BOT模式下的污水處理廠提標后特許價格調(diào)整研究

劉長紅，梁麗，潘穎

（1.廣西產(chǎn)研院生物制造技術(shù)研究所有限公司，廣西南寧 530201；2.華鴻水務(wù)集團股份有限公司，廣西南寧 530028；3.廣西金圓環(huán)?？萍加邢薰?，廣西南寧 530002）

0 引言

BOT 模式下的污水處理廠在很大程度上解決了我國市政基礎(chǔ)設(shè)施資金投入不足、水污染嚴重的問題，BOT 模式也成為地方政府建設(shè)和運營污水處理設(shè)施的首選。

在我國，污水處理項目屬于社會公益性質(zhì)項目，它為社會公共利益服務(wù)，不以營利為目的［1］。近年來，從2018年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》到2021年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，可見中央和各地政府對水資源生態(tài)環(huán)境保護高度重視，其結(jié)果是對污水處理廠的出水水質(zhì)指標提出更高的要求，促使污水處理廠進行提標改造，已投入使用多年的BOT 模式下的污水處理廠提標改造工程勢在必行。然而，對污水廠進行提標改造，帶來的不僅是千萬元甚至超億元的巨大的建設(shè)投資，還有電費、藥劑費、污泥處置費、設(shè)備維修保養(yǎng)費等運營成本的大幅度增加［2］。因此，為維持提標改造后的污水處理廠出水能夠?qū)崿F(xiàn)達標排放，保證污水處理廠日常資金周轉(zhuǎn)運營，需要對原特許價格進行調(diào)整。如何調(diào)整特許價格也成為社會資本方與政府方雙方談判的重點，由于社會資本方的最終目的在于盈利，如果不能獲得穩(wěn)定的收益，社會資本方參與污水處理設(shè)施運營的熱情勢必降低，這不僅不利于污水處理行業(yè)的技術(shù)改革與創(chuàng)新，還會拖慢深入打好水資源污染防治攻堅戰(zhàn)的步伐。但是，如果調(diào)整后的特許價格過高，則會增加政府的財政壓力，容易出現(xiàn)社會資本方利潤過高、使用者支付困難的狀況，這也違背了BOT 模式下的污水處理廠“盈利而非暴利”的初衷。

綜上，對BOT 模式下的污水處理廠提標改造后特許價格做出合理調(diào)整是非常必要的，既能體現(xiàn)出政府對風險的擔當，也有益于污水處理廠順利健康地運行和發(fā)展，保證區(qū)域內(nèi)的污水得到有效處理并實現(xiàn)達標排放。

1 BOT模式介紹

BOT 即Build（建設(shè)）-Operate（經(jīng)營）-Transfer（移交），本質(zhì)上是一種基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和運營的方式，在政府與社會資本方達成協(xié)議的前提下，政府向社會資本方頒發(fā)許可證，允許其在一定時間內(nèi)籌集資金來建設(shè)特定的基礎(chǔ)設(shè)施，并管理和運營設(shè)施及其相應(yīng)的產(chǎn)品和服務(wù)，到期后再移交給政府主管部門，BOT 的合同期限一般是20～30 年［3］。BOT 模式如圖1所示。

圖1 BOT模式圖示

BOT 模式下的社會資本方主要是將政府授予的特許經(jīng)營權(quán)和自身的資金相結(jié)合，形成一種社會公共服務(wù)供給模式。在BOT 模式中，社會資本方作為投資主體，參與污水處理廠的建設(shè)和運營，既能提高污水處理廠的運營管理水平，又能有效降低其運營成本。我國自20 世紀80 年代初開始對BOT 模式展開應(yīng)用，并于2004年發(fā)布實施《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（簡稱“126號令”），“126號令”中正式引入特許經(jīng)營這一理念到市政公用行業(yè)，并在城市污水處理領(lǐng)域進行大規(guī)模實踐。

BOT 模式下的污水處理設(shè)施運營項目中，政府方負責前期工作，但是政府方缺少全面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和運營經(jīng)驗，因此無法準確預(yù)測實際運營后的經(jīng)濟效益，也無法給出精準合理的定價，并且，在長達20～30 年的特許經(jīng)營期內(nèi)，污水處理廠的運營會面臨很多無法預(yù)測的風險，如物價上漲引起的成本增加、實際處理水量達不到設(shè)計規(guī)?；虺^設(shè)計規(guī)模等，這都會對初定的特許價格產(chǎn)生影響［4］。因此，通常在擬定BOT 協(xié)議時會約定調(diào)價公式，但沒有對提標改造后的污水處理價格調(diào)整幅度做出約定。污水處理廠提標改造后，如果政府方還是堅持以初定的特許價格作為污水處理服務(wù)費，而要求社會資本方按提標后的排放標準運營污水處理廠，社會資本方將會入不敷出，無法保證污水處理廠正常運轉(zhuǎn)，這也違背了BOT 項目風險與責任共擔的原則。雖然BOT 模式在污水處理行業(yè)已推行多年，但在實際運營過程中，許多項目依然是以失敗告終，調(diào)整后的特許價格不合理也是導(dǎo)致項目失敗的主要原因之一。

2 特許價格

2.1 特許價格的構(gòu)成

BOT 模式下的污水處理廠的特許價格是將處理1 t 污水的費用稱為污水處理服務(wù)費單價，也稱為水價（單位：元/t 或元/m3）。污水處理服務(wù)費單價構(gòu)成按照保本微利的原則，由成本費用、稅收、財務(wù)費用和一定的收益組成，其構(gòu)成如圖2所示。其中，成本費用包括運營成本和建設(shè)成本，建設(shè)成本以折舊費用體現(xiàn)，運營成本包括工資、員工福利、廠區(qū)日常修理費、廠外管網(wǎng)維護費（如有）、大修費、柵渣、沉砂處理費、在線設(shè)備第三方運維費、第三方水質(zhì)、污泥檢測費等固定成本，還包括電費、水費、藥劑費、污泥外運處置費、其他費用等變動成本；財務(wù)費用是指建設(shè)期貸款利息；稅收包括增值稅及附加和所得稅；收益是國家對污水處理行業(yè)發(fā)展的需要，采取市場準入、特許經(jīng)營、價格管制的政策，調(diào)動社會資本方進入污水處理行業(yè)的積極性，我國供水行業(yè)的收益率一般在8%～10%，污水處理行業(yè)可以參照供水行業(yè)的收益率。

圖2 污水處理服務(wù)費單價構(gòu)成

2.2 特許價格調(diào)整理論概述

BOT 模式的污水處理廠的運營在長達數(shù)十年的運營期內(nèi)會遇到種種風險，建立良好的特許價格調(diào)整機制對合理分擔項目的風險和收益尤為重要，因此在對特許價格進行調(diào)整時，應(yīng)以風險共擔為原則，全面考慮運營期內(nèi)實際存在的影響因素的變化，再進行價格調(diào)整。國家相關(guān)部門也發(fā)布一系列污水處理費相關(guān)的辦法條例，對污水處理費的標準及價格機制做合理規(guī)定，不斷優(yōu)化污水處理服務(wù)費的定價機制，具體見表1。

表1 污水處理費相關(guān)辦法條例

以上發(fā)布的辦法條例中，始終保持一致的是污水處理費的制定要以覆蓋污水處理設(shè)施正常運營和污泥處置成本并合理運營為原則，因此在任何情況下對污水處理費做出調(diào)整時，都應(yīng)以此為前提。

當前，我國的污水處理項目，特別是BOT 模式下的污水處理廠的運營，存在污水處理設(shè)施老化、污泥無害化處置不規(guī)范、污水管網(wǎng)收集系統(tǒng)建設(shè)不完善等問題，因此加快補齊城鎮(zhèn)污水收集處理、中水回用和污泥處置設(shè)施短板，推進城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)全覆蓋，為運營污水廠提質(zhì)增效［5］。因此，在對污水處理設(shè)施進行完善、改造、升級后，關(guān)于污水處理項目特許價格的調(diào)整是一個不可逃避的問題，對于調(diào)整的價格該如何制定，并未有相關(guān)參考依據(jù)，業(yè)界對于這方面的研究中，也并未給出可行的辦法，主要研究結(jié)論見表2。

表2 BOT污水處理廠特許價格調(diào)整主要研究結(jié)論

國內(nèi)外學(xué)者對特許價格的調(diào)整方向、調(diào)整機制、影響因素等做了不同程度的研究，為特許價格的調(diào)整提供了一些思路。在對BOT 項目特許價格進行調(diào)整時，主要依托財務(wù)評價的理論對既定的特許價格進行詳細的分析和計算，確定其合理性和可行性，重點對項目的成本、效益進行系統(tǒng)計算，考察其盈利能力、償債能力和財務(wù)生存能力，為特許價格的調(diào)整提供理論依據(jù)和數(shù)據(jù)支撐。

3 提標改造后對特許價格的影響成本說明

污水處理廠提標改造后對特許價格的影響主要體現(xiàn)在投資和成本費用的增加，但由于對污水處理廠提標改造的難度不盡相同，所帶來的價格影響也會存在差異，并且提標改造后污水處理廠出水水質(zhì)標準越高，所需進行的投資規(guī)模越大，運維成本也越高，下面通過兩種情況進行分析說明。

3.1 在不改變設(shè)計規(guī)模的情況下進行提標改造

在不改變設(shè)計規(guī)模情況下進行提標改造，即只在原污水處理設(shè)施末端增加深度處理段，不對原污水處理設(shè)施進行改造，一般可以在不停產(chǎn)的情況下進行提標改造。以某小型BOT 污水處理廠在不改變設(shè)計規(guī)模情況下進行提標改造為例進行分析，該污水處理廠原設(shè)計規(guī)模為3 萬t/d，提標改造后的規(guī)模依然為3 萬t/d，出水水質(zhì)從原來的《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB 18918—2002）中一級B 標準提高至一級A 標準，提標改造后由于增加了深度處理段，因此對增加的深度處理段進行分析測算。通過財務(wù)分析測算，深度處理段成本構(gòu)成如圖3所示。

圖3 新增的深度處理段成本構(gòu)成

從圖3 中可看出，成本費用中運營成本占比最大，為總成本的60%。該小型污水處理廠提標改造前的水價中已包含建設(shè)成本、財務(wù)費用、稅費和收益，因建設(shè)成本、財務(wù)費用受工藝、貸款的影響，稅率及收益按當時的稅率和收益率進行測算，因此在此不對提標改造前后的建設(shè)成本、財務(wù)費用、稅費和收益進行對比分析，只對提標改造前后運營成本做對比分析，了解提標改造前后影響特許價格的因素。提標改造前運營成本構(gòu)成和深度處理段運營成本構(gòu)成見圖4和圖5。

圖4 提標改造前運營成本構(gòu)成圖

圖5 深度處理段運營成本構(gòu)成圖

圖4 顯示提標改造前運營成本構(gòu)成及各項費用的占比，提標改造前占比最大的為工資及福利，其次是動力費，兩項合計占運營成本的61%，可見一般的污水處理廠滿足一級B 標出水水質(zhì)，運營過程中主要的成本費用是工資及福利和動力費。如圖5 所示，增加深度處理段后，出水水質(zhì)可由原來的一級B 標準提高至一級A 標準，運營成本中占比最大的為藥劑費和動力費，兩項合計占運營成本的66%。一般污水處理廠深度處理段主要是通過增加高效沉池、深床濾池、深床濾池、膜過濾等深度處理工藝，運維過程中投入的主要成本為藥劑費和動力費。

為更清晰地了解提標改造前后運營成本增加情況，將運營成本進行逐項對比，如圖6所示。

圖6 提標改造前后運營成本比對圖 （單位：萬元/年）

從圖6 可以看出，污水處理廠增加深度處理段后，各項成本均有增加，藥劑費和動力費增加最多，主要原因是增加的深度處理段所需投加的藥劑增多、所需運行的設(shè)備增多，使藥劑費和動力費增加。

綜上，在不改變設(shè)計規(guī)模的情況下進行提標改造，影響特許價格的關(guān)鍵是增加深度處理段，對運營成本最大的影響在于藥劑費和動力費，在進行價格調(diào)整計算時，可將深度處理段總成本折算為每噸水的處理成本，即深度處理段的水價，在與提標改造前污水處理服務(wù)費單價進行相加求和，得到的結(jié)果可作為提標改造后的特許價格。如此定價既不會擾亂社會資本方與政府方確定的定價機制，也不會由于將深度處理段的運營納入而導(dǎo)致社會資本方的運營壓力增加。

3.2 在擴大設(shè)計規(guī)模的情況下進行提標改造

隨著城鎮(zhèn)污水收集管網(wǎng)的不斷完善，對污水處理廠不僅要提標，還要求擴建規(guī)模，以處理新增的污水。此種情況下，對特許價格的影響主要體現(xiàn)在兩個方面，一是投資增加產(chǎn)生的影響，二是運維成本增加產(chǎn)生的影響。

（1）投資增加產(chǎn)生的影響。污水處理廠“提標+擴建”，增加的投資主要包括新增的深度處理部分、擴建的部分、原廠老舊裝置改造的部分，以及為滿足提標改造工藝技術(shù)需要對原有污水處理設(shè)施進行拆除和更換的費用等，在進行特許價格調(diào)整時，還需要考慮新增的固定資產(chǎn)投資和財務(wù)費用（即建設(shè)期的貸款利息）。應(yīng)注意的是，不應(yīng)把拆除內(nèi)容所對應(yīng)的建設(shè)成本及運營成本相關(guān)內(nèi)容納入特許價格調(diào)整的計算范疇內(nèi)。

（2）運維成本增加產(chǎn)生的影響。污水處理廠經(jīng)過提標改造后，增加深度處理工藝部分會獲得更高的出水水質(zhì)，然而對污水的凈化程度越高，需要的工藝技術(shù)和與之相匹配的電費、藥劑費也越高，運營成本也會隨之增加。

（3）特許價格計算說明。進行計算時考慮投資和運營成本，按照圖2污水處理服務(wù)費單價構(gòu)成以財務(wù)評價理論進行逐項計算，進行相加求和后折算到每噸水中，可得到污水處理服務(wù)費單價，即新的特許價格，計算內(nèi)容參考表3。

表3 特許價格（污水處理服務(wù)費）計算表格

4 結(jié)論

隨著污水水質(zhì)排放標準的不斷提高，需要對污水處理廠進行提標改造，進而需要對BOT 模式下的污水處理廠提標改造后特許價格做出合理調(diào)整。文章分析了BOT 模式下運行的污水處理廠經(jīng)提標改造后，出水水質(zhì)從《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》（GB18918—2002）一級B 標準提高至一級A 標準的兩種情況下的特許價格的調(diào)整：①不改變設(shè)計規(guī)模情況下進行提標改造時，提標改造后的特許價格為提標改造前污水處理服務(wù)費與深度處理段噸水成本之和；②擴大設(shè)計規(guī)模情況下進行提標改造，提標改造后的特許價格需要重新按照圖2 的污水處理服務(wù)費單價構(gòu)成以財務(wù)評價理論進行逐項計算，計算表格可參考表3；③在BOT模式下的污水處理廠的運營中，工資及福利、藥劑費和動力費占較大權(quán)重，在制定調(diào)價公式時，可將動力費、藥劑費、人工成本作為調(diào)整因素。