耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制技術(shù)方法研究

■ 荀文會/邵軍師

（1.沈陽市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，遼寧 沈陽 110004；2.遼寧省國土資源利用評價重點實驗室，沈陽 110003）

耕地保護(hù)事關(guān)糧食安全和社會穩(wěn)定。當(dāng)前黨中央、國務(wù)院已將耕地保護(hù)提升到前所未有的高度，強調(diào)要采取“長牙齒”的硬措施落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實行黨政同責(zé)。2022年，黨的二十大報告提出要全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住18億畝耕地紅線。為全面實施耕地用途管制，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局三部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號，以下簡稱“166號文件”），創(chuàng)新性地提出了耕地“進(jìn)出平衡”制度。耕地“進(jìn)出平衡”是繼耕地“占補平衡”之后，又一則強化耕地保護(hù)的重要制度[1]。正在推進(jìn)的耕地保護(hù)法立法工作，擬將耕地年度“進(jìn)出平衡”等制度上升至法律層面。

耕地“進(jìn)出平衡”制度有效實施的關(guān)鍵在于年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案（以下簡稱總體方案）編制的合理性和科學(xué)性。然而，目前各地方在編制總體方案時缺少統(tǒng)一的政策指引和規(guī)范指導(dǎo)?！?66號文件”僅從宏觀層面規(guī)定了耕地“進(jìn)出平衡”實施范圍、方案編制主體、基本內(nèi)容、監(jiān)督考核等內(nèi)容，未對總體方案編制技術(shù)要求和操作規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。作為新的創(chuàng)新性制度，目前學(xué)術(shù)界對于耕地“進(jìn)出平衡”的探討相對較少，筆者在中國知網(wǎng)檢索到耕地“進(jìn)出平衡”為主題的文獻(xiàn)不足30篇，且很大一部分為訴訟或通訊類文獻(xiàn)。研究類文獻(xiàn)中，金曉斌、郭云等對耕地“進(jìn)出平衡”制度在落地實施過程中存在的障礙進(jìn)行了分析，并提出了應(yīng)對策略[2-3]；陳美球認(rèn)為，正確把握區(qū)域糧食產(chǎn)能提升的目標(biāo)理念是切實執(zhí)行耕地“進(jìn)出平衡”制度的關(guān)鍵[4]；黃文娟提出，耕地“進(jìn)出平衡”實施路徑應(yīng)重視規(guī)劃引領(lǐng)，穩(wěn)妥實施，并需要強化監(jiān)管[5]；田芳闡述了山西省汾陽市耕地進(jìn)出總體安排，并探討了方案的實施辦法和工作保障措施[6]。通過上述分析可知，目前關(guān)于耕地“進(jìn)出平衡”總體方案的編制技術(shù)方法研究尚存空白。鑒于此，本文探索性開展耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制技術(shù)方法研究，以期為地方編制總體方案并組織實施提供參考。

1 耕地“進(jìn)出平衡”政策背景及意義

近年來，國家制定了一系列關(guān)于耕地保護(hù)的政策文件強化耕地用途管制，有效地緩解了耕地保護(hù)壓力。但在最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度下，在耕地保護(hù)督察中發(fā)現(xiàn)重大土地違法違規(guī)問題仍屢禁不止，第三次全國國土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國耕地面積為19.17億畝，已逼近18億畝耕地紅線。在耕地“占補平衡”制度得到有效落實的情況下，近10年耕地減少的主要去向是林地、園地等其他農(nóng)用地，給耕地保護(hù)和耕地用途管制帶來巨大壓力。為此，國務(wù)院陸續(xù)印發(fā)了制止耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”等文件，并在國土空間總體規(guī)劃編制中劃定了耕地保護(hù)任務(wù)控制線，確保每一寸耕地帶位置上圖。為落實耕地保護(hù)任務(wù)，“166號文件”提出實行耕地“進(jìn)出平衡”，即耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)通過統(tǒng)籌林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治方式，補充同等數(shù)量和質(zhì)量的可穩(wěn)定利用耕地[7]（圖1）。作為一項新出臺的耕地保護(hù)政策，耕地“進(jìn)出平衡”是對植樹造綠、挖湖造景、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等占用耕地的補救措施，是“占補平衡”政策的延展，也是防止耕地減少的另一創(chuàng)新之舉[8]。

圖1 耕地“進(jìn)出平衡”示意圖

耕地“進(jìn)出平衡”制度的實質(zhì)是統(tǒng)籌耕地與其他農(nóng)用地之間的相互轉(zhuǎn)換關(guān)系，在協(xié)調(diào)好各類用地需求的前提下，兼顧耕地保護(hù)和其他農(nóng)用地的高效利用[2]。通過落實耕地“進(jìn)出平衡”政策，一是將林地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地轉(zhuǎn)為耕地，拓展補充耕地的渠道和方式，有效落實耕地保護(hù)任務(wù)；二是耕地轉(zhuǎn)為林地、園地等其他農(nóng)業(yè)用地，增加了生物多樣性，響應(yīng)了“大食物觀”的高質(zhì)量發(fā)展需求，適應(yīng)人民群眾多元化膳食結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的食物安全目標(biāo)；三是促進(jìn)農(nóng)用地結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化，有助于構(gòu)建人與自然和諧共生的國土空間格局，高質(zhì)量推進(jìn)國土空間優(yōu)化；四是耕地與其他農(nóng)用地之間地類變化反映了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，通過發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)多元化，助推鄉(xiāng)村振興。

2 耕地“進(jìn)出平衡”政策梳理

2.1 國家層面關(guān)于耕地“進(jìn)出平衡”的相關(guān)要求

從當(dāng)前耕地“進(jìn)出平衡”的政策來看（表1），2021年第三次修訂的《土地管理法實施條例》首次在法規(guī)層面對耕地轉(zhuǎn)為其他類型農(nóng)用地作出規(guī)定，即嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。自“166 號文件”提出實行年度“進(jìn)出平衡”后，我國在耕地流出問題排查整改、耕地衛(wèi)片監(jiān)督等相關(guān)耕地保護(hù)工作中補充了耕地“進(jìn)出平衡”的有關(guān)規(guī)定，但對于耕地“進(jìn)出平衡”總體方案的直接規(guī)定和要求相對較少。“166 號文件”提出編制耕地“進(jìn)出平衡”總體方案，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地的規(guī)模、布局、時序和年度內(nèi)的“進(jìn)出平衡”安排。2023年6月下發(fā)的《自然資源部關(guān)于在經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地要素保障工作中嚴(yán)守底線的通知》提出要綜合考慮坡度、光熱水土條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施情況、現(xiàn)狀種植作物生長周期和市場經(jīng)濟(jì)狀況、農(nóng)民意愿、經(jīng)濟(jì)成本等因素，系統(tǒng)謀劃將其他農(nóng)用地整治為耕地的空間布局和時序安排。

表1 國家出臺的關(guān)于耕地“進(jìn)出平衡”政策情況統(tǒng)計

2.2 地方層面關(guān)于耕地“進(jìn)出平衡”的實踐探索

自“166號文件”印發(fā)以來，各地紛紛開展了耕地“進(jìn)出平衡”實踐探索，出臺的文件大體上可分為三類：一是湖北省和寧夏回族自治區(qū)下發(fā)的關(guān)于落實耕地“進(jìn)出平衡”的通知，明確了耕地“進(jìn)出平衡”范圍、方案編制、報批、實施、驗收等相關(guān)程序，建立耕地“進(jìn)出平衡”監(jiān)管機制；二是天津市和河北省出臺的耕地“進(jìn)出平衡”管理辦法，明確了實施耕地“進(jìn)出平衡”的有關(guān)要求，原則性規(guī)定了“轉(zhuǎn)進(jìn)”“轉(zhuǎn)出”地塊來源，以及方案編報程序、項目驗收和監(jiān)管等內(nèi)容；三是廣東、四川、江蘇、山東等10個省份相繼出臺的耕地“進(jìn)出平衡”實施細(xì)則、工作指引或?qū)嵤┮庖姷任募ū?），主要明確了耕地“進(jìn)出平衡”實施范圍、實施程序、職責(zé)分工等。通過梳理地方層面的實踐探索發(fā)現(xiàn)，大部分地區(qū)出臺的文件以政策管理為主。側(cè)重于規(guī)定“進(jìn)出平衡”政策的適用范圍、申報程序和責(zé)任分工等，雖然明確了耕地“進(jìn)出平衡”的實施范圍，但相對比較籠統(tǒng)，尤其在立地條件、坡度、光熱水土條件等方面欠缺考慮。湖北、廣東、江西、安徽、寧夏、廣西、浙江7個省份雖然出臺了總體方案的編制大綱或編制要點，但規(guī)定的比較寬泛，對耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制技術(shù)方法和具體內(nèi)容安排缺少指引。

表2 各地區(qū)關(guān)于耕地“進(jìn)出平衡”政策情況統(tǒng)計

3 耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制技術(shù)方法

3.1 耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制的總體要求

按照“166 號文件”要求，耕地“進(jìn)出平衡”應(yīng)采取年度耕地“進(jìn)一出一”“先進(jìn)后出”的方式實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)耕地總量平衡。在頂層設(shè)計中，耕地“進(jìn)出平衡”總體方案是縣級人民政府統(tǒng)籌安排一般耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地和農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的重要依據(jù)和方式，因此，編制總體方案一方面需要統(tǒng)籌考慮國土綠化、農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展等占用一般耕地需求，明確耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的面積、分布和利用時序；另一方面根據(jù)區(qū)域可恢復(fù)耕地潛力情況，統(tǒng)籌開展其他農(nóng)用地整治，補充同等數(shù)量和質(zhì)量的耕地。縣級人民政府應(yīng)以縣級行政區(qū)劃為單元，在充分調(diào)研自然資源、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、水利、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)主管部門需求的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民個人在自己承包地上自行調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、改變耕地地類而導(dǎo)致耕地減少的情形，在縣域范圍內(nèi)整體謀劃國土綠化、土地綜合整治、設(shè)施農(nóng)業(yè)項目建設(shè)、特色農(nóng)業(yè)開發(fā)等用地安排，銜接國土空間總體規(guī)劃和相關(guān)部門專項規(guī)劃，編制總體方案，明確落實“進(jìn)出平衡”安排[5]。在方案編制中，應(yīng)注重與耕地流出排查整改工作、耕地衛(wèi)片監(jiān)督等耕地保護(hù)相關(guān)工作的銜接，排查監(jiān)測耕地流出地塊，對符合相關(guān)政策要求但確實難以整改恢復(fù)的，通過耕地“進(jìn)出平衡”落實整改。

基于以上考慮，總體方案應(yīng)包含以下內(nèi)容：①應(yīng)依據(jù)最新的年度變更調(diào)查成果，分析當(dāng)年耕地現(xiàn)狀和變化情況，并剖析變化原因；②分析上一年耕地“進(jìn)出平衡”落實情況；③收集本年耕地“轉(zhuǎn)出”需求，闡述耕地“轉(zhuǎn)出”的必要性、合理性；④闡明耕地“轉(zhuǎn)出”計劃，提出“轉(zhuǎn)出”的規(guī)模、布局、時序安排等；⑤對耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”情況進(jìn)行分析，明確可“轉(zhuǎn)進(jìn)”地塊資源利用現(xiàn)狀，重點說明耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”的可行性和合規(guī)性；⑥耕地“進(jìn)出平衡”分析，分析耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”“轉(zhuǎn)出”地塊在耕地數(shù)量、質(zhì)量等方面是否符合要求；⑦明確耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”計劃，包括擬落實耕地“進(jìn)出平衡”的地塊地類、面積、質(zhì)量、位置、時序等；⑧測算整治恢復(fù)耕地的資金需求，評估“進(jìn)出平衡”帶來的社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益；⑨落實耕地“進(jìn)出平衡”的保障措施，尤其是對“進(jìn)出平衡”可能產(chǎn)生的風(fēng)險進(jìn)行說明，并提出應(yīng)對措施。

3.2 多規(guī)銜接，科學(xué)確定耕地“轉(zhuǎn)出”范圍

“166 號文件”規(guī)定，年度內(nèi)占用一般耕地實施國土綠化、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等，以及其他改變耕地地類且符合耕地“進(jìn)出平衡”政策要求的情形，須納入總體方案編報。因此，可轉(zhuǎn)出耕地的情形包括：①經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)實施的國土綠化（含綠化帶）工程；②符合農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、交通相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)實施新建必要的灌溉排水設(shè)施、農(nóng)村道路、農(nóng)田防護(hù)林等工程；③符合農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)要求或通過土地流轉(zhuǎn)獲得經(jīng)營權(quán)的，將耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地；④符合農(nóng)業(yè)農(nóng)村相關(guān)規(guī)劃，經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)實施，新增養(yǎng)殖設(shè)施和破壞耕作層的種植業(yè)設(shè)施等農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地；⑤其他應(yīng)認(rèn)定屬于改變耕地地類、需開展耕地“進(jìn)出平衡”的情形。

各地政府在提報占用耕地需求時應(yīng)與“三區(qū)三線”劃定，以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原等部門相關(guān)規(guī)劃銜接，以下幾種情形不能納入耕地“轉(zhuǎn)出”范圍：①已納入規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的一般耕地；②以河流、濕地、湖泊治理為名，挖田造湖、挖湖造景占用的一般耕地；③已納入“全國耕地占補平衡動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)”儲備庫的新增耕地范圍內(nèi)的耕地，以及正在實施的占補平衡新增耕地項目；④近幾年開展的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田項目、補充耕地項目、墾造水田項目范圍內(nèi)的耕地。除以上情形外，國家實施的生態(tài)退耕、自然災(zāi)害損毀耕地、河湖水面永久淹沒的耕地可不列入耕地“轉(zhuǎn)出”；因調(diào)繪錯誤，將實際為林地、園地、草地和坑塘等調(diào)查為耕地，可通過實地舉證方式將耕地重新調(diào)整為其他地類的，建議不落實耕地“進(jìn)出平衡”；年度國土變更調(diào)查工作中城鎮(zhèn)村及工礦用地范圍內(nèi)的地類計入建設(shè)用地，其范圍內(nèi)的耕地“轉(zhuǎn)出”也不應(yīng)落實耕地“進(jìn)出平衡”（圖2）。

圖2 耕地“轉(zhuǎn)出”情形

3.3 調(diào)查摸底，合理確定耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”潛力

研究耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”地塊時應(yīng)綜合考慮坡度和光熱水土條件，首先評價林地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地整治恢復(fù)的耕地是否具備糧食作物種植條件、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)配套設(shè)施是否完備、是否可長期穩(wěn)定利用。在耕地恢復(fù)的過程中，應(yīng)結(jié)合資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價結(jié)果在農(nóng)業(yè)適宜區(qū)內(nèi)部劃定耕地補充地塊，優(yōu)先考慮與周邊現(xiàn)狀耕地布局集中連片、農(nóng)田排灌等水利設(shè)施配套較好的地塊，并根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃的空間管控情況、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展條件、農(nóng)民復(fù)耕意愿等綜合判斷整治耕地的可實施性，系統(tǒng)謀劃將其他農(nóng)用地整治為耕地的空間布局和時序安排。

在符合上述條件的情況下，優(yōu)先考慮將第三次全國國土調(diào)查中標(biāo)注為“即可恢復(fù)”“工程恢復(fù)”的地塊納入“進(jìn)出平衡”方案，這部分地塊曾作為耕地耕種，具備一定的水土條件，復(fù)耕的難度相對較小，但應(yīng)避免將處于果樹盛果期、林木生長期、魚塘收獲季的地塊納入整治恢復(fù)耕地范圍。在耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”地塊選址上，建議采用“限制性因子”評價法，開展本地區(qū)耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”資源調(diào)查評價：①位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、開發(fā)區(qū)范圍、已批準(zhǔn)建設(shè)用地或正在辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)的、已發(fā)建設(shè)用地使用權(quán)不動產(chǎn)權(quán)證等未來可能建設(shè)的區(qū)域不應(yīng)納入耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”潛力范圍；②按照“補足可以長期穩(wěn)定利用的耕地”的要求，不得在生態(tài)保護(hù)紅線內(nèi)、25度以上陡坡地、河道湖區(qū)、林區(qū)牧區(qū)、沙化荒漠化石漠化范圍等不宜長期穩(wěn)定利用的范圍內(nèi)新墾造耕地；③考慮到生態(tài)保護(hù)的限制，不得在自然保護(hù)地核心區(qū)、林地保護(hù)范圍、經(jīng)批準(zhǔn)的退耕還林還草范圍、污染地范圍、飲用水水源一級保護(hù)區(qū)內(nèi)新墾造耕地；④已設(shè)立采礦權(quán)、國家批準(zhǔn)的生態(tài)退耕范圍內(nèi)的地塊，以及城鎮(zhèn)村及工礦用地范圍內(nèi)的地類，原則上不應(yīng)納入耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”（圖3）。

圖3 耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”潛力分析限定因素

3.4 以“進(jìn)”定“出”，落實“進(jìn)出平衡”方案

從目前各地耕地“進(jìn)出平衡”的工作程序設(shè)定來看，通常為年初編制耕地“進(jìn)出平衡”總體方案、年中實施總體方案、年末考核耕地“進(jìn)出平衡”落實情況。因此，在編制總體方案時，應(yīng)科學(xué)評價上一年度“進(jìn)出平衡”實施情況，分析上一年度耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”數(shù)量和分布，說明耕地“轉(zhuǎn)出”地塊指標(biāo)實際使用情況和建設(shè)情況，尤其是當(dāng)年編制耕地“進(jìn)出平衡”總體方案的計劃之外，存在的農(nóng)民個人自行調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、違規(guī)占用一般耕地等不可控因素導(dǎo)致耕地“轉(zhuǎn)出”的情況；綜合評價上一年度耕地“進(jìn)”“出”指標(biāo)結(jié)余或缺口情況及實施效果，對于存在缺口的，應(yīng)納入本年度耕地“進(jìn)出平衡”總體方案進(jìn)行補足[9]。在此基礎(chǔ)上，分析本年度內(nèi)可以實施的耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”項目，統(tǒng)籌考慮農(nóng)民自行投資投勞墾造耕地情況，確定年度耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”規(guī)模，明確地塊的數(shù)量、面積、位置、現(xiàn)狀地類、土地權(quán)利人等具體情況，并參照相鄰耕地地塊確定新增耕地質(zhì)量。依據(jù)調(diào)查摸底的耕地“轉(zhuǎn)出”需求情況，以及上一年度耕地“進(jìn)”“出”指標(biāo)結(jié)余或缺口，按照以“進(jìn)”定“出”原則確定本年度耕地流量，并確?！稗D(zhuǎn)進(jìn)”耕地的質(zhì)量不低于“轉(zhuǎn)出”耕地的質(zhì)量。

在區(qū)域范圍內(nèi)“進(jìn)”“出”地塊數(shù)量相等、質(zhì)量相當(dāng)、布局優(yōu)化的基礎(chǔ)上，以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位建立耕地進(jìn)出平衡臺賬及對應(yīng)數(shù)據(jù)庫，逐宗地塊進(jìn)行更新，實行動態(tài)管理。如產(chǎn)生結(jié)余耕地指標(biāo)，可易地有償調(diào)配，并說明易地落實地塊的規(guī)模和分布。同時，根據(jù)年度內(nèi)發(fā)生的耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”地塊情況測算所需資金。資金測算可參照土地開發(fā)整理項目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)，并結(jié)合當(dāng)前的物價水平進(jìn)行修正。資金估算時應(yīng)盡量采取“轉(zhuǎn)進(jìn)”地塊合并測算方式，可選取每類地塊中具有代表性的地塊作為標(biāo)準(zhǔn)，或者選擇具有相似條件性質(zhì)的地塊合并計算[10]。最后，分析耕地“轉(zhuǎn)出”和“轉(zhuǎn)進(jìn)”帶來的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)效益，其中經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益應(yīng)采用定量分析方法，社會效益可從就業(yè)情況、國土空間布局優(yōu)化和“大食物觀”的高質(zhì)量發(fā)展需求等角度闡述。

4 結(jié)論與建議

4.1 提升實地踏勘和基礎(chǔ)資料收集的質(zhì)量

實地踏勘的精準(zhǔn)程度和基礎(chǔ)資料收集的詳實程度直接關(guān)系到總體方案編制的科學(xué)性。方案編制前的實地踏勘，應(yīng)重點調(diào)查耕地恢復(fù)條件，對地塊周邊的水源情況、交通條件、種植情況、土壤和周邊耕地質(zhì)量情況等進(jìn)行記錄，為耕地恢復(fù)的可行性分析做好基礎(chǔ)資料儲備，同時也為后期預(yù)估復(fù)耕費用奠定基礎(chǔ)。方案編制后的實地勘察主要核實“轉(zhuǎn)進(jìn)”耕地的面積和四至，為建立“進(jìn)出平衡”臺賬和開展質(zhì)量評估服務(wù)?；A(chǔ)資料收集需注重詳實程度和有效性，應(yīng)充分與自然資源、發(fā)展改革、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、水利、生態(tài)環(huán)境等行業(yè)主管部門對接，明確用地需求，并確保各部門資料在時點和坐標(biāo)等方面的一致性。

4.2 重視“轉(zhuǎn)進(jìn)”潛力分析與“轉(zhuǎn)出”需求預(yù)測

總體方案確定的“進(jìn)”“出”規(guī)模取決于潛力分析與需求預(yù)測，并直接關(guān)系到總體方案實施的有效性。在潛力分析時，應(yīng)在調(diào)查摸底的基礎(chǔ)上逐條逐項扣除前文提到的不應(yīng)納入耕地“轉(zhuǎn)進(jìn)”潛力范圍的各類情形，并結(jié)合具體地塊規(guī)劃用途、土地質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)條件和農(nóng)民意愿等因素，綜合研判恢復(fù)為耕地的難度與潛力。在需求預(yù)測時，應(yīng)詳細(xì)分析農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)和草原、水利、生態(tài)環(huán)境等部門提報需求的合理性和用地標(biāo)準(zhǔn)，并在全域范圍內(nèi)統(tǒng)籌安排土地綜合整治、國土綠化、農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)等項目，確?？傮w布局科學(xué)合理。

綜上所述，編制總體方案并組織實施是落實耕地“進(jìn)出平衡”制度的關(guān)鍵。鑒于當(dāng)前缺少方案編制的政策指引和規(guī)范指導(dǎo)，本文從耕地“進(jìn)出平衡”總體方案編制的理論和方法上進(jìn)行了探討，以期為相關(guān)工作開展提供參考。耕地“進(jìn)出平衡”是一項創(chuàng)新性制度，是涉及項目申報、調(diào)查摸底、方案編制、項目實施、執(zhí)法監(jiān)督的全鏈條系統(tǒng)工程，制度鏈條上的每一個環(huán)節(jié)都需要深化研究，這是未來學(xué)界努力的方向。