整合治理視角下社區(qū)黨建作用發(fā)揮的困境與路徑探析

范家胄　陳怡伶

城市社區(qū)治理是基層治理中的重要部分，以黨組織為核心引領(lǐng)社區(qū)治理是適合我國(guó)社情且行之有效的治理模式。相較于其他治理理論，整合治理理論更能解釋和指導(dǎo)以黨組織為核心的社區(qū)治理體系。而在整合治理視角下，現(xiàn)階段社區(qū)黨組織作用發(fā)揮面臨著政黨內(nèi)部、“黨政關(guān)系”以及外部社會(huì)的整合困境，亟需通過價(jià)值、利益、組織多維度的整合緩解矛盾，推進(jìn)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

社區(qū)是社會(huì)治理的基礎(chǔ)單元，關(guān)乎百姓民生與基層穩(wěn)定。黨的二十大報(bào)告指出，要“健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時(shí)把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。[1]而黨組織作為社區(qū)內(nèi)部多元整合的“粘合劑”，通過引領(lǐng)、嵌入、影響等方式發(fā)揮統(tǒng)籌、動(dòng)員、協(xié)調(diào)等作用。黨的二十大報(bào)告指出，要“加強(qiáng)城市社區(qū)黨建工作，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理”，[2]加強(qiáng)黨建引領(lǐng)是優(yōu)化基層治理的應(yīng)有之義，不僅有利于完善社區(qū)治理體系，也有利于鞏固黨的基層組織建設(shè)。

自上世紀(jì)90年代上海首倡“社區(qū)黨建”至今，社區(qū)黨組織已有了近三十年的發(fā)展歷史，但用怎樣的治理理論能夠更好地解釋與指導(dǎo)“社區(qū)黨建”，仍是學(xué)界經(jīng)久不衰的討論主題。過去研究者基于社區(qū)內(nèi)部人口基數(shù)大、異質(zhì)性強(qiáng)等特點(diǎn)，大多從社會(huì)中心主義的視角出發(fā)，運(yùn)用“自主治理”理論、“協(xié)同治理”理論等指導(dǎo)社區(qū)治理的運(yùn)行。但這些理論起源于西方話語體系之中，往往偏愛簡(jiǎn)單理想的自治而忽視了我國(guó)基層社情的制度性前提，缺乏對(duì)現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情況以及黨建這一核心引領(lǐng)力的關(guān)注，這就導(dǎo)致了理論的現(xiàn)實(shí)解釋力不足，在詮釋“黨建引領(lǐng)”時(shí)顯得捉襟見肘。

“整合治理”是近年來本土學(xué)者提出的一套治理觀念與理論，對(duì)以黨建為核心的基層社區(qū)治理具有更強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)力。楊宏山認(rèn)為，在實(shí)際運(yùn)行中整合治理主要依靠四種主要模式，即：資格認(rèn)定、資源支持、精英吸納、項(xiàng)目化運(yùn)作。[3]而唐文玉認(rèn)為，政黨整合治理在建構(gòu)邏輯、結(jié)構(gòu)形態(tài)等方面均有別于傳統(tǒng)的總體性治理與西方的多中心治理。[4]總的來說，基層黨組織整合治理的基本要義在于：黨組織憑借自身領(lǐng)導(dǎo)一切的核心地位，對(duì)社會(huì)多元主體及其掌握的資源進(jìn)行整合，以達(dá)到政權(quán)穩(wěn)固、社會(huì)和諧的目標(biāo)。本文主要基于整合治理的視角，分析社區(qū)黨建中現(xiàn)存的問題，并給出相關(guān)的路徑建議。

整合治理視角下社區(qū)黨建作用發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)困境

傳統(tǒng)的“國(guó)家-社會(huì)”關(guān)系視角下，政黨在國(guó)家與社會(huì)中充當(dāng)橋梁和紐帶，近年來以景躍進(jìn)為代表的眾多研究者疾呼“將政黨帶進(jìn)來”，[5]主張將國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的二分法發(fā)展成為政黨、政府和社會(huì)關(guān)系的三分法。本文借鑒三分法，認(rèn)為政黨內(nèi)部整合困境、黨政關(guān)系整合困境、外部社會(huì)整合困境是整合治理視角下社區(qū)黨建發(fā)揮作用面臨的三大困境。

（一）政黨內(nèi)部整合困境

內(nèi)因是事物變化的源泉與動(dòng)力。城市社區(qū)黨建面臨的首要整合難題，就在于政黨自身內(nèi)部的整合困境。

第一，資源整合困難。單位制逐漸解體后，基層黨建的資源便呈現(xiàn)離散化的特征。以權(quán)力為依托的黨組織對(duì)單位黨建體制仍存在路徑依賴，殘留有“橫向閉合、對(duì)外排他”的資源配置和運(yùn)用模式。[6]而不以權(quán)力作為依托的新興黨組織因資源短缺，同樣面臨著生存傾軋的挑戰(zhàn)。

第二，組織建制方式矛盾與組織行動(dòng)分割。新型社會(huì)空間中，原有的科層制領(lǐng)導(dǎo)管理方式影響了自主性，但若為了對(duì)接扁平化的模式而改造黨組織的建制方式，也就會(huì)導(dǎo)致黨組織的權(quán)威受損、效率下降。而社區(qū)黨組織與其他黨組織間合作同樣存在“合作行動(dòng)困境”。

第三，黨員自身價(jià)值理念與實(shí)際行動(dòng)的困境?，F(xiàn)階段，價(jià)值多元化、行為功利化不斷消解以往崇高的敘事并導(dǎo)致認(rèn)同危機(jī)。精神引領(lǐng)缺失下，部分黨員行動(dòng)存在低俗化、反動(dòng)化的現(xiàn)象，難以體現(xiàn)先鋒模范作用。

（二）“黨政關(guān)系”整合困境

改革開放以來，受傳統(tǒng)體制影響，城市基層的黨政關(guān)系結(jié)構(gòu)同樣面臨整合困境。

第一，社區(qū)內(nèi)存在行政“捆綁”黨建與居民自治的現(xiàn)象。理性的行政部門在社區(qū)化浪潮中，紛紛建立起眾多排他的行政鏈條。行政性的擴(kuò)散不僅影響黨組織的作用發(fā)揮，還導(dǎo)致職能部門對(duì)權(quán)力的排他性占有，最終形成“橫向到邊、縱向到底”的網(wǎng)絡(luò)。[7]

第二，存在職能部門的“行政內(nèi)耗”。由于條條分割的傳統(tǒng)體制尚未得到全面的調(diào)適，現(xiàn)階段部門內(nèi)部的“合作行動(dòng)困境”仍較嚴(yán)重，一方面是資源割裂與“信息孤島”帶來的資源浪費(fèi)與勞動(dòng)重復(fù)，另一方面是條條之間職能的分化交叉又導(dǎo)致彼此的扯皮推諉，缺位、越位和錯(cuò)位問題嚴(yán)重。面對(duì)較為突出的黨政關(guān)系整合困境，應(yīng)推動(dòng)黨的政治機(jī)制和政府的行政機(jī)制在相對(duì)獨(dú)立的前提下實(shí)現(xiàn)更為有效的整合，構(gòu)建政治、行政、管理、服務(wù)高度契合且有效互動(dòng)的體制機(jī)制。

（三）外部社會(huì)整合困境

社會(huì)的分化是社會(huì)發(fā)展必不可缺的因素，但若沒有強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)核心進(jìn)行整合而是任其分化碎裂，那么將導(dǎo)致秩序的紊亂。

第一，社區(qū)多元主體對(duì)社區(qū)黨組織的信任與滿意度較低，認(rèn)為社區(qū)黨組織“空心化”。究其原因，既與認(rèn)知主體的思想自由化有關(guān)，也與認(rèn)知對(duì)象即黨組織自身的權(quán)力缺失及運(yùn)轉(zhuǎn)異化有關(guān)。

第二，社會(huì)對(duì)基層黨組織的動(dòng)員、組織響應(yīng)弱，對(duì)各類活動(dòng)的參與度低。社區(qū)內(nèi)的政策宣傳、思想教育等活動(dòng)常常是兩方各說各的，最終作用也只能浮于表面。

第三，社會(huì)與黨組織間難以取得利益上的協(xié)調(diào)一致。理論上，社區(qū)黨建引領(lǐng)能使公共利益的“觸角”得以滲透社會(huì)的各場(chǎng)域，并形成黨的領(lǐng)導(dǎo)在場(chǎng)的政治勢(shì)能。[8]

然而實(shí)際的社區(qū)治理過程中，利益的差別顯性化、矛盾尖銳化等問題層出不窮，社區(qū)的黨組織、居委會(huì)、社會(huì)組織等主體間始終存在集體與個(gè)人、精神效益與物質(zhì)利益等難以調(diào)和的矛盾。

整合治理視角下社區(qū)黨建作用發(fā)揮的路徑探析

馬克思說，“問題就是時(shí)代的口號(hào)，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實(shí)際的呼聲?！盵9]面對(duì)社區(qū)治理中出現(xiàn)的問題，我們應(yīng)以黨建為驅(qū)動(dòng)力，通過價(jià)值、利益、組織與技術(shù)整合賦能社區(qū)治理，推動(dòng)社區(qū)治理現(xiàn)代化。

（一）價(jià)值維度：著眼政黨內(nèi)部與社區(qū)多元主體進(jìn)行價(jià)值整合

價(jià)值整合要求對(duì)不同的價(jià)值觀進(jìn)行統(tǒng)合，使不同的價(jià)值趨向一致。

首先，要從整合政黨內(nèi)部的價(jià)值體系入手。社區(qū)黨員中存在思想渙散、行為失調(diào)等現(xiàn)象，歸根結(jié)底是理想信念與價(jià)值追求的缺失?，F(xiàn)階段隨著物質(zhì)的富足與監(jiān)督的缺位，越來越多人認(rèn)為黨員是一種權(quán)利而非義務(wù)，榮譽(yù)而非責(zé)任。面對(duì)落后庸俗的思想，破解的關(guān)鍵在于整合重塑黨員價(jià)值追求，通過馬克思主義理論的灌輸，以馬克思主義的先進(jìn)性引領(lǐng)部分黨員的思想滯后性。

其次，要對(duì)多元主體進(jìn)行價(jià)值整合。黨內(nèi)整合以黨員為主體，以馬克思主義理論為基礎(chǔ)，具有排他性；而多元主體的價(jià)值整合以紛繁復(fù)雜的民眾為主體，其意識(shí)自主性、利益復(fù)雜性決定了不能用黨員的意識(shí)形態(tài)與道德要求進(jìn)行整合，而應(yīng)以具有整體性和包容性的價(jià)值體系進(jìn)行整合。社會(huì)主義核心價(jià)值觀既強(qiáng)調(diào)國(guó)家，又強(qiáng)調(diào)社會(huì)和個(gè)人層面，既發(fā)揮價(jià)值引領(lǐng)導(dǎo)向作用，又發(fā)揮文化包容整合作用，以其主導(dǎo)性與整體性引領(lǐng)整合多元價(jià)值的廣泛性與差異性，有利于在社區(qū)內(nèi)部凝聚共識(shí)、強(qiáng)化認(rèn)同。

（二）利益維度：著眼基本保障、源頭治理與過程干預(yù)進(jìn)行利益整合

中國(guó)共產(chǎn)黨是沒有自己特殊利益的政黨，但作為社區(qū)治理的核心力量，黨組織理應(yīng)推動(dòng)社區(qū)內(nèi)部共同利益的產(chǎn)生，塑造共同體的利益共識(shí)。

首先，應(yīng)推動(dòng)發(fā)展共有利益，構(gòu)建利益整合的基本保障。這主要指社區(qū)公共服務(wù)及福利設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。倘若配套設(shè)施難以跟上日益增長(zhǎng)的生活需要，那么共同利益意識(shí)的形成便缺乏了物質(zhì)載體，相互連結(jié)的利益相關(guān)性也難以塑造。

其次，應(yīng)著眼源頭治理，構(gòu)建良性利益觀念引導(dǎo)機(jī)制。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，諸多利益矛盾中，有因現(xiàn)實(shí)資源占有不均導(dǎo)致的，但更多還是因利益觀念不合所導(dǎo)致的。有人熱衷占小便宜，在雞毛蒜皮之事上爭(zhēng)個(gè)你死我活；有人損人利己，為了自己的利益罔顧他人意志。對(duì)此現(xiàn)象，黨組織既應(yīng)聯(lián)合居委會(huì)、業(yè)委會(huì)等主體，通過規(guī)則對(duì)逾矩行為進(jìn)行懲戒；也應(yīng)充分發(fā)揮思想引領(lǐng)作用，以先進(jìn)的利益觀引導(dǎo)人們以正當(dāng)手段化解利益糾紛。

再次，應(yīng)建立利益糾紛的預(yù)防與化解機(jī)制，實(shí)現(xiàn)過程干預(yù)。通過建立健全黨組織引領(lǐng)下的網(wǎng)格化治理，劃分社區(qū)為更多網(wǎng)格并敦促干部下沉，幫助預(yù)防和化解利益糾紛和矛盾，并不斷增強(qiáng)黨組織自身的服務(wù)職能，真正做到“利為民所謀”。

（三）組織維度：著眼功能界定、資源協(xié)調(diào)、組織嵌入進(jìn)行組織整合

嚴(yán)密的組織體系是馬克思主義政黨的優(yōu)勢(shì)與力量所在。黨的二十大報(bào)告指出，要“持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘”。[10]

首先，應(yīng)實(shí)現(xiàn)組織功能的界定。從治理的實(shí)際過程中看，正是黨的功能作用發(fā)揮的邊界模糊頻繁導(dǎo)致“錯(cuò)位”“越位”“缺位”現(xiàn)象的出現(xiàn)。故首先應(yīng)進(jìn)行黨組織功能作用的界定，明確社區(qū)黨組織應(yīng)在社區(qū)政治性事務(wù)中發(fā)揮主體作用，從事政策宣傳、思想教育、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等工作；在行政性事務(wù)中發(fā)揮嵌入作用，輔助信息采集、事務(wù)監(jiān)管等公共管理工作；在社會(huì)性事務(wù)中發(fā)揮引導(dǎo)作用，促進(jìn)鄰里和睦并推動(dòng)社區(qū)內(nèi)部社會(huì)資本的產(chǎn)生與發(fā)展。

其次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)組織資源的協(xié)調(diào)?？茖又平Y(jié)構(gòu)慣性下，基層治理體系普遍存在著條條矛盾、條塊矛盾和層級(jí)矛盾，而黨組織能夠利用其治理核心的地位充分協(xié)調(diào)整合組織資源，緩和各類主體矛盾，凝聚各方力量并形成治理合力。

再次，應(yīng)實(shí)現(xiàn)組織體系的嵌入。黨組織的整合不僅需要內(nèi)向的功能與資源的整合，還需要外向的組織擴(kuò)展與嵌入。嵌入對(duì)象既可以橫向擴(kuò)展到社區(qū)內(nèi)的新社會(huì)組織、新經(jīng)濟(jì)組織等主體，也可以縱向嵌入社區(qū)下轄的居民小區(qū)，實(shí)行“小區(qū)黨建”。推動(dòng)黨組織體系擴(kuò)展與嵌入更多主體，既有利于緩解“行動(dòng)困境”，也有利于規(guī)范協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)集體組織的行動(dòng)模式。

（四）技術(shù)維度：著眼目標(biāo)錨點(diǎn)、要素機(jī)制、內(nèi)在邏輯進(jìn)行技術(shù)整合

技術(shù)治理適應(yīng)了社區(qū)治理的精細(xì)化、智能化需求，已成為了社區(qū)治理的新發(fā)展方向。

首先，技術(shù)整合應(yīng)錨定“技術(shù)驅(qū)動(dòng)黨建工作”與“技術(shù)驅(qū)動(dòng)社區(qū)治理”的結(jié)合展開。一方面，技術(shù)驅(qū)動(dòng)黨建工作以“智慧黨建”為宗旨，通過搭建黨建管理平臺(tái)，將主題黨日、黨費(fèi)收繳等黨務(wù)工作移至線上，有效避免原有工作中的數(shù)據(jù)造假、重復(fù)操作等問題，實(shí)現(xiàn)了社區(qū)黨組織工作的規(guī)范化，實(shí)現(xiàn)了數(shù)字技術(shù)邏輯對(duì)傳統(tǒng)工作邏輯的覆蓋；另一方面，技術(shù)驅(qū)動(dòng)社區(qū)治理旨在通過提升社區(qū)治理的智能化水平，進(jìn)一步提高生活便利性、治安穩(wěn)定性、關(guān)系融洽性并最終形成社區(qū)的善治，并通過建設(shè)社區(qū)的綜合便民服務(wù)平臺(tái)、推廣各類便民政務(wù)APP等技術(shù)手段增進(jìn)公共利益。

其次，在要素機(jī)制上，技術(shù)整合的核心在于通過發(fā)揮人的主觀能動(dòng)性，科學(xué)使用大數(shù)據(jù)、AI人工智能等新興技術(shù)實(shí)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)部的信息資源共享，促進(jìn)利益表達(dá)與整合。其中，各類終端平臺(tái)如電腦、智慧大屏等充當(dāng)窗口與載體進(jìn)行信息發(fā)布與獲取，而數(shù)據(jù)庫(kù)資源、平臺(tái)的運(yùn)轉(zhuǎn)維護(hù)則充當(dāng)后臺(tái)保障，軟硬件雙管齊下，共同構(gòu)成了社區(qū)技術(shù)治理的基礎(chǔ)根基。

再次，在內(nèi)在邏輯上，應(yīng)處理好技術(shù)治理邏輯與傳統(tǒng)社區(qū)工作邏輯的張力，防止新舊邏輯的脫軌。傳統(tǒng)社區(qū)工作中，更多的是依靠效率提升、威信樹立及人情培育進(jìn)行問題的處理與矛盾的化解；而智能技術(shù)嵌入社區(qū)治理后，某種程度上消解了傳統(tǒng)人際關(guān)系對(duì)社區(qū)治理的影響，容易導(dǎo)致社區(qū)工作者遠(yuǎn)離群眾現(xiàn)象的產(chǎn)生。需注意技術(shù)的應(yīng)用、變革都是以維護(hù)人的價(jià)值、增進(jìn)公共利益為根本目標(biāo)的，技術(shù)的嵌入不應(yīng)妨礙個(gè)人的自由，也不應(yīng)損害公共的利益。

參考文獻(xiàn)

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[3]楊宏山：《整合治理：中國(guó)地方治理的一種理論模型》，載《新視野》，2015（03）：28-35頁(yè)。

[4]唐文玉：《政黨整合治理：當(dāng)代中國(guó)基層治理的模式詮釋——兼論與總體性治理和多中心治理的比較》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》，2020（03）：21-27+156-157頁(yè)。

[5]景躍進(jìn)：《將政黨帶進(jìn)來——國(guó)家與社會(huì)關(guān)系范疇的反思與重構(gòu)》，載《探索與爭(zhēng)鳴》，2019（08）：85-100+198頁(yè)。

[6][7]盧愛國(guó)：《城市區(qū)域化黨建與基層黨組織社會(huì)整合功能研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2020：80+160頁(yè)。

[8]陳秀紅：《從“嵌入”到“整合”：基層黨組織推進(jìn)基層社會(huì)治理的行動(dòng)邏輯》，載《中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》，2021，25（05）：64-72頁(yè)。

[9]《馬克思恩格斯全集》（第40卷），北京：人民出版社，1982：289頁(yè)。

作者簡(jiǎn)介

范家胄 中共浙江省委黨校碩士在讀，研究方向?yàn)辄h史黨建

陳怡伶 中共紹興市委黨校研究室副主任、三級(jí)主任科員，研究方向?yàn)樯鐣?huì)治理