地方金融監(jiān)管“超級變”

徐義國 王子瑜

在十四屆全國人大一次會議通過的國務院機構改革方案中，涉及金融領域的內(nèi)容多達六項。其中，直接和間接涉及地方金融監(jiān)管改革的有三項：一是深化地方金融監(jiān)管體制改革；二是統(tǒng)籌推進中國人民銀行分支機構改革；三是加強金融管理部門工作人員統(tǒng)一規(guī)范管理。顯然，從機構調(diào)整、職能分工到人員管理，改革后的金融監(jiān)管新格局給不同層面的地方金融監(jiān)管都帶來了諸多方面的挑戰(zhàn)和機遇。

地方金融監(jiān)管變革的底層邏輯

金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營及金融創(chuàng)新不斷深入和日益復雜化、地方監(jiān)管職責邊界模糊、央地監(jiān)管協(xié)調(diào)機制缺位，導致地方金融監(jiān)管在實踐中的定位和分寸不易把握。思變和求變的現(xiàn)實動力成就了此次金融監(jiān)管改革的新框架及地方金融監(jiān)管變革的底層邏輯。

首先，金融混業(yè)經(jīng)營對地方金融監(jiān)管的風險防控和風險處置壓力日益加大，原有框架下的一些制度設計和監(jiān)管技術已經(jīng)無法適應新的市場條件，地方金融監(jiān)管改革勢在必行。隨著我國金融業(yè)進入混業(yè)發(fā)展階段，各金融機構之間經(jīng)營邊界模糊，部分地方金融機構也開始走向交叉經(jīng)營，金融業(yè)務呈現(xiàn)隱蔽性、交叉性、復雜性特征。在金融監(jiān)管中，一些掣肘現(xiàn)象顯露：一是權責界定不清，監(jiān)管利益多元化，監(jiān)管競次問題嚴重；二是部門間難以協(xié)調(diào)，監(jiān)管效率低、監(jiān)管成本高；三是金融發(fā)展和金融監(jiān)管職能并存，主動監(jiān)管、超前監(jiān)管缺乏主動性，監(jiān)管滯后于金融風險的演變。以上問題的存在亟須優(yōu)化跨部門、跨區(qū)域協(xié)調(diào)機制的頂層設計，地方金融監(jiān)管改革勢在必行。

其次，地方金融監(jiān)管職責不明晰拖累監(jiān)管效率，迫切需要改革以提質(zhì)增效。一是各地金融監(jiān)管部門既有金融發(fā)展職能，也有金融監(jiān)管職能，且隨著分稅制改革的推進，地方政府更有意愿通過地方金融機構解決發(fā)展問題，而對其監(jiān)管職能有所淡化；二是地方金融監(jiān)管對象不夠明確，客觀養(yǎng)成地方金融監(jiān)管的惰性；三是地方金融監(jiān)管在風險處置方面，部門間存在協(xié)調(diào)難度；四是金融消費者權益保護存在多頭監(jiān)管，造成各方推諉扯皮。以上因素疊加造成地方法人金融機構膨脹發(fā)展。

最后，金融監(jiān)管在央地之間的協(xié)調(diào)存在沖突，央地協(xié)調(diào)機制亟須進一步改進。從中央與地方的金融事權來看，中央的垂直監(jiān)管模式與地方的屬地監(jiān)管模式之間存在一定沖突。在實際運行中，中央與地方的目標次序也存在不一致：中央側(cè)重強調(diào)防范金融風險，而地方則更加重視地方經(jīng)濟的發(fā)展。為獲得機構的資金支持或更多的信貸投入，地方金融監(jiān)管部門往往選擇效益先行。在風險處置上，地方政府有可能借助存款保險等制度推諉責任，誤導群眾錯誤理解存款保險制度，將涉及銀行機構的金融風險轉(zhuǎn)嫁給其他監(jiān)管部門。例如，河南村鎮(zhèn)銀行事件中，由于地方政府沒有及時承擔起風險責任，造成群眾在當?shù)厝嗣胥y行門口聚集，要求啟用存款保險資金，一度使金融風險化解陷入被動局面。

地方金融監(jiān)管變革的著力點

從國家戰(zhàn)略、央地協(xié)同、防范風險三個維度，可以深入理解和充分彰顯此次地方金融監(jiān)管變革在我國經(jīng)濟社會實踐中的積極意義和重要價值。

著力于貫徹落實國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。首先，建設和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體系是國家治理現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)涵中，經(jīng)濟金融的健康發(fā)展和社會民生的持續(xù)穩(wěn)定需要優(yōu)質(zhì)高效的監(jiān)管服務和制度保障。其次，金融監(jiān)管水平和監(jiān)管能力是國家治理水平和治理能力的直接體現(xiàn)。在一個健康有序的經(jīng)濟體里，監(jiān)管改進與創(chuàng)新博弈的交互演進是經(jīng)濟金融領域的永恒主題。最后，地方金融監(jiān)管改革已經(jīng)成為我國金融治理現(xiàn)代化的當務之急。地方金融的一些體制性、歷史遺留的問題與市場新生的風險隱患交織疊加，正在日益凸顯并呈加劇態(tài)勢。

著力于提升央地監(jiān)管的協(xié)調(diào)效率。以往金融監(jiān)管低效的原因主要在于央地監(jiān)管的立場沖突，且由于行政編制不同，央地溝通存在一定壁壘，形成了一些監(jiān)管漏洞。盡管在2017年成立了國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（簡稱“金融委”），統(tǒng)一協(xié)調(diào)央地監(jiān)管，但由于監(jiān)管協(xié)調(diào)體系僅搭建在省級以上，地市級以下仍缺乏監(jiān)管協(xié)調(diào)組織，這就造成省級以上和地市級以下央地監(jiān)管協(xié)調(diào)的斷層，對現(xiàn)實監(jiān)管協(xié)調(diào)貢獻度不大。此次改革打破了行政編制帶來的溝通壁壘。在頂層設計上，中央金融委員會和中央金融工作委員會成立，在中央層面加強集中統(tǒng)一領導，強化在不同監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)，進一步加強了中央在金融監(jiān)管方面的事權。可以預見，省級和市級也將成立與中央金融工作委員會相對應的部門，統(tǒng)一協(xié)調(diào)地方金融監(jiān)管問題。中央統(tǒng)一金融監(jiān)管事權，地方則集中關注金融風險，這將提高監(jiān)管效率，減少協(xié)調(diào)成本，平衡央地監(jiān)管關系。

著力于促進金融風險的防范化解。金融本質(zhì)上是中介服務，從體制機制上看，金融風險的產(chǎn)生是由于信息不對稱，導致金融體系自我調(diào)節(jié)失靈。因此，從根本上杜絕、防范金融風險需要首先理順金融體系的運行機制，劃清政府和市場邊界，明確監(jiān)管的權責，避免出現(xiàn)監(jiān)管競次問題，減少套利空間。此次改革將主要監(jiān)管職責劃撥到金融監(jiān)管局，有利于統(tǒng)一監(jiān)管標準，避免重復監(jiān)管，提高監(jiān)管效率；同時，有效減少了不同監(jiān)管部門間的業(yè)務交叉，切實提高各部門工作的針對性，有利于進一步溝通協(xié)作，有助于全面防范和化解金融風險。

地方金融監(jiān)管變革的核心內(nèi)容

“專職、統(tǒng)籌、分層”是此次地方金融監(jiān)管變革的關鍵詞，也是具體操作層面的三個核心指向。針對事權邊界模糊、監(jiān)管資源配置失衡、體系化設計有待完善等問題的解決程度直接決定此次改革的質(zhì)量和效率。

深化地方金融監(jiān)管機構改革，專司監(jiān)管職責。此次改革方案著眼于“統(tǒng)籌優(yōu)化中央金融管理部門地方派出機構設置和力量配備”，調(diào)整后的地方金融監(jiān)管格局以中央金融管理部門地方派出機構為主，地方政府設立的金融監(jiān)管機構不再負責金融發(fā)展和招商引資，專司監(jiān)管職責，同時進一步強化對類金融機構的監(jiān)管職能。在人員配備上，央行及金融監(jiān)管局統(tǒng)一實行公務員管理，有利于降低跨部門間溝通的行政成本。在監(jiān)管對象上，金融監(jiān)管總局派駐機構主要對地方金融機構實施行為監(jiān)管，基層央行主要貫徹落實貨幣政策和宏觀政策，地方金融監(jiān)管部門專門負責地方金融機構的監(jiān)管。在金融穩(wěn)定方面，地方金融監(jiān)管部門基于金融風險全覆蓋的總體目標，主要致力于地方金融風險防控責任的具體化，實現(xiàn)對中央金融監(jiān)管的必要補充，避免地方金融活動出現(xiàn)監(jiān)管真空。

推進央地金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，明確中央事權管理。一直以來，我國的金融監(jiān)管都是自上而下由中央統(tǒng)籌。隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展、業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)化及市場結(jié)構變化，金融創(chuàng)新尤其近些年來金融科技的快速發(fā)展和廣泛應用，逐漸出現(xiàn)了很多中央垂直機構管理的空白點。為此，地方金融監(jiān)管局可以發(fā)揮優(yōu)勢，對新金融、類金融等機構進行監(jiān)管。按照中國人民銀行2021年發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》，在統(tǒng)一監(jiān)管框架內(nèi)涵蓋了地方各類金融業(yè)務，除了強化地方金融機構監(jiān)管的屬地責任，同時提出要加強央地協(xié)調(diào)配合和跨區(qū)域協(xié)作，由國務院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會辦公室負責協(xié)調(diào)央地聯(lián)合管理。但與其相對應的部門的最低層級設置在省級，地市及以下行政單位并沒有有效的溝通渠道。此次改革方案強化了金融管理的中央事權，明確了以中央金融管理部門地方派出機構為主，從制度架構上實現(xiàn)了監(jiān)管格局的央地統(tǒng)籌。

明晰體系化的監(jiān)管層次，降低監(jiān)管成本。在中央統(tǒng)籌下政府逐步向市場放權、中央向地方分權，是我國金融市場所具有的典型的“體制型發(fā)展”特征。政策建構與市場機制的互動與博弈、創(chuàng)新紅利和監(jiān)管紅線的進退離合，共同織就了復雜的央地金融結(jié)構。在金融市場逐步成熟的進程中，金融科技的發(fā)展使得地方金融的發(fā)展不斷挑戰(zhàn)和突破現(xiàn)有的管理體制。伴隨金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的市場屬性日益顯著，我國的金融監(jiān)管格局從“大一統(tǒng)”到“一行三會”再到“一委一行兩會”，在修正、適應和改進的基調(diào)中不斷演進。但在實際運行中，金融風險的監(jiān)管和處置受到央地協(xié)調(diào)和地方監(jiān)管協(xié)調(diào)的多方面限制，明顯鉗制了監(jiān)管效率，增加了監(jiān)管成本。此次改革，頂層以中央金融委員會為指導，加強黨的領導和集中央地之間的協(xié)調(diào)；中間層為“一行一局一會”，構筑監(jiān)管力量；底層以中央派駐為主，地方監(jiān)管為輔，在完整的體系上實現(xiàn)了監(jiān)管層次的明確區(qū)分。

地方金融監(jiān)管變革之后的“變”

金融監(jiān)管新框架給地方金融監(jiān)管帶來了多方面的改進和優(yōu)化。但是，從更深層、更務實的角度思考，變革之后，地方金融監(jiān)管仍然存在一些隱憂，若干難題仍然有待“思變”“求變”。

重復監(jiān)管現(xiàn)象有所改善，但監(jiān)管層次劃分仍不夠清晰?？v向而言，監(jiān)管難題依然在不同程度上存在。一是地方法人金融機構數(shù)量巨大，但監(jiān)管資源有限，監(jiān)管人員現(xiàn)場檢查壓力增大。此次改革將人民銀行縣級單位撤銷，金融監(jiān)管局是否會在縣級設分支局尚無定論。不論是否設立縣級分支局，金融監(jiān)管局人員都嚴重不足，監(jiān)管轄區(qū)內(nèi)地方法人機構存在困難。以設立縣支局為例，地方法人金融機構（城商行分支機構、農(nóng)信系統(tǒng)和村鎮(zhèn)銀行）在全轄區(qū)金融機構的占比為40%左右，為縣支局的主要監(jiān)管對象。除日常統(tǒng)計等非現(xiàn)場監(jiān)管外，還要完成每年的現(xiàn)場檢查，僅地方法人金融機構監(jiān)管就會耗盡監(jiān)管單位的主要精力，對其他大型國有銀行及全國性股份制銀行的分支機構的現(xiàn)場監(jiān)管力度必然大打折扣?？煽紤]將村鎮(zhèn)銀行中由農(nóng)信系統(tǒng)注資和控股的，且體量規(guī)模不大的，回收至農(nóng)信系統(tǒng)，變成農(nóng)信系統(tǒng)的分支網(wǎng)點，減少法人機構的數(shù)量，從一定程度上緩解監(jiān)管壓力。二是層級監(jiān)管仍不夠明確，存在垂直系統(tǒng)過度監(jiān)管的可能性。目前金融體制改革將金融監(jiān)管系統(tǒng)塑造為垂直系統(tǒng)，一方面能夠加強黨的領導，高效落實中央各項政策，另一方面能夠提升監(jiān)管效率，免受政績考核的地方干擾。但這滋生了另外的弊端，即在上級部門對下級單位轄區(qū)的金融機構是否仍然具有監(jiān)管權方面不夠明確，導致下級單位轄區(qū)的金融機構面臨本級監(jiān)管單位和上級監(jiān)管單位的雙重監(jiān)管，倒金字塔式的監(jiān)管層級仍然是金融機構面臨的較大難題?？蓢L試省級監(jiān)管機構僅對省級金融機構進行監(jiān)管核查，對下級監(jiān)管機構實施監(jiān)督管理，但對下級單位轄區(qū)的金融機構不再實施直接監(jiān)管。

橫向來講，跨區(qū)域經(jīng)營風險加大，行政監(jiān)管溝通成本增加。一些城商行具備同省跨區(qū)域經(jīng)營資格，導致跨區(qū)域經(jīng)營風險加大。例如，某省內(nèi)城商行在省內(nèi)地市均有分支機構，各地分支機構不僅受到轄區(qū)金融監(jiān)管核查，也會受到地市級監(jiān)管單位的核查。假設該銀行在地市轄區(qū)檢查發(fā)現(xiàn)某筆省內(nèi)跨區(qū)業(yè)務存在問題隱患，需要該轄區(qū)監(jiān)管單位予以合作，平行關系出具公函即可，但從行政秩序上說，此類問題應先向省級監(jiān)管單位匯報溝通，由上級監(jiān)管單位溝通協(xié)調(diào)，會增加行政溝通成本。

央行監(jiān)管職責弱化，感受微觀主體的渠道受阻，審慎監(jiān)管政策將缺乏觸及點。按照目前的監(jiān)管新框架，央行監(jiān)管職權轉(zhuǎn)交金融監(jiān)管總局，僅保留審慎監(jiān)管職責，這將使得央行對金融機構管理難度增大，一些需借助金融機構開展的調(diào)研渠道受阻。例如，央行5000家企業(yè)調(diào)查，小微企業(yè)融資調(diào)查、居民資產(chǎn)負債調(diào)查等針對微觀主體的調(diào)查，是央行直接感觸企業(yè)經(jīng)營及宏觀經(jīng)濟溫度的觸角，調(diào)查數(shù)據(jù)的及時性高于國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，在制定宏觀經(jīng)濟政策上具有較大的參考價值。地市央行大多以金融機構為媒介，建立央行與企業(yè)之間的聯(lián)系，一旦央行對金融機構不再具有監(jiān)管權，以金融機構為媒介的調(diào)查渠道將可能因此受到阻礙，央行對微觀主體的感受將缺乏觸及點，進而可能會導致審慎政策的制定缺少溫度。

央行窗口指導作用降低，影響政策傳導和實施效果，對貨幣政策制定形成新的挑戰(zhàn)?；鶎友胄性诼鋵嵷泿耪邥r，針對地方法人金融機構的工作有三項：一是資金業(yè)務，主要是針對地方法人金融機構的再貼現(xiàn)、再貸款等貨幣政策工具業(yè)務，以及貸款規(guī)模管理和MPA考核；二是利率管理；三是針對轄區(qū)全部金融機構落實貨幣信貸政策情況的統(tǒng)計。監(jiān)管新框架對央行系統(tǒng)最明顯的影響有兩點：一是縣支行撤銷，導致央行地方法人機構監(jiān)管困難增大；二是監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)讓，導致央行缺乏有力的工具和支點促使金融機構配合工作。以貨幣政策工具的使用為例，在經(jīng)濟下行周期，各地方法人金融機構缺乏使用資金的動力，嚴重影響貨幣政策的貫徹落實，基層央行一方面通過貸款規(guī)模管理與地方法人進行博弈，另一方面要通過監(jiān)管檢查對其形成震懾。在現(xiàn)行監(jiān)管改革體制下，央行監(jiān)管職責的轉(zhuǎn)讓將使得震懾作用削減，影響貨幣政策的傳導和實施效果。

地方金融監(jiān)管機構缺乏監(jiān)管地方金融機構的有效抓手，增加了地方監(jiān)管職能在實踐中的落地難度。對地方金融機構的監(jiān)管遵循“誰批準誰監(jiān)管”的準則。大量地方金融機構歸屬于地方金融監(jiān)管局監(jiān)管。此次改革將地方金融監(jiān)管局的金融服務職能剝離，只保留其監(jiān)管職能，目的是降低地方金融風險，強化地方金融監(jiān)管。但實際上，地方金融監(jiān)管局有效履行監(jiān)管職能面對諸多挑戰(zhàn)，一方面，很多地方金融監(jiān)管機構的人員知識背景復雜，真正的金融專業(yè)人員有限，在監(jiān)管方面會力不從心，影響現(xiàn)場監(jiān)管的成效；另一方面，在非現(xiàn)場監(jiān)管方面，地方金融機構的統(tǒng)計監(jiān)管職能落在當?shù)厝嗣胥y行的相關部門，地方金融監(jiān)管局僅協(xié)調(diào)地方金融機構按時報送數(shù)據(jù)，對數(shù)據(jù)的分析和監(jiān)管嚴重缺位。此外，地方金融機構的數(shù)據(jù)統(tǒng)計雖在人民銀行，但并不在“金融統(tǒng)計監(jiān)督”范圍，人民銀行不能對地方金融機構進行現(xiàn)場檢查及行政處罰，易造成統(tǒng)計數(shù)據(jù)采集失真，進而影響監(jiān)管判斷。