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)政策紅利、政府主導(dǎo)和要素驅(qū)動之類模式鎖定,破除政策紅利消減、要素成本約束和內(nèi)外競爭激烈的枷鎖,各個開發(fā)區(qū)先后進(jìn)行“內(nèi)部轉(zhuǎn)型”和“外部調(diào)整”。而國務(wù)院2009年再次發(fā)布的開發(fā)區(qū)升格任務(wù),標(biāo)志著我國開發(fā)區(qū)建設(shè)從“增量”轉(zhuǎn)向“提質(zhì)”的新階段[4]。國家級開發(fā)區(qū)相較省級開發(fā)區(qū),能夠享受更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施、更加顯著的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)以及更加優(yōu)惠的政策待遇[5]。因此開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級影響這一命題在政策創(chuàng)新、示范引領(lǐng)、戰(zhàn)略導(dǎo)向等方面被賦予新的解釋力。本文使用省級開發(fā)區(qū)升格政策作為準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),探討開發(fā)區(qū)升格政策對地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響,并基于政策效果產(chǎn)生的異質(zhì)性和綠色發(fā)展理念,從政策效應(yīng)、集聚效應(yīng)及綠色效應(yīng)的角度進(jìn)行探索,對升格后開發(fā)區(qū)城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級原因進(jìn)行分析,試圖找出影響升格政策效果的主要因素。

一、文獻(xiàn)綜述

開發(fā)區(qū)本質(zhì)上是一項(xiàng)基于地點(diǎn)制定(Place-based)的產(chǎn)業(yè)政策,本身承擔(dān)著政策和制度創(chuàng)新的職責(zé)[5],因此國內(nèi)外研究多聚焦其政策效應(yīng)評估。現(xiàn)有研究表明開發(fā)區(qū)設(shè)立對吸引外商直接投資、提升企業(yè)創(chuàng)新意愿、發(fā)展企業(yè)綠色創(chuàng)新能力等方面都有明顯的促進(jìn)作用[6-8]。然而異質(zhì)性樣本研究表明開發(fā)區(qū)的設(shè)立并不總是正向的影響。將以擴(kuò)大開放實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)和以發(fā)展創(chuàng)新技術(shù)實(shí)現(xiàn)科技轉(zhuǎn)型為目標(biāo)的高新技術(shù)開發(fā)區(qū)[9]進(jìn)行對比發(fā)現(xiàn),國家高新區(qū)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響存在明顯的成長周期異質(zhì)性[2];從層級維度來看,相關(guān)研究結(jié)果較為一致:國家級開發(fā)區(qū)與省級開發(fā)區(qū)政策效果相較甚遠(yuǎn)。國家級開發(fā)區(qū)對城市經(jīng)濟(jì)增長[10]、城市技術(shù)創(chuàng)新[11]有顯著的促進(jìn)作用,省級開發(fā)區(qū)對二者的影響效果并不明顯。更有研究從企業(yè)微觀角度發(fā)現(xiàn):國家級開發(fā)區(qū)對企業(yè)創(chuàng)新水平[7]、域內(nèi)企業(yè)創(chuàng)新投入[12]方面的促進(jìn)作用皆明顯高于省級開發(fā)區(qū);省級開發(fā)區(qū)升格為國家級后有增量的促進(jìn)效果。然而,蔡慶豐、陳熠輝在對開發(fā)區(qū)企業(yè)的并購效應(yīng)進(jìn)行評價時,認(rèn)為國家級開發(fā)區(qū)的建立會抑制企業(yè)的兼并擴(kuò)張,而省級開發(fā)區(qū)的建立則有利于企業(yè)的兼并行為[3]。

層級維度的研究結(jié)果也得到了實(shí)踐的有效回應(yīng)。國務(wù)院2009年重新啟動省級開發(fā)區(qū)的升格工作,學(xué)者開始從這一角度進(jìn)行分析研究。升格后的開發(fā)區(qū)在吸引外商投資方面擁有更顯著的優(yōu)勢,進(jìn)而讓企業(yè)擁有更多比較優(yōu)勢[5],有效推動了城市經(jīng)濟(jì)效率的提高[4],提升了城市平均生產(chǎn)效率[13],有效降低了城投債杠桿率[9],對城市居民總消費(fèi)、生活性消費(fèi)、住房消費(fèi)和子女受教育支出也都具有顯著的促進(jìn)作用[14]。但這種促進(jìn)作用也表現(xiàn)出“優(yōu)勝主義”選擇和“拿來主義”選擇分別帶來的高效率企業(yè)與低效率企業(yè)的角力[1]。

開發(fā)區(qū)建設(shè)顯著促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級[15],有效推動了地區(qū)制造業(yè)升級[16]。但也有研究認(rèn)為國家高新區(qū)未能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化,未能推動中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[2],并將此歸咎于以開發(fā)區(qū)為抓手的產(chǎn)業(yè)政策相悖于一些國家的比較優(yōu)勢[17]。至于開發(fā)區(qū)升格對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響未有研究涉及。另外,隨著“雙碳”目標(biāo)的推進(jìn),從綠色發(fā)展擴(kuò)充產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級內(nèi)涵,衡量開發(fā)區(qū)升格的政策效應(yīng)更是空白。鑒于此,本文引入產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化指標(biāo),采用漸進(jìn)式雙重差分方法,將開發(fā)區(qū)升格作為外生政策沖擊,系統(tǒng)全面地研究開發(fā)區(qū)升格對我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用機(jī)制和影響效果,分析開發(fā)區(qū)和城市自身特征差異對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的異質(zhì)性影響,為開發(fā)區(qū)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供政策建議。

二、理論機(jī)制

(一)開發(fā)區(qū)升格對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的機(jī)制分析

開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響,主要可以產(chǎn)生三大效應(yīng)。第一,政策效應(yīng)。升格后的國家級開發(fā)區(qū)享有更大的優(yōu)惠政策力度[4],其中的稅收優(yōu)惠、信貸寬松政策皆能緩解域內(nèi)企業(yè)資金緊張問題,間接降低企業(yè)生產(chǎn)成本,而且人才引進(jìn)直接補(bǔ)貼政策也促進(jìn)了企業(yè)生產(chǎn)效率的提升[18],調(diào)動了企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的積極性,促使勞動力在三大產(chǎn)業(yè)間有序合理流動,實(shí)現(xiàn)資源能源合理分配,加深了新興產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系,推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化演進(jìn),使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更趨合理[19]。同時,技術(shù)創(chuàng)新也會加速企業(yè)節(jié)能減排行動,加大對清潔能源的生產(chǎn)[20],促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的低碳化發(fā)展。第二,集聚效應(yīng)。升格后的開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)集聚優(yōu)勢顯著提高[4,21],域內(nèi)企業(yè)加強(qiáng)分工合作,促進(jìn)生產(chǎn)效率的提升,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化水平增強(qiáng)[22]。市場合作亦會帶來各企業(yè)之間勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的共享,節(jié)省不必要的成本,促進(jìn)資源的優(yōu)化配置[23],提高協(xié)作效率,從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向更加合理化的方向發(fā)展。而產(chǎn)業(yè)集聚和企業(yè)合作會引致市場競爭的加劇,顯著地促進(jìn)企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新績效,從而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和低碳化的發(fā)展。第三,綠色效應(yīng)。升格后的開發(fā)區(qū)提高了企業(yè)綠色準(zhǔn)入門檻[24],對域內(nèi)企業(yè)綠色環(huán)保要求提高,對開發(fā)區(qū)污染事故發(fā)生率零容忍,限制了污染產(chǎn)業(yè)化學(xué)廢棄物的排放,促進(jìn)綠色創(chuàng)新企業(yè)的發(fā)展[25],推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向低碳化轉(zhuǎn)型。鑒于此,本文提出假說H1:

開發(fā)區(qū)升格政策促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,分別從政策效應(yīng)、集聚效應(yīng)和綠色效應(yīng)三方面產(chǎn)生影響(見圖1)。

圖1 省級開發(fā)區(qū)升格政策影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的機(jī)制圖

(二)升格政策效果差異性的機(jī)制分析

從開發(fā)區(qū)層面來看,2009年起全國各城市逐步推進(jìn)開發(fā)區(qū)升格的工作,但升格的時間和面積存在較大差異。升格時間較短的“成長型”開發(fā)區(qū)相比于時間較長的“成熟型”開發(fā)區(qū)而言,除對政策反應(yīng)敏感外,還肩負(fù)著平衡區(qū)域發(fā)展差距的艱巨任務(wù)[26]?！俺砷L型”開發(fā)區(qū)有更為創(chuàng)新的技術(shù)手段、更為突出的管理風(fēng)格、更為新穎的財稅政策,為企業(yè)入駐園區(qū)創(chuàng)造了較好的外部環(huán)境,進(jìn)而能更好地促進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級;而“成熟型”開發(fā)區(qū)由于發(fā)展時間較長,人才引進(jìn)機(jī)制和政策支撐體系創(chuàng)新度降低,制約了企業(yè)長遠(yuǎn)的發(fā)展,阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級[2]。由于不同開發(fā)區(qū)在區(qū)位選擇、發(fā)展方向以及目標(biāo)成績等方面均存在較大差異, 因此其面積規(guī)模并沒有統(tǒng)一的最佳標(biāo)準(zhǔn)[27]。但開發(fā)區(qū)規(guī)模的差異性對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響是不同的[1],規(guī)模越大的開發(fā)區(qū)享受的優(yōu)惠政策范圍越廣,但也存在管理和協(xié)調(diào)不便等問題,導(dǎo)致未能充分發(fā)揮政策帶來的紅利;規(guī)模小的開發(fā)區(qū)對政策的反應(yīng)力度和效果能在短時間內(nèi)達(dá)到最大化。鑒于此,本文提出假說H2:

開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響因開發(fā)區(qū)成熟程度和面積規(guī)模的不同而具有差異性。

從城市層面來看,不同地理位置的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向、趨勢都不相似,有著不一樣的發(fā)展優(yōu)勢,因此開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響可能因地理位置的差異而發(fā)生變化。中西部城市經(jīng)濟(jì)條件落后,容易接納東部的高耗能產(chǎn)業(yè),成為“污染庇護(hù)所”[19];東部城市具有沿海區(qū)位優(yōu)勢,交通運(yùn)輸更為便利,有利于與國外先進(jìn)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)對接,擁有更為先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)和相對較高的創(chuàng)新能力,進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。各城市在開發(fā)區(qū)升格速度方面也不盡相同,多數(shù)城市在研究區(qū)間內(nèi)只提檔了一個省級開發(fā)區(qū),有些城市則發(fā)生了多個省級開發(fā)區(qū)的躍升,例如徐州市在2010年升格了徐州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)后,2012年又升格了徐州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)。不同的升格速度對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響也會產(chǎn)生差距[2,4]。鑒于此,本文提出假說H3:

開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響因城市地理位置和升格速度的不同而具有差異性。

三、構(gòu)建模型、變量選取與數(shù)據(jù)說明

(一)構(gòu)建模型

為探究開發(fā)區(qū)升格政策對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響,本文構(gòu)建升格政策的虛擬變量,用漸進(jìn)式雙重差分模型進(jìn)行政策檢驗(yàn),模型設(shè)定如下:

upindustryit=β0+β1×did+β2×Xit+λi+εit

其中,upindustry為被解釋變量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級;did為省級開發(fā)區(qū)升格的虛擬變量;X為一組控制變量,用于控制各個城市的經(jīng)濟(jì)特征;i和t分別表示城市和年份;λ為個體固定效應(yīng);ε為隨機(jī)誤差項(xiàng);β0為常數(shù)項(xiàng),β1和β2為解釋變量和控制變量的系數(shù)。

(二)變量選取

1.被解釋變量。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級水平是本文的被解釋變量,分別從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化三個維度進(jìn)行測算,再通過熵值法將三個指標(biāo)進(jìn)行合成。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化(TS)的計算主要借鑒干春暉、鄭若谷和余典范的做法,以第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值與第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之比來度量[28]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化(TL)參考多數(shù)文獻(xiàn)[2,19,28],選取泰爾指數(shù)來表示,具體計算公式:

其中Y表示產(chǎn)值,L表示就業(yè)人數(shù),i代表某一產(chǎn)業(yè),n為3表示三大產(chǎn)業(yè)。陳芳和張書勤指出,當(dāng)TL=0時表示該地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)沒有發(fā)生偏離,處于最合理狀態(tài)[29]。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化(TSI)的定義并不明確,很多文獻(xiàn)提到,在保持地方經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時,政府加大對環(huán)保進(jìn)行管控,降低高碳產(chǎn)業(yè)所占比重,企業(yè)多采用清潔生產(chǎn)技術(shù),實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)過程的低碳排放、低碳能耗,進(jìn)而改變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。本文采用第三產(chǎn)業(yè)與第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值之和與GDP比值度量產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化水平[30]。

2.核心解釋變量。核心解釋變量為did,是文中設(shè)定的開發(fā)區(qū)升格政策虛擬變量,且did=treat*post。用treat變量劃分實(shí)驗(yàn)組和控制組,將存在開發(fā)區(qū)升格的128個地級市設(shè)為1,其余89個地級市設(shè)為0;考慮到各地級市開發(fā)區(qū)升格的時間不盡相同,因此將開發(fā)區(qū)升格當(dāng)年及以后post賦值為1,開發(fā)區(qū)升格前post賦值為0,據(jù)此生成開發(fā)區(qū)升格政策的虛擬變量did。

3.控制變量。基于已有文獻(xiàn)[2,19],影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的變量還有很多,本文選擇了六個控制變量如下:經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平(lnpregdp),采用地級市人均GDP對數(shù)值來衡量;政府規(guī)模(gov), 采用地方財政一般預(yù)算內(nèi)支出與地區(qū)GDP比重來衡量;教育水平(lnedu),采用普通高等學(xué)校在校生數(shù)的對數(shù)值來衡量;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平(infrastr),通過人均城市道路面積來衡量;城鎮(zhèn)化水平(urban),通過城市建設(shè)用地占轄區(qū)面積之比來衡量;對外開放程度(open),采用該城市當(dāng)年實(shí)際使用外資金額與地區(qū)生產(chǎn)總額的比重衡量。

(三)數(shù)據(jù)說明

本文的研究對象為我國的217個地級市,探究開發(fā)區(qū)等級從省級提檔為國家級后對該城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響。鑒于國務(wù)院于2009年重新啟動省級開發(fā)區(qū)升格,因此本文將研究窗口設(shè)為2006—2017年,考察城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)在該時間段受政策影響的前后變化情況。數(shù)據(jù)處理過程中剔除數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺失的城市,部分缺失的數(shù)據(jù)采用插值法進(jìn)行補(bǔ)充,數(shù)據(jù)主要來源于《中國城市統(tǒng)計年鑒》以及各地級市統(tǒng)計年鑒(表1)。

表1 變量描述性統(tǒng)計

四、實(shí)證結(jié)果及分析

(一)基準(zhǔn)模型

本文采用固定效應(yīng)和多期雙重差分模型,檢驗(yàn)開發(fā)區(qū)升格政策對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級影響的凈效應(yīng),具體結(jié)果見表2?；貧w結(jié)果表示,開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的促進(jìn)效果明顯,且回歸系數(shù)在1%的水平下顯著,說明升格在帶動當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向第三產(chǎn)業(yè)演進(jìn)的過程中發(fā)揮了積極作用。而開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的影響效果并不顯著。有研究表明,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化能反映地區(qū)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)的耦合程度[31]。經(jīng)數(shù)據(jù)研究分析可知,開發(fā)區(qū)升格提高了第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值,有效地促進(jìn)了地區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,而勞動力要素向第三產(chǎn)業(yè)自由流動的過程卻受阻,導(dǎo)致地區(qū)產(chǎn)出結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)失衡,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生偏離。開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化的影響在1%的水平下有顯著促進(jìn)作用,說明開發(fā)區(qū)升格政策對當(dāng)?shù)氐吞蓟降奶岣哂兄e極作用?？傮w上看,省級開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響效果在1%的顯著水平下有明顯促進(jìn)作用。

表2 省級開發(fā)區(qū)升格政策效果的基準(zhǔn)回歸

(二)穩(wěn)健型檢驗(yàn)

1.平行趨勢檢驗(yàn)。多期雙重差分方法進(jìn)行回歸的前提條件是實(shí)驗(yàn)組和對照組的被解釋變量,在沒有政策沖擊的情況下需要具有相同的變化趨勢。本文采用圖式方式報告了平行趨勢檢驗(yàn)的結(jié)果,如圖2所示,觀察省級開發(fā)區(qū)升格對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的回歸系數(shù),結(jié)果三者都通過了檢驗(yàn)。由圖2可看出,開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的作用效果不顯著,與基準(zhǔn)回歸的結(jié)論相吻合。

圖2 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、合理化、低碳化平行趨勢檢驗(yàn)

2.其他穩(wěn)健型檢驗(yàn)。本文從四個方面進(jìn)行了穩(wěn)健性檢驗(yàn),分別采用了縮尾處理、壓縮樣本時間、滯后處理(1年和2年)以及剔除特別樣本的方法(見表3)。由上述穩(wěn)健性結(jié)果與基準(zhǔn)回歸結(jié)果比較可知,省級開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響方向和顯著性與基準(zhǔn)回歸結(jié)果保持一致,因此基準(zhǔn)回歸結(jié)果穩(wěn)健,具有良好的解釋力。

表3 穩(wěn)健型檢驗(yàn)

五、異質(zhì)性分析討論

(一)開發(fā)區(qū)層面異質(zhì)性分析

1.開發(fā)區(qū)成熟程度。由于開發(fā)區(qū)升格的時間各不相同,本文僅考慮城市在2006—2017年間首次升格的開發(fā)區(qū)成長時間,探究5年以下“成長型”開發(fā)區(qū)和5年以上“成熟型”開發(fā)區(qū)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響是否存在差異,結(jié)果如表4模型(1)所示?！俺墒煨汀遍_發(fā)區(qū)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進(jìn)作用不如“成長型”開發(fā)區(qū)?！俺砷L型”開發(fā)區(qū)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化、低碳化有顯著促進(jìn)作用,對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離的抑制作用并不顯著;“成熟型”開發(fā)區(qū)對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和低碳化都沒有明顯促進(jìn)作用,卻對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離程度有明顯促進(jìn)效果。這說明開發(fā)區(qū)升格政策的福利刺激在升格前幾年效果明顯,但隨著時間的推移,升格的開發(fā)區(qū)對政策的刺激反應(yīng)減弱,且“成熟型”開發(fā)區(qū)有導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離合理化的風(fēng)險。因此,當(dāng)?shù)卣畱?yīng)加大對“成熟型”開發(fā)區(qū)的關(guān)注,適時創(chuàng)新政策以降低在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中的扭曲效應(yīng)。

2.開發(fā)區(qū)面積規(guī)模。通過對開發(fā)區(qū)研究發(fā)現(xiàn),升格的開發(fā)區(qū)面積規(guī)模大小不一。用2018年開發(fā)區(qū)目錄中的“核準(zhǔn)面積(公頃)”來衡量,僅考慮2006—2017年間首次升格的開發(fā)區(qū),將升格的開發(fā)區(qū)按中位數(shù)劃分為面積大和小兩類,分別進(jìn)行回歸,得出結(jié)果如表4模型(2)所示。開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和低碳化的促進(jìn)效果在面積規(guī)模小的開發(fā)區(qū)中更為明顯,面積規(guī)模大的開發(fā)區(qū)升格甚至對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離有較為明顯的促進(jìn)作用。這說明:開發(fā)區(qū)升格政策的效果在小規(guī)模開發(fā)區(qū)中更為顯著,而當(dāng)開發(fā)區(qū)規(guī)模過大時,政策效果反而會減弱。面積過大的開發(fā)區(qū)不易管理、協(xié)調(diào),升格所帶來的優(yōu)惠政策精準(zhǔn)實(shí)施起來普遍難度較大,而面積小的開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)享受到的政策更全面、更有針對性,且容易協(xié)調(diào)管理,因此更易體現(xiàn)出政策效果。因此當(dāng)?shù)卣粦?yīng)盲目擴(kuò)大開發(fā)區(qū)面積,保證面積規(guī)模與發(fā)展需求相匹配即可。

(二)城市層面異質(zhì)性分析

1.城市地理位置。開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響是否會因區(qū)域發(fā)展不平衡、不充分而產(chǎn)生變化呢?因?yàn)槲覈鴸|部城市和中西部城市存在一定的發(fā)展差距,所以進(jìn)行分別回歸檢驗(yàn),結(jié)果如表4模型(3)所示。開發(fā)區(qū)升格政策對東部城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進(jìn)效果優(yōu)于對中西部城市的效果。其中升格政策對中西部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的促進(jìn)效果大于對東部城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的促進(jìn)效果。究其原因,以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主的中西部地區(qū),工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展相對落后,開發(fā)區(qū)升格帶動該地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化方向演進(jìn)的作用效果更加明顯;而在經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)的東部地區(qū),隨著經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量的政策指引,第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相對完善,且所占比例份額相對較高[2],開發(fā)區(qū)升格政策對提升當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化的作用反而較弱。升格政策對中西部和東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化都有抑制作用,東部抑制作用更為明顯,原因是東部城市多數(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好,容易出現(xiàn)“城市病”,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展受管理問題、交通擁擠、競爭激烈等因素制約[32],因此更加可能發(fā)生產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離合理化水平。升格政策對東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化的促進(jìn)作用要強(qiáng)于對中西部的促進(jìn)效果,可能因?yàn)闁|部相比中西部更為發(fā)達(dá),技術(shù)優(yōu)勢更為領(lǐng)先,因此更能盡早實(shí)現(xiàn)節(jié)能技術(shù)發(fā)展,能源替代技術(shù)進(jìn)步,從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化發(fā)展。

2.城市升格速度。在開發(fā)區(qū)升格過程中,有些城市多個省級開發(fā)區(qū)完成升格成為國家級開發(fā)區(qū),大部分城市則只有一個開發(fā)區(qū)完成升格提檔?！耙皇幸粎^(qū)”升格模式有利于發(fā)揮主體城市的“極化效應(yīng)”,而“一市多區(qū)”升格模式則有利于發(fā)揮區(qū)域間的“協(xié)同效應(yīng)”[2,21]。為了考察不同升格速度對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級是否存在差異,將處理組分成“一市一區(qū)”和“一市多區(qū)”兩個子樣本,回歸結(jié)果如表4模型(4)所示?！耙皇幸粎^(qū)”的升格速度對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進(jìn)作用明顯優(yōu)于“一市多區(qū)”?！耙皇幸粎^(qū)”升格能夠明顯提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化和低碳化,而“一市多區(qū)”的升格速度對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化產(chǎn)生了抑制作用,即對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏離有顯著促進(jìn)作用。說明當(dāng)一個城市經(jīng)歷多次省級開發(fā)區(qū)升格后,升格的政策效果明顯減弱。因此城市不能為了追求速度而選擇盲目升格,在追求增量的前提下要確保質(zhì)的穩(wěn)定,以適當(dāng)?shù)纳袼俣缺ＷC政策邊際效益最大化。且“一市一區(qū)”政策效果優(yōu)于“一市多區(qū)”的結(jié)論與國家對“同一城市原則上只允許申報一家”的規(guī)定相吻合。

六、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

省級開發(fā)區(qū)升格為國家級開發(fā)區(qū)作為一項(xiàng)準(zhǔn)自然實(shí)驗(yàn),采用多期雙重差分的方法實(shí)證檢驗(yàn)了開發(fā)區(qū)升格政策對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的影響。主要結(jié)論可歸納如下。一是省級開發(fā)區(qū)升格政策的實(shí)施顯著促進(jìn)了城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和低碳化促進(jìn)效果明顯,對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化的影響不顯著。二是開發(fā)區(qū)升格政策對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用效果受開發(fā)區(qū)自身差異性的影響。與成熟型開發(fā)區(qū)相比,省級開發(fā)區(qū)升格對成長型開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效果更佳;從開發(fā)區(qū)規(guī)模來看,升格政策效果在小規(guī)模開發(fā)區(qū)中更為顯著,隨著面積規(guī)模到達(dá)一定的飽和點(diǎn)后,政策效果反而會減弱。三是開發(fā)區(qū)升格政策對城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用效果受城市自身差異性的影響。對東部城市和“一市一區(qū)”升格速度的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效果優(yōu)于對中西部城市和“一市多區(qū)”的城市。

(二)政策建議

第一,加大“育智”“引智”“借智”力度,蓄強(qiáng)開發(fā)區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“人才池”。人才結(jié)構(gòu)和質(zhì)量水平是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的核心變量,優(yōu)質(zhì)人才基礎(chǔ)和合理產(chǎn)業(yè)政策能夠極大發(fā)揮開發(fā)區(qū)升格的優(yōu)越性,促使生產(chǎn)要素合理流動、三產(chǎn)結(jié)構(gòu)升級優(yōu)化,進(jìn)而推進(jìn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高級化。第二,強(qiáng)化動態(tài)考核,警惕政策的邊際效應(yīng)遞減。把握開發(fā)區(qū)升格政策的“度”,嚴(yán)控僅在數(shù)量和面積上的盲目擴(kuò)張,科學(xué)設(shè)置升格門檻,進(jìn)一步提升對申報升格開發(fā)的質(zhì)量要求。同時構(gòu)建開發(fā)區(qū)升格后的動態(tài)追蹤和考核機(jī)制,確保升格后的開發(fā)區(qū)持續(xù)為入園企業(yè)提供“大膽創(chuàng)、大步闖”的優(yōu)質(zhì)條件和環(huán)境,激發(fā)企業(yè)創(chuàng)新活力,提高生產(chǎn)效率,進(jìn)而推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。第三,“全國一盤棋”考慮開發(fā)區(qū)升格政策實(shí)施對象。在堅持各地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的差異化路徑前提下,綜合考慮不同地區(qū)要素資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)差異,發(fā)展較好的地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮其規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng),強(qiáng)化資源配置能力,堅持經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展不放松,發(fā)展較差的地區(qū)也要統(tǒng)籌考慮省級開發(fā)區(qū)升格機(jī)會。在推動全國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的基礎(chǔ)上努力縮小地區(qū)發(fā)展極差,實(shí)現(xiàn)全國地區(qū)平衡發(fā)展。第四,強(qiáng)化“雙碳”引領(lǐng),全面推進(jìn)開發(fā)區(qū)綠色低碳化。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是帶動碳減排進(jìn)而推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和的根本途徑,我國應(yīng)繼續(xù)發(fā)展服務(wù)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)等綠色低碳產(chǎn)業(yè),加大對高碳排放產(chǎn)業(yè)的控制,因地制宜,制定適合地方發(fā)展的節(jié)能減排戰(zhàn)略,共同推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低碳化轉(zhuǎn)型。