異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展制度障礙及對(duì)策探析

燕山

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院職業(yè)技術(shù)教育學(xué)院，廣東 深圳 518055）

一、問題的提出與理論視角

近年來(lái)，異地辦學(xué)面臨的諸多制度困境備受社會(huì)關(guān)注。中國(guó)教育科學(xué)研究院研究員直言，異地合作辦學(xué)是“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”的做法，即高校的規(guī)模擴(kuò)張了，耗費(fèi)了更大的成本，但不會(huì)有活躍的、自主的發(fā)展。異地辦學(xué)校區(qū)往往規(guī)模不大，辦學(xué)層次較為單一，難以發(fā)展成美國(guó)那樣的多校區(qū)的大學(xué)建制。同時(shí)異地辦學(xué)模式飽受詬病，被認(rèn)為培養(yǎng)不出與校本部同等水平的學(xué)生，在師資引進(jìn)、教學(xué)管理、校園文化等方面均存在缺陷。異地辦學(xué)面臨諸多辦學(xué)制度障礙，但地方政府和高校合作辦學(xué)的勢(shì)頭不減。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在全國(guó)75 所教育部直屬高校中，有41 所學(xué)校建有異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)，占比高達(dá)45.33%。這些高校共設(shè)立了60 個(gè)異地辦學(xué)機(jī)構(gòu)，其中40 個(gè)機(jī)構(gòu)處于運(yùn)行狀態(tài)，20 個(gè)機(jī)構(gòu)處于籌建狀態(tài)［1］。異地辦學(xué)發(fā)展面臨怎樣的制度障礙？國(guó)家、地方政府和母體大學(xué)應(yīng)該建立什么樣的高等教育管理制度？本研究擬從新制度主義理論的視角進(jìn)行闡釋。

新制度主義主要代表人約翰·邁耶提出，我們必須從組織環(huán)境的角度去研究、認(rèn)識(shí)各種各樣的組織行為，去解釋各種各樣的組織現(xiàn)象。研究環(huán)境不能只考慮技術(shù)環(huán)境，必須要考慮制度環(huán)境（Institutional Enviornment），即一個(gè)組織所處的法律制度、文化期待、社會(huì)規(guī)范、觀念制度等［2］。諾斯認(rèn)為：制度是一個(gè)社會(huì)博弈的規(guī)則，或者更規(guī)范一點(diǎn)說，它們是人為設(shè)計(jì)的、形塑人們互動(dòng)關(guān)系的約束［3］。從此角度而言，制度塑造人們的思維，影響異地辦學(xué)校區(qū)的行動(dòng)。

二、異地辦學(xué)校區(qū)制度障礙探析

（一）國(guó)家的制度環(huán)境

國(guó)家不支持不鼓勵(lì)異地辦學(xué)。教育部歷來(lái)對(duì)異地辦學(xué)持慎重態(tài)度。2001 年，李嵐清在第三次全國(guó)高校后勤社會(huì)化改革工作會(huì)議上提出，高校的規(guī)模要與師資和辦學(xué)條件相適應(yīng)。高校要優(yōu)化教育資源配置，充分利用社會(huì)資源發(fā)展教育。對(duì)于買地搞異地辦學(xué)，擴(kuò)大規(guī)模，要特別慎重。建大學(xué)城要充分考慮客觀需要和現(xiàn)實(shí)可能性，量力而行。2014 年，教育部和國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于下達(dá)2014 年全國(guó)普通高等教育計(jì)劃的通知中提出，嚴(yán)格普通高等教育招生資格和招生辦學(xué)秩序管理，并明確“未經(jīng)審批機(jī)關(guān)同意，高等學(xué)校不得以任何名義設(shè)立異地分校、辦學(xué)點(diǎn)”。2017 年，教育部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)高等學(xué)校基本建設(shè)管理的通知》，強(qiáng)調(diào)要審慎決策建設(shè)新校區(qū)，原則上不支持、不鼓勵(lì)跨城市、跨省建設(shè)新校區(qū)，特別是具有本科教學(xué)功能的新校區(qū)。盡管教育部的態(tài)度明確，但基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、辦學(xué)空間拓展與規(guī)模提升的需求，地方政府和高校合作進(jìn)行異地辦學(xué)的愿望依然強(qiáng)烈。

異地辦學(xué)法律法規(guī)及政策協(xié)同?！陡叩冉逃ā返确煞ㄒ?guī)對(duì)異地辦學(xué)沒有明確規(guī)定，從國(guó)家層面到地方基本處于空白地帶，法律政策體系不健全。華東師范大學(xué)研究院張端鴻曾提出建議，國(guó)家應(yīng)及時(shí)啟動(dòng)《教育部直屬高校異地辦學(xué)管理辦法》的制定，將高校異地辦學(xué)的行為納入法制化管理軌道。地方政府往往根據(jù)引進(jìn)高校的具體情況一事一議，地方與高校之間的合作辦學(xué)建立在中短期協(xié)議的基礎(chǔ)之上，也未建立起良好的政策協(xié)同，導(dǎo)致異地辦學(xué)在實(shí)踐中難以獲得政策資源支持，合作辦學(xué)穩(wěn)定性差。

（二）地方政府的制度環(huán)境

辦學(xué)體制缺位。異地辦學(xué)一般都要設(shè)立理事會(huì)，作為支持異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展的咨詢、協(xié)商、審議和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。由于理事會(huì)成員的工作變動(dòng)頻繁，組織松散，難以建立長(zhǎng)效機(jī)制，在保障異地辦學(xué)改革與發(fā)展、豐富社會(huì)參與和支持辦學(xué)、深化辦學(xué)管理活動(dòng)的監(jiān)督、評(píng)價(jià)機(jī)制方面作為不夠，很難及時(shí)有效地指導(dǎo)與管理異地辦學(xué)工作。在市校合作的頂層架構(gòu)中，理事會(huì)由于種種原因未能很好地履行管理職能。在筆者對(duì)某異地辦學(xué)校區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)訪談中，該領(lǐng)導(dǎo)表示“異地辦學(xué)校區(qū)的辦學(xué)體制目前尚未明確，理事會(huì)數(shù)年未開，市校雙方的理事長(zhǎng)和理事由于各自工作原因變更頻繁，異地辦學(xué)校區(qū)原本的管理制度是理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，理事會(huì)不開無(wú)法體現(xiàn)市校雙方意見，無(wú)法推動(dòng)相關(guān)部門解決在辦學(xué)過程中的問題?！保?］

人事制度難以接軌。異地辦學(xué)校區(qū)的人事管理未納入政府序列，地方政府為引進(jìn)異地辦學(xué)校區(qū)，吸引優(yōu)秀師資，往往會(huì)承諾給異地辦學(xué)校區(qū)部分事業(yè)編制指標(biāo)。但在實(shí)際運(yùn)作過程中，由于沒有行政事業(yè)單位隸屬關(guān)系，招聘的教師及其他行政管理人員、技術(shù)人員主要從社會(huì)招聘，僅少部分擁有地方事業(yè)編制，大多數(shù)人員采用合同制形式進(jìn)行管理，核定入編師資（不含經(jīng)費(fèi)）的戶口、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、住房等待遇一般參照當(dāng)?shù)馗咝＝處煹拇鲛k理。此外，職員制備案難以納入受理渠道，雖然異地辦學(xué)校區(qū)的部分行政管理干部有一定的行政級(jí)別，但多屬于“內(nèi)部糧票”，無(wú)法在當(dāng)?shù)匦姓耸麦w制內(nèi)流動(dòng)，晉升發(fā)展空間受限。人員編制管理也由于政策邊界不清，人事關(guān)系復(fù)雜，給異地辦學(xué)校區(qū)的人事資源管理造成了一定的困擾。

經(jīng)濟(jì)資源分配“內(nèi)外有別”。組織資源被視為是那能夠幫助組織更好地競(jìng)爭(zhēng)并實(shí)現(xiàn)其愿景、使命、戰(zhàn)略和目標(biāo)的一系列優(yōu)勢(shì)屬性組合。吉登斯定義資源為“使事情發(fā)生的能力”。異地辦學(xué)校區(qū)管理邊界模糊，未完全納入地方高等教育系統(tǒng)，無(wú)形知識(shí)產(chǎn)權(quán)一般不屬于地方政府，導(dǎo)致地方政府難以給予穩(wěn)定的辦學(xué)資源支持。異地辦學(xué)校區(qū)往往難以享受和本地高校相同的“市民待遇”，主要體現(xiàn)在：一是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)投入缺失。地方政府在制定高等教育專項(xiàng)支持政策時(shí)，往往沒有將異地辦學(xué)校區(qū)納入支持范圍之列。二是人員經(jīng)費(fèi)投入不穩(wěn)定。由于異地辦學(xué)的單位性質(zhì)被定義為差額撥款的事業(yè)單位，異地辦學(xué)校區(qū)需自行承擔(dān)人員工資等經(jīng)費(fèi)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及政府對(duì)市屬高校財(cái)政核撥的投入。三是科研經(jīng)費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)加劇。地方政府一般采取競(jìng)爭(zhēng)性科研經(jīng)費(fèi)分配政策，市屬高校扎根地方，基礎(chǔ)布局比異地辦學(xué)校區(qū)更合理，市屬高校在爭(zhēng)取地方科研經(jīng)費(fèi)方面更具優(yōu)勢(shì)。筆者從制度理論的視角出發(fā)，認(rèn)為地方政府出于“合法性機(jī)制”考慮，用不充分的分配方式投入經(jīng)濟(jì)資源，導(dǎo)致異地辦學(xué)校區(qū)難以獲得公平的經(jīng)濟(jì)資源分配制度環(huán)境。

（三）大學(xué)本部的制度環(huán)境

大學(xué)的組織特性與管理關(guān)系。異地辦學(xué)校區(qū)的性質(zhì)是高等教育辦學(xué)單位，也有著一般大學(xué)的組織特性，屬松散型的組織，組織目標(biāo)是多元的，因此異地辦學(xué)校區(qū)的組成院系具有很強(qiáng)的獨(dú)立性。而在實(shí)際辦學(xué)過程中，學(xué)科發(fā)展、招生名額、學(xué)位審核、職稱評(píng)定等一般都要依托母體大學(xué)各院系和部門，學(xué)科發(fā)展的力量支持和配套資源都來(lái)源于母體大學(xué)院系。此外，學(xué)生資源是成功辦學(xué)的基礎(chǔ)保障。早期異地辦學(xué)校區(qū)一般依托母體大學(xué)相關(guān)院系進(jìn)行招生，招生名額受限。異地辦學(xué)校區(qū)主要依靠母體大學(xué)的師資力量，對(duì)教師的安排與管理沒有主動(dòng)權(quán)。教師既要在母體大學(xué)授課，又要遠(yuǎn)距離到異地教學(xué)，影響教學(xué)質(zhì)量。同時(shí)，教師的職稱評(píng)定一般由母體大學(xué)對(duì)應(yīng)院系的學(xué)術(shù)委員會(huì)進(jìn)行代評(píng)。由于是委托關(guān)系，每年審議時(shí)都需要與各相應(yīng)院系溝通請(qǐng)其接受代評(píng)，導(dǎo)致本部院系對(duì)異地辦學(xué)校區(qū)相關(guān)院系教師情況存在困惑。異地辦學(xué)的管理遵循“路徑依賴”的原則，由于母體大學(xué)相關(guān)制度存續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，按母體大學(xué)的制度進(jìn)行發(fā)展，使異地辦學(xué)校區(qū)難以實(shí)現(xiàn)自我辦學(xué)、自我發(fā)展。

管理的滯后性。母體大學(xué)的各院系和部門對(duì)解決發(fā)展過程中的問題具有經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)。而異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展中的問題，由于距離問題或者溝通問題，不能及時(shí)擺在母體大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)的面前，出現(xiàn)一定的滯后性。這種滯后性往往又帶來(lái)“過了這個(gè)村，沒了這個(gè)店”的后果。同時(shí)，校本部在制訂相關(guān)政策時(shí)，既要考慮異地辦學(xué)校區(qū)的問題，也要考慮本部各學(xué)院、中心的發(fā)展，由于各學(xué)院、中心與異地辦學(xué)校區(qū)在某些發(fā)展方面存在競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，更加影響母體大學(xué)解決異地辦學(xué)校區(qū)相關(guān)問題的積極性。

文化的沖突。異地辦學(xué)校區(qū)在辦學(xué)發(fā)展過程中受到的文化影響也是多元的。大學(xué)文化和城市文化也無(wú)時(shí)無(wú)刻不在塑造著異地辦學(xué)校區(qū)。高校組織不同于其他組織的重要特點(diǎn)之一，就是有著較為傳統(tǒng)的民主精神和大學(xué)文化傳統(tǒng)。由于“民主自由”風(fēng)氣盛行，導(dǎo)致在管理過程中，對(duì)異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展過程中遇到的問題，眾人觀點(diǎn)不一樣，影響到母體大學(xué)對(duì)異地辦學(xué)校區(qū)的有效管理。同時(shí)，根據(jù)高等教育發(fā)展規(guī)律，好的大學(xué)都經(jīng)歷了近百年的沉淀與發(fā)展，所取得的成績(jī)并不是一蹴而就的，異地辦學(xué)校區(qū)不可能在短期迅速崛起，而是遵循高等教育發(fā)展的規(guī)律，需要一定的時(shí)間。但經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)倡導(dǎo)“時(shí)間就是金錢、效率就是生命”，政府更加希望異地辦學(xué)方向與城市新興發(fā)展的方向契合，重視產(chǎn)、學(xué)、研的科技轉(zhuǎn)化，提倡創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)辦學(xué)盡快出成績(jī)出效果。這些城市文化資源也左右異地辦學(xué)的發(fā)展。

大學(xué)品牌的影響。大學(xué)品牌的背后是學(xué)術(shù)資源、辦學(xué)品牌、科研能力的綜合表現(xiàn)，也是異地辦學(xué)校區(qū)創(chuàng)建的重要制度環(huán)境。大學(xué)品牌在創(chuàng)建異地辦學(xué)的過程中，對(duì)于異地辦學(xué)校區(qū)吸引科研人才，開展科研合作等，發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。大學(xué)系統(tǒng)有自己的聲望等級(jí)，聲望等級(jí)高的大學(xué)有著更大的吸引力。地方政府邀約創(chuàng)辦異地校區(qū)的大學(xué)多為研究型大學(xué)，學(xué)術(shù)聲望高，大學(xué)品牌影響力大。處于頂端位置的大學(xué)與地方城市發(fā)生的互動(dòng)是一種較高等級(jí)與較低等級(jí)行動(dòng)者之間的互動(dòng)，來(lái)自較高等級(jí)的資源往往被較低等級(jí)的行動(dòng)者所看重［5］。大學(xué)品牌對(duì)于異地辦學(xué)校區(qū)前期快速落地、引進(jìn)師資、招收學(xué)生起到推動(dòng)作用。母體大學(xué)出于對(duì)于大學(xué)品牌的保護(hù)，往往將異地辦學(xué)校區(qū)定位于大學(xué)教育改革發(fā)展的試驗(yàn)田，導(dǎo)致其很難大規(guī)模開展，辦學(xué)層次和規(guī)模受到限制。

三、異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展的對(duì)策建議

邁耶和羅恩認(rèn)為，組織想要獲得存續(xù)空間，就必須取得合法性，合法性的重要來(lái)源就是采用被廣泛認(rèn)可規(guī)范化、理性化的組織結(jié)構(gòu)，融合了制度化神話的組織更具有合法性，即使這種結(jié)構(gòu)無(wú)法滿足技術(shù)效率標(biāo)準(zhǔn)。在合法性機(jī)制下，各組層面的制度建議對(duì)異地辦學(xué)校區(qū)的發(fā)展尤為重要［6］。

（一）建立國(guó)家層面的異地辦學(xué)審核準(zhǔn)入制度

從國(guó)家政策制度層面看，現(xiàn)行的限制高校異地辦學(xué)的政策制度不能很好地滿足社會(huì)對(duì)高等教育的需求，因此應(yīng)變“堵”為“疏”。一方面為當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)提供高等教育智力支持，另一方面切實(shí)保證異地辦學(xué)的質(zhì)量水平，避免出現(xiàn)“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象。由教育部建立審核準(zhǔn)入與退出機(jī)制，設(shè)立準(zhǔn)入與退出條件，對(duì)新建的異地辦學(xué)校區(qū)，在建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量上進(jìn)行分類評(píng)估，滿足辦學(xué)條件的給予準(zhǔn)入，強(qiáng)化異地辦學(xué)校區(qū)的內(nèi)涵與質(zhì)量建設(shè)。對(duì)于已建成的異地辦學(xué)校區(qū)，應(yīng)鼓勵(lì)辦出特色，保證辦學(xué)質(zhì)量，為地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)和高等教育發(fā)展發(fā)揮作用。同時(shí)按周期進(jìn)行評(píng)估，對(duì)不滿足辦學(xué)條件的異地辦學(xué)校區(qū)，實(shí)行“關(guān)停并轉(zhuǎn)”。發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，引導(dǎo)高等教育資源有序流動(dòng)。

（二）地方政府建立統(tǒng)一的高等教育管理制度

地方政府可以通過引進(jìn)重點(diǎn)高校開展異地辦學(xué)，聚集國(guó)內(nèi)外高等教育優(yōu)質(zhì)資源，形成“百花齊放”的高等教育體系。但政府不能只注重“引進(jìn)”而不重視“扎根”，應(yīng)調(diào)研現(xiàn)有高校的實(shí)際情況，完善高等教育政策。在政策制度上要“一視同仁”，不搞“內(nèi)外有別”，公平、合理地分配各種辦學(xué)資源，在研發(fā)資助和產(chǎn)業(yè)政策、人才政策的支持上發(fā)揮作用，引導(dǎo)異地辦學(xué)校區(qū)從“辦成”到“辦好”，保障高等教育健康、持續(xù)、快速發(fā)展。

（三）母體學(xué)校應(yīng)建立內(nèi)外辦學(xué)統(tǒng)籌制度

在政策制度建設(shè)上，母體大學(xué)要兼顧本部和異地兩個(gè)校區(qū)，特別是異地辦學(xué)校區(qū)管理復(fù)雜，母體大學(xué)應(yīng)明確校區(qū)定位，協(xié)調(diào)資源投入，以創(chuàng)設(shè)高等教育品牌、拓展空間資源與服務(wù)社會(huì)為己任，根據(jù)實(shí)際辦學(xué)情況，統(tǒng)籌好內(nèi)、外兩個(gè)校區(qū)的辦學(xué)管理制度建設(shè)，不能顧此失彼。對(duì)于異地辦學(xué)校區(qū)的歷史遺留問題，母體大學(xué)應(yīng)在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，逐一消化解決。逐步理順與異地辦學(xué)校區(qū)、與地方政府的關(guān)系，使異地辦學(xué)校區(qū)與母體大學(xué)、地方政府有效對(duì)接，為異地辦學(xué)營(yíng)造良好的制度發(fā)展環(huán)境。

（四）異地辦學(xué)校區(qū)加強(qiáng)自身制度建設(shè)

異地辦學(xué)校區(qū)要搶抓一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)機(jī)遇，進(jìn)一步擴(kuò)大校區(qū)規(guī)模，形成辦學(xué)特色與規(guī)模效應(yīng)。在國(guó)家與地方政府高等教育管理政策制度下，根據(jù)母體大學(xué)的要求，建立科學(xué)、規(guī)范、高效的辦學(xué)管理制度體系，促進(jìn)校區(qū)健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。具體而言，異地辦學(xué)校區(qū)要吸取理事會(huì)制度不完善的行動(dòng)經(jīng)驗(yàn)，建立異地辦學(xué)校區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，邀請(qǐng)地方政府各級(jí)官員加入，從而加強(qiáng)與地方政府的關(guān)聯(lián)，通過建立顧問委員會(huì)、國(guó)際學(xué)術(shù)委員會(huì)，吸納關(guān)注校區(qū)的學(xué)界、企業(yè)界的高端資源，借力推動(dòng)辦學(xué)主體進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。

四、結(jié)語(yǔ)

斯科特認(rèn)為制度理論處理是社會(huì)結(jié)構(gòu)中更深層次的內(nèi)容，考察結(jié)構(gòu)（包括計(jì)劃、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)）成為指導(dǎo)社會(huì)行為權(quán)威的過程。異地辦學(xué)校區(qū)誕生于市校合作協(xié)議，這種協(xié)議型組織沒有長(zhǎng)期一體化組織的穩(wěn)定性，辦學(xué)主體之間存在著模糊的管理政策邊界，缺乏系統(tǒng)的辦學(xué)制度建設(shè)，影響其辦學(xué)質(zhì)量水平和持續(xù)健康發(fā)展。因此，異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展要以法治化的思維提升其管理現(xiàn)代化水平，加快推進(jìn)異地辦學(xué)主體三方在招生培養(yǎng)、學(xué)科建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、辦學(xué)經(jīng)費(fèi)及硬件投入等方面的立法和政策制定工作，從縱向與橫向上綜合施策，逐步解決異地辦學(xué)校區(qū)事權(quán)與人、財(cái)、物權(quán)不相匹配的問題。一方面國(guó)家應(yīng)站在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)和高等教育發(fā)展的戰(zhàn)略層面，加強(qiáng)異地辦學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，把異地辦學(xué)納入法制化的軌道。另一方面，地方政府和母體大學(xué)應(yīng)加強(qiáng)協(xié)同配合，建立一整套適合異地辦學(xué)校區(qū)發(fā)展的相關(guān)政策和制度。異地辦學(xué)校區(qū)也要積極為異地辦學(xué)爭(zhēng)取更利于發(fā)展的制度環(huán)境。