龍泉市國家公園集體林地地役權(quán)改革探析

季如春 龔鳴 王丹 王夢薇 陳宇飛 張成偉

摘 要 為實(shí)現(xiàn)自然資源統(tǒng)一高效規(guī)范管理，分析浙江省麗水市龍泉市國家公園集體林地地役權(quán)改革主要做法和成效，總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，并提出建議，包括制度未健全，做法需提煉；堵點(diǎn)問題多，創(chuàng)新需優(yōu)化；訴求類型多，權(quán)益需強(qiáng)護(hù)；激勵(lì)效果弱，改革需深化。

關(guān)鍵詞 集體林地；地役權(quán)改革；浙江省麗水市龍泉市國家公園

中圖分類號(hào)：F307.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2023.14.049

目前，我國已完成10個(gè)國家公園建設(shè)試點(diǎn)工作并設(shè)立首批三江源、東北虎豹、大熊貓、海南熱帶雨林、武夷山5個(gè)國家公園，但在我國南方，集體林地占比偏高，生態(tài)系統(tǒng)的原真性保護(hù)和林農(nóng)對(duì)林地的經(jīng)營性利用之間的矛盾是國家公園體制機(jī)制改革迫切需要解決的問題。自2018年浙江省龍泉市國家公園開展集體林地地役權(quán)改革以來，作為生態(tài)補(bǔ)償形式和生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制的創(chuàng)新探索，建立一套科學(xué)合理的地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和共管機(jī)制，并通過地役權(quán)補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款，拓寬林農(nóng)融資渠道，盤活森林資源資產(chǎn)，破解國家公園自然資源保護(hù)與利用的難題，打造出國家公園資源保護(hù)與林農(nóng)共同富裕的有效途徑，走出一條“國家所有、全民共享、保護(hù)優(yōu)先、生態(tài)惠民”的新路子[1]。

1 主要做法

1.1 制訂實(shí)施方案，劃定標(biāo)準(zhǔn)

麗水市委、市政府制訂了《百山祖國家公園集體林地設(shè)立地役權(quán)改革的實(shí)施方案》，為地役權(quán)改革劃定標(biāo)準(zhǔn)。以公園范圍內(nèi)的集體林地為供役地，國有林地為需役地，在不改變土地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，建立地役權(quán)補(bǔ)償機(jī)制和共管機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，達(dá)到自然資源資產(chǎn)生態(tài)效益最大化。

1.2 組建專班隊(duì)伍，攻堅(jiān)克難

從所屬地鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自然資源局、林業(yè)局、國家公園龍泉保護(hù)中心抽調(diào)相關(guān)業(yè)務(wù)人員，組建確權(quán)登記專班，共成立5個(gè)工作組。每組以鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為組長、分管林業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)為副組長，各工作組配備指導(dǎo)員和聯(lián)絡(luò)員，從而落實(shí)工作任務(wù)和工作職責(zé)。專班下設(shè)辦公室，主要負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)、技術(shù)、協(xié)調(diào)、發(fā)證等工作。組織召開全市座談會(huì)、糾紛矛盾調(diào)節(jié)等會(huì)議。

1.3 先行試點(diǎn)探索，推動(dòng)全局

選取蘭巨鄉(xiāng)官浦垟村作為試點(diǎn)單位，組織林地權(quán)利人通過衛(wèi)星影像判讀、無人機(jī)拍攝和現(xiàn)場實(shí)地指界等方式進(jìn)行“指界、勘界、定界、落界”，雙方簽名確認(rèn)界址。通過村民小組戶的代表會(huì)議決議同意后，可委托村民委員會(huì)簽訂地役權(quán)合同，該村第三村民小組坐落“粗坑夫人殿后”統(tǒng)管山，依法辦理了浙江省首本集體林地地役權(quán)登記證明。

1.4 開展權(quán)籍調(diào)查，明晰邊界

委托專業(yè)調(diào)查設(shè)計(jì)單位，開展自然資源權(quán)籍調(diào)查，權(quán)利人雙方指界確認(rèn)界址。形成林地所有權(quán)調(diào)查表、界址標(biāo)示表、界址簽章表及宗地圖等權(quán)籍材料，劃清了公園范圍內(nèi)林地所有權(quán)權(quán)屬，實(shí)現(xiàn)了權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)“一張圖”管理。

1.5 規(guī)范相關(guān)合同，保護(hù)權(quán)益

嚴(yán)格按照法律法規(guī)，通過權(quán)籍調(diào)查成果確定供役地權(quán)利人，召開村兩委、村民代表、村民小組座談會(huì)。由村民代表會(huì)議和村民小組會(huì)議表決同意設(shè)立地役權(quán)事項(xiàng)，農(nóng)戶、村民小組和村集體經(jīng)濟(jì)組織委托村民委員會(huì)與需役地方簽訂地役權(quán)合同，從而保護(hù)各權(quán)利人的權(quán)益。

1.6 依法辦理登記，頒發(fā)證明

在不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人所在地公示權(quán)籍調(diào)查形成的林權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記公示表、宗地信息表和宗地圖，經(jīng)公示無異議后，依法取得不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書。權(quán)利人雙方持《百山祖國家公園集體林地設(shè)立地役權(quán)合同》等法定申請材料，共同向不動(dòng)產(chǎn)登記中心申請地役權(quán)登記，依法取得地役權(quán)登記證明。

1.7 探索地役權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)三贏

地役權(quán)是用益物權(quán)的一種，是以利用他人的不動(dòng)產(chǎn)來提高自己不動(dòng)產(chǎn)效益的一種權(quán)利，是一種非占有性權(quán)利。在龍泉市國家公園創(chuàng)建的過程中，在不改變集體林地權(quán)屬的基礎(chǔ)上，將集體土地使用權(quán)和經(jīng)營權(quán)統(tǒng)一收歸于國家公園。其中，供役地人為公園范圍內(nèi)各村村民委員會(huì)（承包小組、有關(guān)村民），需役地人為龍泉市國家公園。通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和鼓勵(lì)供役地人參與保護(hù)等措施，促進(jìn)國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的“三贏”[2]。

2 集體林地地役權(quán)改革主要成效

2.1 全國率先

龍泉市是浙江省重點(diǎn)林區(qū)縣，也是全國“三權(quán)分置”林地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)證制度的發(fā)源地。在國家公園創(chuàng)建中，龍泉市創(chuàng)新探索實(shí)施、并率先完成國家公園范圍內(nèi)集體林地地役權(quán)改革，實(shí)現(xiàn)集體林地勘界完成率、行政村決議達(dá)成率、村民小組決議達(dá)成率、村民小組委托書簽訂完成率、村集體經(jīng)濟(jì)組織委托書簽訂完成率、承包經(jīng)營戶委托書簽訂完成率、合同簽訂完成率及確權(quán)登記發(fā)證率“八個(gè)百分百”[3]。2020年4月10日，時(shí)任省委書記車俊在龍泉市蘭巨鄉(xiāng)官浦垟村親自頒發(fā)全國首張集體林地地役權(quán)登記證明。截至2022年12月底，在龍泉市國家公園范圍內(nèi)的集體林地全部設(shè)立地役權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公園自然資源的依法統(tǒng)一有效管理，率先破解在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、集體林占比高、人口密度大的中國南方地區(qū)國家公園建設(shè)管理難題。

2.2 實(shí)現(xiàn)三贏

地役權(quán)是以利用他人的不動(dòng)產(chǎn)來提高自己不動(dòng)產(chǎn)效益的一種權(quán)利，是一種非占有性權(quán)利。龍泉市國家公園通過嚴(yán)格把好“生態(tài)關(guān)”，不僅有效制約了集體土地經(jīng)營利用，同時(shí)也擴(kuò)寬村民融資渠道，保障村民的長期受益。龍泉市國家公園通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和鼓勵(lì)供役地人參與保護(hù)等措施，促進(jìn)國家公園自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性保護(hù)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的“三贏”[4]。

2.3 盤活資產(chǎn)

為實(shí)現(xiàn)地役權(quán)的溢價(jià)效應(yīng)、拓寬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶融資渠道，推動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)，龍泉市林業(yè)局協(xié)同市農(nóng)商行推出以集體林地地役權(quán)補(bǔ)償收益作為質(zhì)押的林業(yè)普惠金融產(chǎn)品“益林貸”。是供役地權(quán)人以依法設(shè)立、未來可持續(xù)的集體林地地役權(quán)補(bǔ)償收益為質(zhì)押擔(dān)保，由農(nóng)商行發(fā)放的具備林權(quán)抵押貸款同等功用的一種創(chuàng)新型貸款。該舉措盤活國家公園范圍內(nèi)1.98萬hm2集體林地近2.8億元的生態(tài)資產(chǎn)，相關(guān)農(nóng)民戶均可貸8萬元，直接惠及1.65萬名林農(nóng)。

3 主要經(jīng)驗(yàn)

3.1 摸石過河，提煉經(jīng)驗(yàn)，健全地役權(quán)改革制度

1）加大對(duì)《民法典》中地役權(quán)制度的研究，使林業(yè)部門、農(nóng)村集體組織和林農(nóng)對(duì)林地地役權(quán)有一個(gè)全面的了解[4]。2）深入研判龍泉市集體林地地役權(quán)改革的情況、存在的問題，在此基礎(chǔ)上構(gòu)建完善的“林地地役權(quán)”改革制度，出臺(tái)相關(guān)的規(guī)章或政策。3）龍泉市率先在全國完成集體林地役權(quán)改革，探索其生態(tài)與經(jīng)濟(jì)功能，要進(jìn)一步做好經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和深化改革，為完善相關(guān)法律法規(guī)提供參考。

3.2 細(xì)化規(guī)則，因人制宜，維護(hù)林農(nóng)的權(quán)利利益

在龍泉市國家公園地役權(quán)改革中，需役地人為龍泉市國家公園，供役地人一般為林農(nóng)或者農(nóng)村集體組織。政府或者林業(yè)部門作為林地權(quán)利人，處于一定的優(yōu)勢地位，如果對(duì)地役權(quán)改革解讀不到位，勢必會(huì)傷害到林農(nóng)或者農(nóng)村集體組織的利益。因此，要細(xì)化“保護(hù)地役權(quán)”的規(guī)則，在維護(hù)生態(tài)公益的基礎(chǔ)上，更好保護(hù)林農(nóng)的利益。依據(jù)合同的約定，界定地役權(quán)人的權(quán)利義務(wù)，明確規(guī)定林地使用權(quán)人可以根據(jù)合同獲得有法律保障的權(quán)利；保護(hù)地役權(quán)人通過合同獲得生態(tài)效益，供役地人在維護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上進(jìn)行適當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)活動(dòng)等[5]。

3.3 勇于創(chuàng)新，優(yōu)化機(jī)制，建立涵蓋完全的激勵(lì)機(jī)制

以地役權(quán)法律制度為基礎(chǔ)，充分考慮林地、森林的生態(tài)屬性，對(duì)林地地役權(quán)有關(guān)問題進(jìn)行深入研究。建議利用租賃、贖買、合作、特許經(jīng)營等方式對(duì)集體林地依法流轉(zhuǎn)，給予辦理土地經(jīng)營權(quán)登記，流轉(zhuǎn)后可吸引民營資本特許經(jīng)營。這樣既能有效破解生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，更是對(duì)國家公園自然資源使用的一種制度創(chuàng)新。同時(shí)，可根據(jù)公園內(nèi)居民生產(chǎn)生活、利益訴求等，選擇性開展公園內(nèi)集體林與公園外國有林置換工作。

3.4 運(yùn)用信息，搭建平臺(tái)，建立數(shù)字化管理系統(tǒng)

運(yùn)用好數(shù)字化改革的大場景，在完成地役權(quán)合同簽訂和地役權(quán)不動(dòng)產(chǎn)登記工作后，建議以自然資源權(quán)屬為單位建立地役權(quán)數(shù)字化、信息化監(jiān)測管理系統(tǒng)，為國家公園“天地空”一體化監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系和國家公園數(shù)字化信息平臺(tái)搭建基礎(chǔ)。

3.5 多方協(xié)作，推廣做法，拓寬集體致富之路

目前，龍泉市國家公園集體林地地役權(quán)改革已基本完成，并通過益林貸盤活森林資源資產(chǎn)、拓寬林農(nóng)融資渠道、壯大村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、降低了銀行信貸風(fēng)險(xiǎn)。為踐行“兩山”理念，真正將綠水青山變成金山銀山，建議將集體林地地役權(quán)和林業(yè)金融的改革向全國推廣，延伸到其他性質(zhì)的公園，并通過地役權(quán)改革引導(dǎo)長期以來以經(jīng)營采伐森林和利用野生資源為主要生計(jì)的林農(nóng)，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)或自主創(chuàng)業(yè)，從而逐步擺脫對(duì)自然資源的依賴。

4 主要建議

4.1 制度未健全，做法需提煉

龍泉市國家公園探索實(shí)行的是集體林地地役權(quán)改革，而目前我國《民法典》中并沒有“林地地役權(quán)”的概念規(guī)定，只界定地役權(quán)的概念、規(guī)定地役權(quán)的設(shè)立程序以及原則，對(duì)“保護(hù)地役權(quán)”的規(guī)則未進(jìn)行細(xì)化。我國在林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理活動(dòng)中一直存在以林地為物質(zhì)載體來保護(hù)環(huán)境、來協(xié)調(diào)生態(tài)與林地權(quán)利人利益的做法，如通過簽訂合同等形式，建立以類似林地地役權(quán)的權(quán)利與義務(wù)為內(nèi)容的法律關(guān)系，來對(duì)林地進(jìn)行合理利用，卻沒有意識(shí)到這其實(shí)正是構(gòu)建“林地地役權(quán)”法律法規(guī)制度的實(shí)踐?！傲值氐匾蹤?quán)”是一種新型物權(quán)，無論是林業(yè)部門、農(nóng)村集體組織還是林農(nóng)對(duì)林地地役權(quán)都不甚了解。龍泉市在開展集體林地地役權(quán)改革時(shí)對(duì)存在問題和推廣方向等沒有及時(shí)梳理，缺乏一套完整的集體林權(quán)地役權(quán)改革細(xì)則規(guī)章制度，無法為今后修訂完善的相關(guān)法律法規(guī)提供參考。

4.2 堵點(diǎn)問題多，創(chuàng)新需優(yōu)化

改革工作成效好，居民滿意度高，但因改革推進(jìn)較快，也易遺留一些問題。1）居民對(duì)地役權(quán)不太了解。工作人員和林農(nóng)，都知道地役權(quán)，但是對(duì)地役權(quán)的性質(zhì)、概念特征卻缺乏深入了解。尤其是一些林農(nóng)文化程度不高，對(duì)其中的權(quán)利、義務(wù)，自己曾經(jīng)有使用權(quán)的集體林地，以及地役權(quán)帶來的利弊，不是特別清楚。2）分配方式不合理。原來屬于村民的租賃補(bǔ)償費(fèi)大多是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)到村，再由村、組根據(jù)民主決議方法進(jìn)行分配，與現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)定的按權(quán)屬面積進(jìn)行分配的結(jié)果有差距，導(dǎo)致村民不理解。3）因?yàn)榱值貦?quán)屬、插花山情況復(fù)雜。一些林農(nóng)之間會(huì)存在山林、農(nóng)田等利益分配的矛盾糾紛，短時(shí)間無法解決。4）改革時(shí)間短、速度快，存在有些在外省、外地的林農(nóng)知情權(quán)、參與度等組織不到位的問題。

4.3 訴求類型多，權(quán)益需強(qiáng)護(hù)

不同的林農(nóng)因?yàn)榧w林地處于不同的位置、山上林木的情況不同等而有不同的訴求，此次地役權(quán)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和激勵(lì)政策，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每667 m2每年48.2元，“一刀切”的做法不利于也難以滿足所有居民的訴求。特別是公園內(nèi)一些原來流轉(zhuǎn)經(jīng)營的人工商品成、過熟林和投入較大的經(jīng)濟(jì)林等，農(nóng)戶不愿按地役權(quán)報(bào)酬標(biāo)準(zhǔn)簽訂合同，認(rèn)為獲利少于預(yù)期；而坐落在傳統(tǒng)利用區(qū)、科教游憩區(qū)的農(nóng)戶則有意愿流轉(zhuǎn)土地，從而獲取更大的利益和優(yōu)惠政策等，而不僅僅是從地役權(quán)改革中獲取補(bǔ)償。

4.4 激勵(lì)效果弱，改革需深化

地役權(quán)補(bǔ)償對(duì)象應(yīng)該包括集體所有的林地、耕地、園地、宅基地等土地類型，以確保區(qū)域內(nèi)集體所有土地均得到科學(xué)合理補(bǔ)償，從而進(jìn)行統(tǒng)一管理。在此次龍泉市國家公園地役權(quán)改革中，地役權(quán)改革只涉及集體林地，農(nóng)田、宅基地、河流等尚未開展。補(bǔ)償方式目前僅限按面積給予現(xiàn)金補(bǔ)助，其他的如下鄉(xiāng)搬遷、減免稅收、特許經(jīng)營等激勵(lì)方式還沒涉及或明晰，補(bǔ)償和激勵(lì)方式相對(duì)單一，有待進(jìn)一步深化、細(xì)化改革。

參考文獻(xiàn)：

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