論村莊規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興之道

史雪蒙

（北京舜土規(guī)劃顧問(wèn)有限公司，天津市 300100）

1 新時(shí)期村莊規(guī)劃對(duì)鄉(xiāng)村振興的重要意義

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)村莊建設(shè)開發(fā)與資源保護(hù)的統(tǒng)籌，是核發(fā)村莊建設(shè)許可的依據(jù)?？茖W(xué)編制村莊規(guī)劃對(duì)支持村莊“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！本哂蟹e極促進(jìn)作用。

1.1 從“多規(guī)”走向“合一”更有利于凝聚建設(shè)力量

2019年5月，自然資源部發(fā)布《關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），這標(biāo)志著我國(guó)全面展開新時(shí)代的國(guó)土空間規(guī)劃，開始正式實(shí)施“多規(guī)合一”。新的國(guó)土空間規(guī)劃體系建立前，政府不同部門在鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃“多規(guī)交叉”“百花齊放”。2018年，國(guó)家機(jī)構(gòu)改革，將分散在原住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)……的空間規(guī)劃職能統(tǒng)一到自然資源部門。村莊規(guī)劃成為新的國(guó)土空間規(guī)劃體系下“五級(jí)三類”的組成部分，將原來(lái)村莊土地利用規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊旅游發(fā)展規(guī)劃、農(nóng)田綜合整治規(guī)劃、水美鄉(xiāng)村規(guī)劃等統(tǒng)一融合至“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃，使原來(lái)注重村臺(tái)建設(shè)擴(kuò)展到關(guān)注村莊及周邊田園、山水環(huán)境，同時(shí)在原來(lái)改善人居環(huán)境的基礎(chǔ)上，更有利于彰顯鄉(xiāng)村文化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、培育產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增強(qiáng)鄉(xiāng)村活力，凝聚鄉(xiāng)村振興建設(shè)力量。

1.2 從“墻上掛掛”走向“管用好用實(shí)用”更突出村莊特色

原來(lái)的村莊規(guī)劃以政府為主導(dǎo)，編制內(nèi)容要求多，且面面俱到；同時(shí)，技術(shù)難度過(guò)大，設(shè)計(jì)思維占主導(dǎo)，村民參與不夠，忽視鄉(xiāng)土本色；規(guī)劃成果村民理解困難、規(guī)劃管理不便、使用效率降低，實(shí)用性不強(qiáng)。新時(shí)期的村莊規(guī)劃，采用“菜單式”編制內(nèi)容，政府守底線、保重點(diǎn)項(xiàng)目，做到“政府管用”；規(guī)劃成果進(jìn)行簡(jiǎn)化，推行圖、表、圖則等簡(jiǎn)化表達(dá)，“村委好用”；加強(qiáng)村民參與程度，將規(guī)劃成果納入村規(guī)民約，使村民也能看懂，“村民實(shí)用”。在“管用好用實(shí)用”的引導(dǎo)下，村莊規(guī)劃更能體現(xiàn)村莊的差異化、特色化，有助于依據(jù)村莊特色“量身定制”鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

1.3 從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村”更強(qiáng)調(diào)全面振興

過(guò)去的“農(nóng)村”以從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，其主要功能定位是為城市生產(chǎn)糧食?，F(xiàn)在發(fā)展“鄉(xiāng)村”建設(shè)，已不能延續(xù)簡(jiǎn)單就經(jīng)濟(jì)搞經(jīng)濟(jì)的工業(yè)化思維，而應(yīng)從政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)、歷史角度系統(tǒng)性實(shí)施鄉(xiāng)村振興。從“農(nóng)村”到“鄉(xiāng)村振興”，產(chǎn)業(yè)興旺是重點(diǎn)，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，鄉(xiāng)風(fēng)文明是保障、治理有效是基礎(chǔ)、生活富裕是根本。推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，需要強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)，倡導(dǎo)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，可以因地制宜，突出村莊特色，有助于鄉(xiāng)村全面振興。

2 規(guī)劃引領(lǐng)助力鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵議題

鄉(xiāng)村振興背景下，村莊建設(shè)面臨“四大任務(wù)、八個(gè)統(tǒng)籌”（如下圖a），為此編制“管用、好用、實(shí)用”村莊規(guī)劃，需從“兩個(gè)維度、八個(gè)方面”著力（如下圖b）。鄉(xiāng)村振興背景下，村莊規(guī)劃應(yīng)以產(chǎn)業(yè)興旺作為重點(diǎn)，同時(shí)強(qiáng)化文化、組織、生態(tài)建設(shè)。通過(guò)村莊規(guī)劃打通國(guó)土空間規(guī)劃落地實(shí)施的最后一公里，要立足村莊空間肌理，挖掘歷史文化淵源；整合低效閑置空間資源，對(duì)產(chǎn)業(yè)、生活等需求進(jìn)行重新賦能；補(bǔ)齊公共基礎(chǔ)設(shè)施短板，營(yíng)造鄉(xiāng)情美景；回歸居民需求，放大鄉(xiāng)村價(jià)值。

圖a 鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃框架

圖b 村莊規(guī)劃編制策略

2.1 兼顧耕地保護(hù)與產(chǎn)業(yè)培育平衡

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興的第一要?jiǎng)?wù)。村莊發(fā)展要建立在落實(shí)底線管控和上位功能引導(dǎo)之上，要嚴(yán)格落實(shí)“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田和耕地保護(hù)目標(biāo)，把貫徹落實(shí)國(guó)家糧食安全放在首位。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先，并結(jié)合村莊的地緣優(yōu)勢(shì)，因地制宜調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，“一村一策”制定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，并通過(guò)一產(chǎn)培育二產(chǎn)，帶動(dòng)三產(chǎn)，逐步走向一二三產(chǎn)融合之路。

2.2 促進(jìn)特色基因與鄉(xiāng)村風(fēng)貌融合

鄉(xiāng)村振興要體現(xiàn)鄉(xiāng)村特色。村莊規(guī)劃應(yīng)注重挖掘鄉(xiāng)村歷史文化、資源特色、尊重村莊肌理，在傳承與創(chuàng)新鄉(xiāng)土文化的同時(shí)，注意營(yíng)造和諧的建筑、景觀，更加突出村莊特色，和諧發(fā)展。

2.3 延續(xù)生產(chǎn)生活與空間單元適配

適配空間載體要素是鄉(xiāng)村振興的支撐。村莊規(guī)劃不宜搞大拆大建，不搞軍營(yíng)陳列式的建設(shè)，要符合農(nóng)村應(yīng)該有的樣子。村莊的建設(shè)發(fā)展也應(yīng)循序漸進(jìn)，適應(yīng)農(nóng)民生產(chǎn)生活需要，在統(tǒng)籌農(nóng)村住房和集體經(jīng)營(yíng)性用地的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)完善基礎(chǔ)設(shè)施，構(gòu)建鄉(xiāng)村社區(qū)生活圈。

3 村莊規(guī)劃助力鄉(xiāng)村振興的典型案例

以天津市靜海區(qū)北二堡、中二堡、南二堡3村聯(lián)編村莊規(guī)劃為例，分析如何通過(guò)村莊規(guī)劃挖掘村莊特色，培育特色產(chǎn)業(yè)，從而助力鄉(xiāng)村振興。

3.1 村莊規(guī)劃編制做法

北二堡、中二堡、南二堡3村緊鄰而建，位于天津市“口子鎮(zhèn)”—臺(tái)頭鎮(zhèn)南部，地處萬(wàn)畝林海，毗鄰子牙河。近年來(lái)，借助鄉(xiāng)村振興政策的東風(fēng)，村委領(lǐng)導(dǎo)班子按照“村莊搭臺(tái)、團(tuán)隊(duì)進(jìn)村”的思路整合各項(xiàng)資源，以推動(dòng)“一堡引領(lǐng)，三堡協(xié)同，十堡聯(lián)動(dòng)”發(fā)展。規(guī)劃以問(wèn)題為導(dǎo)向，補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板；以目標(biāo)為導(dǎo)向，突出文旅特色；以發(fā)展為導(dǎo)向，堅(jiān)持綠色生態(tài)優(yōu)先；以實(shí)踐為導(dǎo)向，落實(shí)“三生”空間載體，力求打造康養(yǎng)文旅融合發(fā)展鄉(xiāng)村振興新樣板。

3.1.1 摸清家底，扮靚底色

經(jīng)深入調(diào)研，摸清村莊發(fā)展的地緣、人緣優(yōu)勢(shì)，研判鄉(xiāng)村振興發(fā)展的機(jī)遇與產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入面臨的挑戰(zhàn)。通過(guò)多次公眾座談會(huì)、村民意見公投、無(wú)人機(jī)航拍、民意問(wèn)卷調(diào)查、典型農(nóng)戶入戶訪談、溝通匯報(bào)方案等不同方式把脈關(guān)鍵問(wèn)題，扮靚底色。經(jīng)初步分析，聚焦村莊地處萬(wàn)畝林海，毗鄰子牙河的地緣優(yōu)勢(shì)（堡上田園地域特色），挖掘古村落、培養(yǎng)出舉人的歷史淵源（文化特色），借力鄉(xiāng)村振興幫扶工作組的資源，確定村莊發(fā)展定位，提升村莊發(fā)展品質(zhì)。

3.1.2 文化鑄魂，植入鄉(xiāng)旅

北二堡等3村是清中期形成的自然生態(tài)村莊，200多年來(lái)傳承耕讀文化、擺渡文化、河畔文化，逐步演變成當(dāng)代洼淀文化高地。在市教育招生考試院駐村幫扶工作組的指導(dǎo)下，北二堡深挖歷史文化資源，經(jīng)過(guò)近幾年的建設(shè)，2019年榮獲天津市文化旅游示范村、2020年榮獲“全國(guó)文明村鎮(zhèn)”稱號(hào)。利用這一契機(jī)，將文化作為村莊發(fā)展的靈魂，規(guī)劃強(qiáng)調(diào)文化研學(xué)+休閑游憩是村莊未來(lái)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要選擇方向，在傳承子牙河農(nóng)耕文明、科舉文化，保護(hù)傳統(tǒng)民居、民俗、民風(fēng)的基礎(chǔ)上，植入旅游功能，設(shè)計(jì)了以耕讀文化、洼淀景觀、桃花觀賞、休閑民宿為主體串聯(lián)的旅游路線，激活村莊發(fā)展活力。

3.1.3 提升肌理，強(qiáng)化支撐

規(guī)劃尊重村莊自然形態(tài)，理順提煉出“三街六巷”歷史空間肌理，進(jìn)而道路兩側(cè)進(jìn)行綠化美化，部分路段拓寬取直，進(jìn)一步優(yōu)化強(qiáng)化原肌理。同時(shí)，配合村莊發(fā)展需求，提升配套設(shè)施，做好垃圾收集、公廁、停車場(chǎng)、健身廣場(chǎng)、日間照料服務(wù)中心等基礎(chǔ)公服設(shè)施配套升級(jí)。此外，結(jié)合旅游設(shè)計(jì)路線，規(guī)劃了村莊形象路口、游客中心、濱河步道、葦岸畫廊、義渡碼頭、振興書院、堡上人家主題民宿等景觀節(jié)點(diǎn)，強(qiáng)化村莊發(fā)展支撐體系。

3.1.4 匯聚民智，示范富民

村莊采取開門編規(guī)劃的策略，廣泛征求社會(huì)、村民意見建議，建立了多方協(xié)調(diào)的共建共享規(guī)劃實(shí)施機(jī)制，加強(qiáng)規(guī)劃編制和實(shí)施的全過(guò)程公眾參與。編制過(guò)程中，規(guī)劃師注重聽取各級(jí)部門意見，積極與村民溝通村落布局、落圖落位、管制規(guī)則、建設(shè)項(xiàng)目安排等，確保建設(shè)項(xiàng)目可操作、能實(shí)施。

3.2 助力鄉(xiāng)村振興成效

目前3個(gè)村莊聯(lián)編的村莊規(guī)劃經(jīng)過(guò)一段時(shí)間實(shí)施，提升了鄉(xiāng)村生活硬件環(huán)境，并以傳承文化為核心，提升了鄉(xiāng)村空間風(fēng)貌，支撐了鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展，取得初步成效。

3.2.1 生態(tài)立村，賦能洼淀景觀

規(guī)劃堅(jiān)持生態(tài)立村，綠色發(fā)展，利用原萬(wàn)畝林海發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)，同時(shí)落實(shí)生態(tài)管控要求；傳承原耕讀文化，保護(hù)耕地。規(guī)劃實(shí)施后，耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”保護(hù)；儲(chǔ)備林質(zhì)量提升，林種豐富，同時(shí)在不破壞生態(tài)效益的同時(shí)，適度開展林下經(jīng)濟(jì)，給村莊發(fā)展帶來(lái)活力，形成了獨(dú)特的洼淀田園景觀。

3.2.2 文化強(qiáng)村，擦亮堡上田園名片

規(guī)劃理順鄉(xiāng)村發(fā)展肌理，補(bǔ)齊基礎(chǔ)公服設(shè)施，同時(shí)打造多處景觀節(jié)點(diǎn)。規(guī)劃實(shí)施后，村莊空間肌理更加明晰，村容整潔，綠地鮮花呼應(yīng)，大幅提升了村容村貌；村史黨建展覽館、養(yǎng)老活動(dòng)室等的建成，增加了村民活動(dòng)場(chǎng)所；同時(shí)、堡上人家民宿、義渡碼頭，塑造出特色鄉(xiāng)情美景。

3.2.3 旅游富民，唱響北二堡模式

規(guī)劃整合資源，借助市教育招生考試院幫扶契機(jī)，深挖耕讀文化、舉人文化，并借碼頭、洼淀田園本底優(yōu)勢(shì)，打造以耕讀文化、洼淀景觀、桃花觀賞、休閑民宿為主導(dǎo)的古村落生態(tài)文化旅游村。規(guī)劃實(shí)施兩年來(lái)，建成村莊展覽館、活動(dòng)廣場(chǎng)、義渡碼頭、堡上人家民宿等景點(diǎn)，并以此為載體，舉辦了油紙傘節(jié)、西瓜節(jié)、豐收節(jié)等活動(dòng)，通過(guò)活動(dòng)聚集人氣，喚醒古村落，提升了鄉(xiāng)村價(jià)值，帶動(dòng)村民致富及周邊村的發(fā)展，唱響了振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)“北二堡模式”。

4 小結(jié)與對(duì)策建議

通過(guò)典型案例的成功實(shí)施，更加驗(yàn)證了產(chǎn)業(yè)是鄉(xiāng)村振興的首要關(guān)鍵，為使得新時(shí)期村莊規(guī)劃編制更加實(shí)用、具有可操作性，更有利于通過(guò)規(guī)劃引領(lǐng)助力鄉(xiāng)村振興，建議村莊規(guī)劃編制應(yīng)注重以下幾方面：

4.1 基于村莊類型明確村莊的定位

根據(jù)目前有關(guān)技術(shù)規(guī)范，村莊類型一般分為城郊融合型、集聚提升型、特色保護(hù)型和搬遷撤并型，不同類型的村莊發(fā)展導(dǎo)向不同，因此應(yīng)特別注意發(fā)展定位的確定應(yīng)與村莊發(fā)展導(dǎo)向不存在矛盾沖突，才能保障一張藍(lán)圖繪到底。

對(duì)于城郊融合型強(qiáng)調(diào)分類管理，注意與城鎮(zhèn)設(shè)施的共建共享；集聚提升型應(yīng)明確重點(diǎn)，突出特色，尤其盤活利用閑置、低效建設(shè)用地，支撐特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展；特色保護(hù)型以保護(hù)為主，按照“應(yīng)保盡保，傳承利用”，加強(qiáng)村莊歷史文化保護(hù)、村落傳統(tǒng)風(fēng)貌延續(xù)、村莊歷史建筑及文物古跡保護(hù)和村莊整體風(fēng)貌引導(dǎo)。搬遷撤并型，要嚴(yán)格限制建設(shè)活動(dòng)，并以災(zāi)害防護(hù)和環(huán)境保護(hù)為重點(diǎn)，隨著村莊搬遷工作的進(jìn)展，將村莊建設(shè)用地指標(biāo)逐步納入城鎮(zhèn)建設(shè)。

4.2 加強(qiáng)現(xiàn)狀梳理，厘清空間肌理

新時(shí)期村莊規(guī)劃編制不能僅滿足于傳統(tǒng)資料收集，更要加強(qiáng)實(shí)地調(diào)研踏勘，通過(guò)走訪農(nóng)戶、座談訪問(wèn)等形式深入了解村情民意，掌握村莊基本特征。此外，更要加強(qiáng)調(diào)研分析，從自然、人文、產(chǎn)業(yè)、建筑、歷史、治理、風(fēng)貌等方面挖掘村莊特色，因地制宜、因村制宜，規(guī)劃堅(jiān)持尊重空間肌理，施法自然，以水為脈、以林為肌，以田為底，力爭(zhēng)“一村一品”。

4.3 整合空間資源，發(fā)展特色鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)

結(jié)合村莊資源稟賦、區(qū)位條件，以宜農(nóng)、生態(tài)、綠色、低碳為原則，圍繞農(nóng)村居民致富增收，統(tǒng)籌謀劃農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，明確產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向及重點(diǎn)。合理安排產(chǎn)業(yè)用地空間布局、用途和強(qiáng)度，保障農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展用地，鼓勵(lì)產(chǎn)業(yè)空間復(fù)合高效利用。

4.4 補(bǔ)齊生活短板，重塑鄉(xiāng)村風(fēng)貌

充分利用房屋、農(nóng)田、道路、河流、植被樹木，以及特色景觀元素（農(nóng)耕用品、水車、水井、青石墻等等），體現(xiàn)鄉(xiāng)村景觀的本地性、本地化，不搞“千篇一律”的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)。遵循“山水林田湖草一體化”理念，將農(nóng)村生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間融為一體，優(yōu)化鄉(xiāng)村水系、林網(wǎng)、綠道等空間格局，系統(tǒng)保護(hù)好鄉(xiāng)村自然風(fēng)光和田園景觀。遵循村莊空間肌理、街巷尺度，強(qiáng)化村莊整體景觀風(fēng)貌的規(guī)劃和引導(dǎo)，塑造有歷史記憶、文化脈絡(luò)、地域特點(diǎn)的美麗鄉(xiāng)村。

4.5 加強(qiáng)村民自治，回歸鄉(xiāng)村價(jià)值

為確保村莊規(guī)劃不再是“墻上掛掛”，保障規(guī)劃順利實(shí)施，在規(guī)劃編制過(guò)程中更應(yīng)加強(qiáng)村民參與，樹立以人民為中心的編制理念，充分征求村民意見。建議建立村民參與規(guī)劃前期調(diào)研、中期編制討論、后期規(guī)劃審批全過(guò)程的機(jī)制，提高村民參與度與知情權(quán)。此外，進(jìn)一步落實(shí)簡(jiǎn)化成果表達(dá)方式，通過(guò)村規(guī)民約等通俗易懂的形式將規(guī)劃成果向村民普及，增強(qiáng)村民自主實(shí)施積極性，保障規(guī)劃順利實(shí)施。