全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市建設(shè)的“政策缺口”
——基于北京市政策內(nèi)容的量化分析

彭志文

一、引言

2020年11月，中共北京市委在關(guān)于制定“十四五規(guī)劃”和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議中，提出建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市。2021年7月，《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實(shí)施方案》提出，到2030年建成全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市。此后，北京市出臺(tái)了一系列促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的政策，致力于打造數(shù)字經(jīng)濟(jì)“北京樣板”和“北京標(biāo)桿”。這些政策使用了哪些政策工具？整體上呈現(xiàn)出哪些結(jié)構(gòu)特點(diǎn)？現(xiàn)有政策工具與既定政策目標(biāo)是否匹配？下一步應(yīng)該如何優(yōu)化調(diào)整？為了回答這些問題，本文對相關(guān)政策文件進(jìn)行了內(nèi)容分析，并在量化統(tǒng)計(jì)的基礎(chǔ)上，研究了政策工具與政策目標(biāo)之間不匹配所造成的“政策缺口”，為進(jìn)一步優(yōu)化政策組合、提升政策效率提供決策參考，推動(dòng)北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，加快打造全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市。

二、文獻(xiàn)述評

關(guān)于全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的現(xiàn)有研究，主要集中在評價(jià)體系構(gòu)建和建設(shè)路徑分析等方面。例如，有學(xué)者從高質(zhì)量發(fā)展的視角，構(gòu)建了數(shù)字經(jīng)濟(jì)監(jiān)測評估體系，并測算了北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市指數(shù)及其變化趨勢。[1]亦有學(xué)者對數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策進(jìn)行分析，進(jìn)而對政策供給提出建議。劉淑春就依據(jù)“技術(shù)—經(jīng)濟(jì)”范式分析了我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板，并提出了高質(zhì)量發(fā)展的政策制度創(chuàng)新建議。[2]但上述文獻(xiàn)僅在政策建議部分提及全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市建設(shè)，并未將其作為主要研究內(nèi)容，且政策分析缺乏一以貫之的理論模型，缺少政策文本的直接依據(jù)，缺少政策工具的分類討論。

政策內(nèi)容量化分析是對政策文獻(xiàn)的具體內(nèi)容進(jìn)行定量與定性相結(jié)合的一種語義分析方法。其基本做法是，通過建構(gòu)有實(shí)際意義的類目，將政策文獻(xiàn)中的非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，以此分析政策文獻(xiàn)的特點(diǎn)，并對政策制定的原因和結(jié)果進(jìn)行推斷。[3]政策的生命周期包括政策制定、政策實(shí)施、政策評估、政策終結(jié)。政策文獻(xiàn)研究聚焦于政策制定環(huán)節(jié)，通常關(guān)注政策主體、政策過程、政策工具和政策目標(biāo)等。

政策工具是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的重要手段。政策工具的合理使用能夠有效地促進(jìn)政策實(shí)施，進(jìn)而引導(dǎo)推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。[4]政策工具是政策文本分析的主要視角。羅斯韋爾、澤格維爾德將政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三大類。[5]不同類型政策工具的作用范圍不同。供給型政策工具重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)要素等方面，通過增加供給能力和提高生產(chǎn)效率來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。需求型政策工具重點(diǎn)關(guān)注產(chǎn)品市場，通過擴(kuò)張有效的市場需求來拉動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。環(huán)境型政策工具重點(diǎn)關(guān)注營商環(huán)境和創(chuàng)新生態(tài)，間接影響產(chǎn)業(yè)發(fā)展。各類政策工具共同作用、形成合力，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。政策目標(biāo)是政策制定者希望通過實(shí)施政策所追求的結(jié)果。政策制定者根據(jù)政策目標(biāo)，選擇合適的政策工具，并根據(jù)目標(biāo)完成情況來評估政策效果。雷寧斯將政策目標(biāo)分為技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用創(chuàng)新兩大類，認(rèn)為不同政策工具對不同政策目標(biāo)的作用效果不同。供給型政策工具對技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)的作用更直接有效，需求型政策工具對應(yīng)用創(chuàng)新目標(biāo)的作用更直接有效，環(huán)境型政策工具通過間接方式同時(shí)影響技術(shù)創(chuàng)新目標(biāo)和應(yīng)用創(chuàng)新目標(biāo)。[6]政策工具與政策目標(biāo)只有互相匹配，才能更好地發(fā)揮工具效力，提高實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的效率。

已有學(xué)者對數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策文本進(jìn)行了量化研究。例如，蔡冬松等構(gòu)建了PMC指數(shù)模型，對吉林省的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策文本進(jìn)行量化評價(jià)。[7]楊巧云等基于政策“工具—目標(biāo)”匹配模型分析了省級政府的數(shù)字經(jīng)濟(jì)政策。[8]但這些研究的關(guān)注點(diǎn)是省級政府出臺(tái)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策，并未聚焦于北京市建設(shè)“全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市”的相關(guān)政策。目前，尚未有文獻(xiàn)對北京市建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的相關(guān)政策進(jìn)行內(nèi)容量化分析，并從匹配政策目標(biāo)的角度來審視政策工具，提出改進(jìn)建議。

三、數(shù)據(jù)來源與分析框架

(一)數(shù)據(jù)來源

本文研究的政策文本取樣于北京市公開發(fā)布的政策文件，主要對北京市政府及相關(guān)部門的網(wǎng)站與北大法寶數(shù)據(jù)庫的資源進(jìn)行檢索。檢索時(shí)間范圍為2020年11月至2022年10月，以“全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市”為關(guān)鍵詞進(jìn)行全文檢索，以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為關(guān)鍵詞進(jìn)行標(biāo)題檢索，兩種檢索方式所得結(jié)果完全一致。可見，在該時(shí)間段內(nèi)，所有以“數(shù)字經(jīng)濟(jì)”為題的政策文件均有提及“全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市”。在檢索結(jié)果中，根據(jù)以下原則進(jìn)行取舍：一是保留對“全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市”建設(shè)有切實(shí)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策措施的政策文件，排除無直接相關(guān)措施者；二是選取地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件、地方工作文件等類型的政策文件；三是只選取市級政策文件，不包括區(qū)級及以下政策文件；四是排除失效政策，確保政策文件仍在有效期內(nèi)，相同政策采用最新版本。最終樣本中包括政策文件17份，其中最早的發(fā)布于2021年7月，最晚的發(fā)布于2022年9月。

利用質(zhì)性分析軟件NVivo11對樣本政策文件進(jìn)行編碼和量化等操作，以政策文件內(nèi)容的實(shí)際語義為準(zhǔn)則，對文件內(nèi)容分別進(jìn)行“政策工具”和“政策目標(biāo)”的單一維度編碼及二者交叉維度編碼。例如，將標(biāo)題中有“任務(wù)”“目標(biāo)”等字眼的內(nèi)容作為政策目標(biāo)；將標(biāo)題中有“措施”“保障”等字眼的作為政策工具；或?qū)⒍温錁?biāo)題、總起句等作為政策目標(biāo)，標(biāo)題下文或起句后文中有相關(guān)者作為政策工具。在完成編碼之后，另外邀請兩位熟悉數(shù)字經(jīng)濟(jì)的專家分別獨(dú)立重復(fù)編碼，三次編碼的一致性系數(shù)為0.84，表明可信度較高。

(二)分析框架

1. X維度：政策工具

采用羅斯韋爾和澤格維爾德的分類方法[5]，并結(jié)合北京市建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的政策內(nèi)容，把政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種(表1)。供給型政策工具從供給側(cè)提供支持，改善數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的要素供給，推動(dòng)技術(shù)進(jìn)步、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和商業(yè)模式迭代。它具體包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才培養(yǎng)引進(jìn)、資金投入、科技支持、產(chǎn)學(xué)研合作、公共服務(wù)等。這類政策工具起效慢，但效果持久。需求型政策工具從需求側(cè)提供支持，減少不確定性，調(diào)整市場關(guān)系，規(guī)范競爭秩序，降低交易成本，撮合市場交易，管理有效需求。它具體包括政府采購、服務(wù)外包、貿(mào)易管制、合作交流、試點(diǎn)示范、新業(yè)態(tài)培育、消費(fèi)補(bǔ)貼等。這類政策工具見效迅速，但持久性不如供給型和環(huán)境型政策工具。環(huán)境型政策工具從環(huán)境側(cè)提供支持，改善企業(yè)營商環(huán)境，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展條件，營造良好創(chuàng)新生態(tài)。它具體包括金融支持、稅收優(yōu)惠、標(biāo)準(zhǔn)制定、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、安全保證、目標(biāo)規(guī)劃、政策法規(guī)、組織建設(shè)、文化宣傳等。這類政策工具起效相對較慢，效果比較持久。

表1 政策工具含義

2. Y維度：政策目標(biāo)

《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實(shí)施方案》提出了建設(shè)“六個(gè)高地”的發(fā)展目標(biāo)，即城市數(shù)字智能轉(zhuǎn)型示范高地、國際數(shù)據(jù)要素配置樞紐高地、新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)孵化引領(lǐng)高地、全球數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新策源高地、數(shù)字治理中國方案服務(wù)高地和數(shù)字經(jīng)濟(jì)對外合作開放高地。本文依據(jù)這一權(quán)威表述，將北京市建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的政策目標(biāo)確定為6個(gè)(表2)，并以此作為分析框架的Y維度。其中，“全球數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新策源”偏重于“技術(shù)創(chuàng)新”，其余五個(gè)偏重于“應(yīng)用創(chuàng)新”。

表2 政策目標(biāo)及其含義

圖1 政策工具對全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的作用

3. “政策工具—政策目標(biāo)”匹配模型

本文基于雷寧斯的理論框架[6]，構(gòu)建了“政策工具—政策目標(biāo)”匹配模型(圖2)。模型中，政策主體制定政策目標(biāo)，根據(jù)政策目標(biāo)選擇合適的政策工具，建立相應(yīng)的政策體系。政策客體在政策實(shí)施之后選擇采納相應(yīng)的政策條目。[9]政策目標(biāo)分為技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用創(chuàng)新兩類，政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三類。供給型政策工具主要作用于技術(shù)創(chuàng)新政策目標(biāo)，需求型政策工具主要作用于應(yīng)用創(chuàng)新政策目標(biāo)，環(huán)境型政策工具同時(shí)作用于技術(shù)創(chuàng)新和應(yīng)用創(chuàng)新的政策目標(biāo)。

圖2 “政策工具—政策目標(biāo)”匹配模型

四、結(jié)果與分析

(一)政策工具分布情況

經(jīng)編碼分析，樣本政策文件中包括政策工具參考點(diǎn)396個(gè)(圖3)，其中供給型占比較大(45.7%)，環(huán)境型次之(30.8%)，需求型占比較小(23.5%)，三者比例約為5∶3∶2。相較而言，政策主體更偏好于供給型政策工具。將大類政策工具進(jìn)一步具體化，得到二級細(xì)分類別。在全部細(xì)分類別的政策工具中，出現(xiàn)頻數(shù)位于前三位的是基礎(chǔ)設(shè)施、試點(diǎn)示范和科技支持。這反映出，北京市數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展尚處于初級階段。

圖3 政策工具分布

供給型政策工具在不同細(xì)分類別之間的分布離散程度不大，標(biāo)準(zhǔn)差為12；占比最大的細(xì)分工具為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)(27.1%)。這既體現(xiàn)了地方政府在基建投資上的偏好慣性，也得到了經(jīng)驗(yàn)證據(jù)的支持。實(shí)證研究表明，在數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，新型基礎(chǔ)設(shè)施水平是北京市相對于全球領(lǐng)先城市發(fā)展面臨的關(guān)鍵瓶頸[1]。新基建投資能夠促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級[10]，是經(jīng)濟(jì)增長方式由投資拉動(dòng)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)變的重要?jiǎng)恿C(jī)制[11]。除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之外，政策主體還通過科技支持(19.3%)、資金投入(18.2%)、人才培引(13.8%)、產(chǎn)學(xué)研合作(12.7%)和公共服務(wù)(8.9%)等政策工具來提升科技創(chuàng)新能力，推動(dòng)應(yīng)用場景落地，改善生產(chǎn)要素條件，加速市場轉(zhuǎn)化過程，分擔(dān)企業(yè)生產(chǎn)成本與風(fēng)險(xiǎn)。

環(huán)境型政策工具在不同細(xì)分類別之間的分布最為平均，標(biāo)準(zhǔn)差為9。其中，出現(xiàn)最多的細(xì)分工具是政策法規(guī)(26.2%)。這反映出政府重視通過立法規(guī)范經(jīng)濟(jì)主體的市場行為，落實(shí)企業(yè)社會(huì)責(zé)任，鼓勵(lì)企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)中小企業(yè)“專精特新”高質(zhì)量發(fā)展等。頻數(shù)較多的細(xì)分工具還包括標(biāo)準(zhǔn)制定(17.2%)、安全保障(13.9%)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)(13.1%)和金融支持(13.1%)。標(biāo)準(zhǔn)化和安全性是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的基本要求。政府積極推進(jìn)數(shù)字關(guān)鍵技術(shù)、數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)跨境流動(dòng)、數(shù)字貿(mào)易等重點(diǎn)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)安全保障，改善數(shù)據(jù)安全治理。已有相關(guān)研究表明，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、完善金融服務(wù)體系能夠顯著促進(jìn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、改善經(jīng)營績效、加速轉(zhuǎn)型升級。[12-13]政府還通過文化宣傳(9.0%)和組織建設(shè)(6.6%)助力數(shù)字文化傳播，營造數(shù)字生活時(shí)尚，優(yōu)化數(shù)字社會(huì)環(huán)境，完善數(shù)字治

理基礎(chǔ)。需要注意的是，稅收優(yōu)惠出現(xiàn)得非常少，占比0.8%，體現(xiàn)出對此類工具的重視和使用嚴(yán)重不足。究其原因，或許與當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)中典型企業(yè)所處的生命周期階段有關(guān)。有經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，稅收激勵(lì)對于成長期企業(yè)的創(chuàng)新促進(jìn)效應(yīng)并不顯著。[14]即便如此，隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)企業(yè)的逐步成長成熟，稅收優(yōu)惠理應(yīng)成為一種重要的政策工具。

需求型政策工具在不同細(xì)分類別之間的分布差異較大，標(biāo)準(zhǔn)差為17。頻數(shù)最多的細(xì)分工具是試點(diǎn)示范(44.1%)。試點(diǎn)擴(kuò)面是我國漸進(jìn)式改革的基本經(jīng)驗(yàn)。試點(diǎn)先行可以適當(dāng)控制試錯(cuò)成本和失敗風(fēng)險(xiǎn)，示范引領(lǐng)能夠快速推廣成功探索和有效模式。頻次位居第2位的細(xì)分工具是新業(yè)態(tài)培育(31.2%)。這顯示出政策主體致力促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，探索新型應(yīng)用場景，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈交叉延伸，催生新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，培育標(biāo)桿企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群等。頻次位居第3位的細(xì)分工具是合作交流(21.5%)，顯示出政府推動(dòng)政企合作、國際交流和區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展，并以此擴(kuò)張數(shù)字經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)的市場基礎(chǔ)。值得注意的是，政府采購、服務(wù)外包、消費(fèi)補(bǔ)貼和貿(mào)易管制這些直接增加有效需求的措施工具明顯缺乏。

(二)政策目標(biāo)分布情況

樣本文件中包括175個(gè)政策目標(biāo)參考點(diǎn)(圖4)。其中，偏重于“應(yīng)用創(chuàng)新”的五個(gè)目標(biāo)共占比78%，偏重于“技術(shù)創(chuàng)新”的一個(gè)目標(biāo)占比22%，顯示出政策目標(biāo)相對更強(qiáng)調(diào)“應(yīng)用創(chuàng)新”。具體而言，“新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)孵化”占比29%，為政策目標(biāo)之最。這說明，城市建設(shè)規(guī)劃首重產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，數(shù)字產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)鍵在于產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)新?！俺鞘袛?shù)字智能轉(zhuǎn)型”和“數(shù)字治理中國方案”占比分別為11%和13%。城市基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)智化以及與之相適應(yīng)的城市社會(huì)治理，是北京相對于全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先城市的主要“短板”。若要2030年全面實(shí)現(xiàn)數(shù)字化賦能超大城市治理，那么對這兩個(gè)政策目標(biāo)的重視程度應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)?！皣H數(shù)據(jù)要素配置樞紐”和“數(shù)字經(jīng)濟(jì)對外合作開放”分別占比15%和10%，反映出政策意圖擴(kuò)大數(shù)據(jù)生產(chǎn)要素等經(jīng)濟(jì)資源在國際市場的流通交易，從而發(fā)揮比較優(yōu)勢、提高國際競爭力、改善數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

圖4 政策目標(biāo)分布結(jié)果

相較于其他五個(gè)目標(biāo)歸屬的“應(yīng)用創(chuàng)新”，“全球數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新策源”所代表的“技術(shù)創(chuàng)新”差距明顯。盡管如此，22%的占比尚不足以說明政策目標(biāo)對“技術(shù)創(chuàng)新”的重視不夠。但需要注意

的是，此類政策目標(biāo)表述中涉及基礎(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究的很少，不足參考點(diǎn)的1%。一般來說，在趕超型經(jīng)濟(jì)增長下，技術(shù)水平與世界前沿的差距會(huì)逐步縮小，后發(fā)優(yōu)勢趨于衰減。因此，基礎(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究的地位應(yīng)該不斷強(qiáng)化。只有這樣，才能減少技術(shù)上對領(lǐng)先國家的外部依賴，實(shí)現(xiàn)自主創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。

(三)政策“工具—目標(biāo)”匹配度分析

一般來說，供給型政策工具對技術(shù)創(chuàng)新政策目標(biāo)更有效，需求型政策工具對應(yīng)用創(chuàng)新政策目標(biāo)更有效。從單一維度看，政策目標(biāo)中“技術(shù)創(chuàng)新”與“應(yīng)用創(chuàng)新”的相對比例為1∶3.5，政策工具中供給型與需求型的相對比例為2∶1。這說明，總體上政策主體使用了更多的供給型工具以期實(shí)現(xiàn)更傾向于“應(yīng)用創(chuàng)新”的目標(biāo)。這與政策工具的比較優(yōu)勢不符，意味著建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的現(xiàn)有政策存在著某種程度的“工具—目標(biāo)”不匹配。

一個(gè)政策目標(biāo)可以對應(yīng)多個(gè)政策工具，一個(gè)政策工具可以針對多個(gè)政策目標(biāo)。目標(biāo)與工具交叉編碼后的參考點(diǎn)頻數(shù)見表3，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：針對“全球數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新策源”政策目標(biāo)，供給型政策工具大幅多于需求型，匹配較為合理；針對“城市數(shù)字智能轉(zhuǎn)型”和“數(shù)字經(jīng)濟(jì)對外合作開放”的政策目標(biāo)，需求型政策工具小幅少于供給型，或有一定程度的錯(cuò)配；針對“數(shù)字治理中國方案”和“國際數(shù)據(jù)要素配置樞紐”，特別是“新興數(shù)字產(chǎn)業(yè)孵化引領(lǐng)”的政策目標(biāo)，需求型政策工具大幅少于供給型，存在著較嚴(yán)重的錯(cuò)配。

表3 政策目標(biāo)與政策工具交叉編碼分布

五、研究結(jié)論與政策建議

(一)研究結(jié)論

本文在內(nèi)容量化分析的基礎(chǔ)上應(yīng)用“工具—目標(biāo)”匹配模型，研究了北京市建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市相關(guān)政策的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，相對于政策目標(biāo)而言，政策工具存在的“缺口”主要表現(xiàn)在以下六個(gè)方面。

1. 需求型政策工具相對缺乏

根據(jù)比較優(yōu)勢原則，供給型政策工具更多針對技術(shù)創(chuàng)新政策目標(biāo)，需求型政策工具更多針對應(yīng)用創(chuàng)新政策目標(biāo)。從政策內(nèi)容量化分析看，全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市建設(shè)的政策目標(biāo)更傾向于應(yīng)用創(chuàng)新，而政策工具卻偏重于供給型。這種工具與目標(biāo)之間的錯(cuò)配，意味著需求型政策工具相對缺乏，刺激需求應(yīng)該成為后續(xù)政策的主要著力點(diǎn)。

2. 金融支持和稅收優(yōu)惠的政策措施較少

通過金融支持緩解企業(yè)融資約束，通過稅收優(yōu)惠提高企業(yè)研發(fā)激勵(lì)，是增加企業(yè)創(chuàng)新活動(dòng)、改善企業(yè)技術(shù)效率、培育創(chuàng)新型數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿企業(yè)的重要手段。[15-16]《北京市關(guān)于加快建設(shè)全球數(shù)字經(jīng)濟(jì)標(biāo)桿城市的實(shí)施方案》中提出到2022年標(biāo)桿企業(yè)培育取得顯著進(jìn)展，然而環(huán)境型細(xì)分政策工具中的“金融支持”只有“政策法規(guī)”的一半，“稅收優(yōu)惠”幾乎沒有。

3. 對基礎(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究的規(guī)劃和支持不足

政策目標(biāo)中“全球數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新策源”占比22%。雖然技術(shù)創(chuàng)新受到一定重視，但其中涉及基礎(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究的少之又少。在政策工具的“科技支持”細(xì)類中，也沒有基礎(chǔ)研究相關(guān)參考點(diǎn)?；A(chǔ)研究攸關(guān)科技創(chuàng)新工作全局，如果基礎(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究發(fā)展滯后，那么技術(shù)趕超進(jìn)程和內(nèi)源式創(chuàng)新能力增長都將受到嚴(yán)重抑制，高水平科技自立自強(qiáng)就缺乏基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的支撐。

4. 數(shù)字治理領(lǐng)域的環(huán)境型政策工具相對不足

在“工具—目的”交叉分類分布表中，從縱向來看，環(huán)境型工具用于數(shù)字治理目標(biāo)的頻數(shù)最少，只占該類型工具的不足9%。相對而言，供給型和需求型工具中用于該目標(biāo)的比例分別為13%和16%。從橫向來看，針對數(shù)字治理目標(biāo)的三大類工具中，環(huán)境型工具的頻數(shù)最少、比例最低(22%)。針對其他目標(biāo)的工具中，環(huán)境型占比都在30%以上，針對數(shù)字經(jīng)濟(jì)對外開放目標(biāo)的工具中，環(huán)境型占比更高達(dá)46%。由此可見，旨在改善數(shù)字治理環(huán)境的政策相對不足。這可能反映了傳統(tǒng)政府治理觀念的影響。在“多元共治”“協(xié)同治理”等現(xiàn)代治理觀念下，對于企業(yè)、公眾和社會(huì)組織主動(dòng)有效參與治理過程而言，良好的環(huán)境和生態(tài)是至關(guān)重要的。通過充分的政策工具營造良好的環(huán)境生態(tài)，才能在自治和共治的基礎(chǔ)上，依靠政治、法治、德治、智治、技治，實(shí)現(xiàn)精治和善治。

5. 政策工具中組織建設(shè)亟需加強(qiáng)

“組織建設(shè)”在全部政策工具中僅占2%，在環(huán)境型工具中占6.5%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)新時(shí)代，數(shù)據(jù)成為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)方興未艾，開源運(yùn)動(dòng)和去中心化趨勢深入發(fā)展，通用人工智能不斷進(jìn)化，科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)快速演化，數(shù)字政府建設(shè)和數(shù)字化治理任重道遠(yuǎn)。這些都對組織變革提出新要求，只有通過組織形態(tài)和組織制度的創(chuàng)新性適應(yīng)，才能為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供強(qiáng)有力的保障。2023年《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》就是對新形勢、新要求的積極響應(yīng)。其中，與數(shù)字經(jīng)濟(jì)直接相關(guān)的改革措施格外引人注意。例如，提出組建中央科技委員會(huì)、重組科技部、組建國家數(shù)據(jù)局等。北京市近年來在數(shù)字經(jīng)濟(jì)相關(guān)組織建設(shè)中也有切實(shí)行動(dòng)，例如成立北京市大數(shù)據(jù)中心等。盡管如此，政策內(nèi)容量化分析顯示，“組織建設(shè)”類政策工具仍相對缺乏。因此，亟須抓住新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革的重要契機(jī)，全面推進(jìn)地方機(jī)構(gòu)改革和組織建設(shè)，從而更好地服務(wù)于數(shù)字經(jīng)濟(jì)和數(shù)字社會(huì)。

6. 政策工具中文化宣傳明顯不足

“文化宣傳”在全部政策工具中占2.8%，在環(huán)境型工具中占9%。數(shù)字經(jīng)濟(jì)既是數(shù)字技術(shù)對文化存量的吸收、融合和改造過程，也是在數(shù)字化生活之上建構(gòu)新文化的過程。持續(xù)提升全民的數(shù)字思維、數(shù)字技能、數(shù)字素養(yǎng)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)條件。數(shù)字文化產(chǎn)業(yè)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)的有機(jī)組成部分。數(shù)字鴻溝、算法歧視、信息繭房、隱私濫用、秘密泄露、黑客攻擊等數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)是發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重障礙和威脅。而數(shù)字風(fēng)險(xiǎn)治理離不開科學(xué)普及、宣傳教育、文化引導(dǎo)等手段。從研究結(jié)果來看，“文化宣傳”在全部政策工具中占比較低，文化宣傳類政策工具的運(yùn)用相對不足。這一問題對科技創(chuàng)新、要素配置、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、城市建設(shè)、社會(huì)治理、對外開放等領(lǐng)域都將產(chǎn)生長遠(yuǎn)影響，需要盡快予以改善。

(二)政策建議

根據(jù)上述研究結(jié)論，并結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢，提出以下政策建議。

1. 全面均衡地使用政策工具

在偏重于應(yīng)用創(chuàng)新的現(xiàn)行政策目標(biāo)下，增加需求型政策工具勢在必行。新型產(chǎn)業(yè)往往因需求增長乏力導(dǎo)致產(chǎn)能相對過剩，盲目的供給側(cè)政策刺激會(huì)引起無效過度競爭。在產(chǎn)業(yè)生命周期的早期階段，應(yīng)通過政府采購、服務(wù)外包、消費(fèi)補(bǔ)貼等需求型政策工具增加市場需求，為企業(yè)和產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展提供動(dòng)力。

2. 合理利用金融支持、稅收優(yōu)惠等手段培育標(biāo)桿企業(yè)

應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)企業(yè)在科技創(chuàng)新方面的主體地位，發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，利用財(cái)政金融支持緩解創(chuàng)新型企業(yè)融資約束，針對研發(fā)重點(diǎn)企業(yè)、專精特新中小企業(yè)提供稅收優(yōu)惠，引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入、提高研發(fā)績效。培育新供給，促進(jìn)新消費(fèi)。

3. 加強(qiáng)基礎(chǔ)學(xué)科和基礎(chǔ)研究的支持力度

數(shù)字經(jīng)濟(jì)的技術(shù)突破和產(chǎn)品創(chuàng)新，有賴于基礎(chǔ)科學(xué)和基礎(chǔ)研究的發(fā)展。加大基礎(chǔ)研究投入，有助于增強(qiáng)本土企業(yè)自主創(chuàng)新能力、縮小與全球領(lǐng)先國家技術(shù)差距、扭轉(zhuǎn)高水平應(yīng)用型技術(shù)研發(fā)投入對創(chuàng)新增長的抑制效應(yīng)[17]。為此，應(yīng)充分發(fā)揮基礎(chǔ)研究對技術(shù)創(chuàng)新的支撐作用，使基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究緊密結(jié)合、協(xié)同增效，提高成果轉(zhuǎn)化率，加快產(chǎn)業(yè)化速度，改善創(chuàng)新生態(tài)?；A(chǔ)科學(xué)和基礎(chǔ)研究的發(fā)展對科技人才培養(yǎng)具有顯著的外溢效應(yīng)。面對基礎(chǔ)研究人才培育和人才評價(jià)這一目前科技人才政策的短板[18]，需要引導(dǎo)全社會(huì)加大對基礎(chǔ)科學(xué)和基礎(chǔ)研究的投入，實(shí)現(xiàn)科教興國戰(zhàn)略與人才強(qiáng)國戰(zhàn)略的良性循環(huán)，加強(qiáng)高水平人才高地建設(shè)與創(chuàng)新高地建設(shè)的正向反饋。

4. 加強(qiáng)數(shù)字治理的環(huán)境建設(shè)

數(shù)字治理是當(dāng)前數(shù)字經(jīng)濟(jì)的突出短板，一些領(lǐng)域甚至出現(xiàn)了“有數(shù)字、無治理”的現(xiàn)象。要解決這一問題，必須深化政府“放管服”改革，探索強(qiáng)有力的長效工作推進(jìn)機(jī)制。應(yīng)當(dāng)運(yùn)用環(huán)境型政策工具，加強(qiáng)數(shù)字治理環(huán)境建設(shè)，廣泛有效調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部和人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，依靠全社會(huì)共建共治共享，激發(fā)數(shù)字治理的內(nèi)生動(dòng)力。

5. 加強(qiáng)數(shù)字科技倫理治理和科學(xué)普及工作

數(shù)字經(jīng)濟(jì)是“雙刃劍”。特別是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型過程中，不可避免地面臨著復(fù)雜多變的潛在風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須堅(jiān)持正確的價(jià)值觀，加強(qiáng)科技倫理治理，引導(dǎo)科技向善。應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)社會(huì)正確認(rèn)識(shí)和使用科技成果，為科技成果應(yīng)用創(chuàng)造良好環(huán)境。對于利用數(shù)字技術(shù)侵害公民合法權(quán)益、損害社會(huì)公序良俗的行為，應(yīng)當(dāng)依法懲治。政府應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持將科普與科技創(chuàng)新同等重視、統(tǒng)籌兼顧，整合科技創(chuàng)新資源，加強(qiáng)科普能力建設(shè)，推動(dòng)科普設(shè)施均衡發(fā)展，提升公民科學(xué)素質(zhì)。政府要促進(jìn)新技術(shù)、新知識(shí)在全社會(huì)各類人群中的傳播與擴(kuò)散，通過多種渠道引導(dǎo)公民及時(shí)更新知識(shí)技能，消弭城鄉(xiāng)、地域、階層、代際之間的數(shù)字鴻溝，讓數(shù)字經(jīng)濟(jì)惠及全體人民，為全民提供發(fā)展的機(jī)會(huì)和社會(huì)福利。