“進出平衡”背景下廣東省耕地恢復(fù)研究

■ 譚春嬋/熊侶英/朱君玉/孫偉杰/陳哲華

（1.廣東省土地調(diào)查規(guī)劃院，廣州 510000；2.廣東精地規(guī)劃科技有限公司，廣州 510000）

0 引言

為守住18億畝耕地紅線，確?？梢蚤L期穩(wěn)定利用的耕地不再減少，自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、國家林業(yè)和草原局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于嚴格耕地用途管制有關(guān)問題的通知》（自然資發(fā)〔2021〕166號）（以下簡稱“166號文”），提出“對耕地轉(zhuǎn)為其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地實行年度‘進出平衡’”的要求，并將耕地“進出平衡”落實情況納入年度耕地保護責(zé)任目標考核?？苫謴?fù)耕地是“進入”耕地的主要對象[1]，科學(xué)有序開展耕地恢復(fù)工作是落實耕地“進出平衡”、完成耕地保有量任務(wù)的關(guān)鍵。

廣東省作為我國改革開放的先行區(qū)，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，政府種糧目標與農(nóng)戶盈利追求呈現(xiàn)出巨大張力[2-3]。同時，長期存在的“林耕保護沖突”問題嚴重制約了耕地恢復(fù)工作。加之耕地恢復(fù)工作作為整治耕地“非糧化”的主要方式，在全國各地尚處于初期探索階段，因此亟需解決關(guān)鍵問題并完善相關(guān)配套政策。文章總結(jié)了廣東省耕地恢復(fù)工作實踐，分析存在的主要問題，提出進一步推進該項工作的若干政策建議，以期為各地開展耕地恢復(fù)工作、落實耕地“進出平衡”提供參考。

1 廣東省耕地恢復(fù)的實踐探索

1.1 完善政策配套

廣東省各地市參考上一輪規(guī)劃耕地保有量任務(wù)缺口、年度耕地流出情況、耕地轉(zhuǎn)出需求等，明確各自耕地恢復(fù)任務(wù)目標。在此基礎(chǔ)上，部分地市參考墾造水田和補充耕地相關(guān)政策自出臺政策指引，明晰耕地恢復(fù)項目實施路徑，如佛山市、東莞市出臺了2022年耕地恢復(fù)工作方案，綜合本地區(qū)年度耕地流出情況預(yù)判及耕地恢復(fù)潛力，將耕地恢復(fù)任務(wù)分解下達各地，確保耕地凈流入；河源市東源縣出臺了耕地恢復(fù)試點項目管理辦法，明確了“選址—立項—設(shè)計—實施—驗收—后期管護”的耕地恢復(fù)項目實施流程，以指導(dǎo)項目實施；韶關(guān)市印發(fā)了《韶關(guān)市耕地恢復(fù)項目驗收工作指引（試行）》和《韶關(guān)市耕地恢復(fù)項目質(zhì)量控制標準（試行）》，健全政策指引，指導(dǎo)耕地恢復(fù)工作。

1.2 注重方式方法

(1)全面摸清底數(shù)[4]。為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強耕地保護的決策部署，全面摸清耕地恢復(fù)資源家底，2021年9月，廣東省部署開展耕地恢復(fù)調(diào)查評價工作，印發(fā)《廣東省耕地恢復(fù)潛力調(diào)查評價工作方案》，統(tǒng)一明確技術(shù)標準，組織市、縣（市、區(qū)）按要求開展外業(yè)調(diào)查，對國土“三調(diào)”中標注恢復(fù)屬性的園地、林地、草地、坑塘水面等4類土地恢復(fù)為耕地的潛力及實施難易程度開展調(diào)查評價，建成全省耕地恢復(fù)潛力數(shù)據(jù)庫。

(2)試點先行。166號文強調(diào)“應(yīng)根據(jù)實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許‘簡單化’‘一刀切’，統(tǒng)一強行簡單恢復(fù)為耕地”。為此，廣東省于2022年6月開展耕地恢復(fù)示范點建設(shè)，鼓勵各地積極探索管理模式和工程技術(shù)創(chuàng)新[2]。通過實踐探索，各示范點在耕地恢復(fù)實施模式、信息化建設(shè)、管理政策等方面總結(jié)可操作、可復(fù)制的示范經(jīng)驗，引導(dǎo)帶動全省穩(wěn)妥有序?qū)嵤└鼗謴?fù)，落實“進出平衡”要求，確?？砷L期穩(wěn)定利用的耕地總量不再減少。

(3)統(tǒng)籌耕地保護各項工作，有序推進。廣東全省各地根據(jù)上一年度耕地流出情況（原則上不得低于轄區(qū)內(nèi)上一年度耕地流出面積），統(tǒng)籌推進不實補充耕地整改、永久基本農(nóng)田核改、耕地衛(wèi)片整改、撂荒耕地整改等多項工作，確保轄區(qū)內(nèi)本年度耕地總量進出平衡：一是優(yōu)先將歷史不實補充耕地整改項目范圍內(nèi)未被年度國土變更調(diào)查認定為耕地的地塊，整改恢復(fù)為耕地并落實種植要求，確保耕地“占補平衡”的真實性；二是優(yōu)先整改恢復(fù)“三區(qū)三線”劃定的永久基本農(nóng)田范圍內(nèi)的流出耕地，確保永久基本農(nóng)田劃真劃實；三是優(yōu)先將自然資源部耕地衛(wèi)片監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題圖斑中涉及的部分永久基本農(nóng)田整改恢復(fù)為耕地；四是本著“先易后難”原則，優(yōu)先將耕地恢復(fù)潛力評價調(diào)查中認定為較容易恢復(fù)的地塊恢復(fù)為耕地。如韶關(guān)市按照“先易后難、統(tǒng)籌推進”原則，通過撂荒耕地復(fù)耕復(fù)種、補充耕地整改、墾造水田、群眾根據(jù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要自行恢復(fù)耕地等多種途徑，共恢復(fù)耕地4540畝，耕地恢復(fù)工作取得了階段性成效①廣東自然資源公眾號，耕地保護在行動①|(zhì)韶關(guān)：統(tǒng)籌推動耕地“開源節(jié)流”，全力落實耕地“進出平衡”（發(fā)表于2022-12-02 19:33）。。

1.3 尊重地方實情

廣東作為經(jīng)濟發(fā)達省份，整體經(jīng)濟實力較強，但省內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡，各地財政實力、村規(guī)民約等均有所差異，因此各地的耕地恢復(fù)工作各有特色。省級管理部門充分尊重地方實際情況，在切實保障農(nóng)民利益的前提下，鼓勵各地自行探索。在恢復(fù)模式上，目前各地耕地恢復(fù)以簡單的清除地表恢復(fù)耕作為主，部分地市結(jié)合墾造水田、高標農(nóng)田建設(shè)恢復(fù)部分耕地。佛山市針對能否獲取耕地儲備指標問題，提出以標準和簡易兩種模式推動耕地恢復(fù)。標準模式實施流程較為復(fù)雜，而簡易模式實施流程相對簡單，在項目立項、設(shè)計、實施、驗收方面均有所簡化。東莞市未對恢復(fù)模式進行區(qū)分，統(tǒng)一采取“市定規(guī)則，鎮(zhèn)管工程”的恢復(fù)模式，其中市級負責(zé)定任務(wù)、定流程、定標準、審選址、審立項，鎮(zhèn)街負責(zé)項目設(shè)計施工、驗收和后期管護。在激勵措施上，各地多措并舉，充分調(diào)動各方主體的積極性。佛山市主要以種植補償或當?shù)靥厣畲胧ㄈ绶咳剟睿煌顿Y主體（國企、村集體、農(nóng)業(yè)大戶等）參與耕地恢復(fù)工作。如佛山市南海區(qū)丹灶鎮(zhèn)探索耕地保護“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”模式，以全域土地綜合整治試點“三券”政策為支撐點，以“房券”作為利益補償機制抓手，吸引農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支持并提供連片土地開墾水田。這種模式一方面彌補坑塘水面、花卉苗木等用地與耕地，尤其是水田的經(jīng)濟收益價差，探索解決因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整引起的耕地“非糧化”難題；另一方面通過“房券”物業(yè)的租金收益，讓農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民能享受發(fā)展紅利，確保村民長久生計有保障，促進共同富裕②廣東自然資源公眾號，耕地保護在行動③|佛山：嚴守耕地紅線 落實2022年耕地總量平衡（發(fā)表于2022-12-17 15:14）。。東莞市主要通過整合種糧補貼、免租等激勵措施，并以行政硬手段為抓手（如原先利用耕地種植草皮的，限期整改恢復(fù)，否則以破壞耕地罪論處），充分發(fā)揮農(nóng)戶自主性，推動耕地恢復(fù)工作。河源市東源縣通過獎勵不超過耕地恢復(fù)項目總面積3%的建設(shè)用地，引入龍頭企業(yè)和村集體按資金比例投入土地平整、灌溉與排水工程、農(nóng)田防護和生態(tài)保持工程及其他工程建設(shè)，建成驗收后，政府將不超過耕地恢復(fù)項目總面積3%的建設(shè)用地獎勵給村集體，而村集體可將該建設(shè)用地租給企業(yè)用于發(fā)展民宿等產(chǎn)業(yè)，探索形成“社會資金投入，村企共建”模式。這種模式不僅有利于增加農(nóng)民收入，保護耕地，而且有利于企業(yè)獲取指標優(yōu)惠，推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)落地，共同助力鄉(xiāng)村發(fā)展。在資金籌措上，各地的耕地恢復(fù)資金主要來源于財政資金，部分地市財政資金和社會資金兩者兼有。如佛山市和河源市東源縣的資金既有財政資金又有社會資金，且鼓勵社會資本參與項目建設(shè)。其中，佛山市結(jié)合“增減掛鉤”政策吸引社會資本，將建設(shè)用地、歷史礦山等復(fù)墾為耕地。而東莞市的耕地恢復(fù)主要依賴財政資金，且不引入社會資本參與，主要原因是引入的社會資金管理難度大，且缺乏明確的政策指引。

2 廣東省耕地恢復(fù)存在的主要問題

2.1 管理交叉重疊，工作缺乏規(guī)劃統(tǒng)籌

(1)部門間對于地類管理存在交叉重疊，相關(guān)法律法規(guī)制約多。一是地類管理交叉重疊。長期以來，由于不同部門對林地、草地、耕地的分類標準、認定標準、管制規(guī)則、技術(shù)規(guī)程等方面存在差異，導(dǎo)致各類規(guī)劃管理界限不清、各種地類之間管理交叉重疊、地塊管制沖突、部門之間權(quán)責(zé)不明等問題。耕地恢復(fù)工作需協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、水利等多部門，因此工作進展緩慢。如有1/3的恢復(fù)地類坐落在森林資源“一張圖”的林業(yè)用地范圍內(nèi)，在工作推進中林業(yè)管理部門提出異議，不同意在此類地塊中開展耕地恢復(fù)工作；省級水利部門劃定的河道湖區(qū)管理范圍比國家下發(fā)的河道湖區(qū)耕地范圍大，且缺乏嚴格的管制規(guī)則，但在耕地恢復(fù)過程中涉及省級河道湖區(qū)管理范圍的，水利部門不同意恢復(fù)；雖然政策明確了農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)管后期管護職責(zé)，但因缺乏“非糧化”政策依據(jù)，以及違法用地查處與耕地保護考核主體是自然資源部門，因此農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門未能有效履責(zé)，致使恢復(fù)耕地后期監(jiān)管不到位，不實補充耕地問題突出。二是受相關(guān)法律法規(guī)制約較多。《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國草原法》和《中華人民共和國土地管理法》等法律均明確禁止毀林毀草開墾，而廣東省耕地恢復(fù)后備資源中超1/3的地類屬于林地、草地，耕地恢復(fù)工作與林地、草地等相關(guān)政策缺乏有效銜接，長期存在的“林耕保護沖突”問題未能得到有效解決。

(2)耕地恢復(fù)工作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。2022年中央一號文件明確，對已經(jīng)突破現(xiàn)有耕地保有量目標的，要抓緊制定耕地恢復(fù)補充方案，有計劃、有目標、有節(jié)奏地抓好落實。2022年全國自然資源管理工作會議提出“上一輪規(guī)劃耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)沒有落實的，要通過耕地恢復(fù)等方式立足自身予以整改補足，確實無法在轄區(qū)內(nèi)整改補足的，需要付出高昂的經(jīng)濟代價”，但具體的恢復(fù)期限及時序并未明確，因此，各地在開展耕地恢復(fù)工作時缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃，在空間分布、地塊選擇上具有一定的隨意性。

2.2 政策體系不健全，項目實施制約多

(1)耕地恢復(fù)工作缺乏相關(guān)政策配套。目前，省級層面尚未出臺耕地恢復(fù)實施細則、恢復(fù)標準、資金投入標準、獎補支持、后期管護等相關(guān)配套政策，缺乏明確的實施依據(jù)及管理標準，實施路徑不明確，地方政府和農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，參與耕地恢復(fù)的主動性和積極性差，真正啟動耕地恢復(fù)的案例較少。

(2)耕地恢復(fù)實施流程復(fù)雜，操作性有待提高。目前，省內(nèi)主要采取標準和簡易兩種模式開展耕地恢復(fù)工作。因使用財政資金，即使是簡易模式也要歷經(jīng)踏勘選址、立項、項目勘測、設(shè)計、項目實施、驗收和后期管護等一系列工作程序，流程繁瑣、耗時較長，且還存在項目竣工與作物種植時間沖突、項目驗收與年度國土變更調(diào)查難協(xié)調(diào)等問題。

2.3 涉及利益主體多，各方利益難協(xié)調(diào)

(1)耕地保護“政治賬”與“經(jīng)濟賬”難協(xié)調(diào)。2022年中央一號文明確指出“全面落實糧食安全黨政同責(zé)；主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)都要保面積、保產(chǎn)量”，“實行耕地保護黨政同責(zé)；把耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護目標任務(wù)足額帶位置逐級分解下達，由中央和地方簽訂耕地保護目標責(zé)任書，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責(zé)”。地方政府為保證穩(wěn)定糧食種植面積和落實耕地保護責(zé)任，不得不加大耕地保護、糧食種植等方面的財政支出，但是上級政府對基層的財政補貼偏低（含省級永久基本農(nóng)田經(jīng)濟補償資金、農(nóng)作物良種補貼、種糧農(nóng)民直接補貼、農(nóng)資綜合補貼等合計約100元/畝），造成地方財政緊張。耕地恢復(fù)工作需要投入大量資金，而目前恢復(fù)耕地的節(jié)余部分不可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)用于“進出平衡”，耕地恢復(fù)指標的區(qū)域間市場交易暫未形成，導(dǎo)致地方財政只有投入沒有收入，影響開展耕地恢復(fù)工作的積極性。

(2)地方政府與個體利益需求、耕地恢復(fù)工作與鄉(xiāng)村振興任務(wù)難協(xié)調(diào)。長期以來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的比較收益偏低，糧食生產(chǎn)效益更是低到幾乎無利可盈的程度[5]。一方面政府希望耕地使用者（農(nóng)戶、種植企業(yè)等）放棄相對高收益的經(jīng)濟作物，恢復(fù)耕地種植糧食作物，另一方面糧食作物收益無法提高，地方政府與個體之間利益難以協(xié)調(diào)。如廣東省耕地恢復(fù)后備資源中種植水果、藥材、經(jīng)濟林木等經(jīng)濟作物超過了7成，如果要在短期內(nèi)強行清除，容易引發(fā)社會矛盾。缺乏激勵長效機制的保障可能讓復(fù)耕后的耕地再次面臨“非糧化”困境。當前，耕地恢復(fù)工作和鄉(xiāng)村振興協(xié)同推進，會涉及各種關(guān)系的重構(gòu)和利益變化，在這一過程中，將面臨地方與個體（市場力量、農(nóng)戶）、耕地保護與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、短期利用與可持續(xù)發(fā)展等關(guān)系和利益沖突的困境，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進。

(3)激勵措施不足，耕地恢復(fù)積極性不高。農(nóng)民耕地恢復(fù)積極性不高的根本原因在于內(nèi)在激勵不足。學(xué)界也普遍認為種糧成本上升、種糧比較收益偏低是“非糧化”形成的主要原因[6-8]。一方面，現(xiàn)行的耕地保護經(jīng)濟補償在調(diào)動農(nóng)民保護耕地積極性方面的作用有限，且耕地種糧和非糧之間存在較大的收益差、耕地租金收益降低、耕地后期管理約束性提高，致使群眾主動開展耕地恢復(fù)意愿低，缺乏內(nèi)生動力。另一方面，耕地恢復(fù)項目成本高，地方財政資金投入與耕地恢復(fù)項目實際資金需求差距較大，且在經(jīng)濟下行背景下，難以吸引社會資金參與，資金籌集難，影響耕地恢復(fù)工作的開展。

3 相關(guān)政策建議

3.1 加強規(guī)劃引領(lǐng)，因地制宜有序推進耕地恢復(fù)工作

(1)劃定耕地保護集聚區(qū)，編制耕地保護專項規(guī)劃。基于現(xiàn)狀耕地、永久基本農(nóng)田和已建設(shè)的高標準農(nóng)田，整合各類耕地開墾后備資源和耕地恢復(fù)后備資源，按照相對連片、質(zhì)量優(yōu)先、易于恢復(fù)耕作、便于管護的原則，劃定耕地保護集聚區(qū)，并制定管控規(guī)則，探索在新一輪國土空間規(guī)劃正式批準前和批準后的實施階段，逐步將面積在3畝以下零散細碎的永久基本農(nóng)田地塊調(diào)整置換為恢復(fù)的集中連片優(yōu)質(zhì)耕地，進一步優(yōu)化永久基本農(nóng)田布局。在集聚區(qū)劃定的基礎(chǔ)上，編制各層級的耕地保護專項規(guī)劃，明確耕地補充（恢復(fù)）目標任務(wù)、現(xiàn)狀分析與潛力評估、整治內(nèi)容、規(guī)模布局、時序安排、發(fā)展方向、資金測算、用途管制、保障措施等，實事求是協(xié)調(diào)處理耕地與林地空間的矛盾[9]，做好與國土空間規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、林業(yè)資源等相關(guān)專項規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接，形成“保數(shù)量-提質(zhì)量-挖潛力-優(yōu)格局-管用途-促生態(tài)”六位一體的耕地保護方案。

(2)以需定供，制定耕地恢復(fù)實施計劃。在專項規(guī)劃的基礎(chǔ)上，按照“規(guī)劃先行、先易后難、尊重農(nóng)民意愿、分類施策”原則，綜合考慮耕地歷史欠賬、經(jīng)濟發(fā)展需求等因素，構(gòu)建省級“5+3+1”恢復(fù)計劃體系（5年規(guī)劃、3年計劃、年度實施計劃），并及時分解、傳導(dǎo)到各地市，引導(dǎo)耕地恢復(fù)工作的時序安排和空間分布。各地區(qū)結(jié)合耕地恢復(fù)任務(wù)、耕地流出情況、耕地衛(wèi)片監(jiān)督問題圖斑、耕地轉(zhuǎn)出需求等，制定年度實施計劃，有計劃、分階段將具體地塊分解落實，合理把握耕地恢復(fù)工作節(jié)奏，分地類指導(dǎo)耕地恢復(fù)、利用與保護項目的實施。

(3)因地制宜，推動耕地恢復(fù)項目實施。市、縣級層面根據(jù)耕地恢復(fù)目的、財政壓力等實際情況，因地制宜確定具有地區(qū)特色的項目實施模式。通過工程措施將可恢復(fù)為耕地的地塊結(jié)合墾造水田、全域土地綜合整治、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地“進出平衡”等項目統(tǒng)籌實施，而對于耕作層沒有破壞且通過簡單清理后即可直接恢復(fù)耕種的地塊，可不以項目形式開展。

(4)建立規(guī)劃實施評估機制。對規(guī)劃確定的目標任務(wù)、整治內(nèi)容等進行定期評估與調(diào)校，追蹤年度實施計劃整體落實情況，記錄和評價重點整治項目開展情況，總結(jié)實施項目整治工程的成效和經(jīng)驗，完善耕地恢復(fù)相關(guān)政策。

3.2 構(gòu)建耕地恢復(fù)政策體系，完善制度建設(shè)

(1)制定實施方案，明晰工作指引。一是省級層面結(jié)合正在編制的國土空間規(guī)劃，在摸清耕地恢復(fù)潛力家底的基礎(chǔ)上，制定耕地恢復(fù)實施方案和指導(dǎo)意見，明確耕地恢復(fù)任務(wù)、恢復(fù)范圍、恢復(fù)標準、實施程序、獎補政策、指標使用、保障措施等內(nèi)容，指導(dǎo)各地市開展耕地恢復(fù)工作。二是各地市以縣級行政區(qū)劃為單元，在符合國土空間規(guī)劃和相關(guān)部門專項規(guī)劃的前提下，依據(jù)最新的年度國土變更調(diào)查成果，編制年度耕地恢復(fù)工作方案和操作指引，明確各縣（市、區(qū)）耕地保有量任務(wù)、耕地恢復(fù)目標和實施計劃等內(nèi)容。三是各縣（市、區(qū)）自然資源部門充分對接農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林草、生態(tài)環(huán)境、水利等部門需求，結(jié)合本級地市耕地恢復(fù)工作方案和指引，分類制定處置方案，將項目指標、布局、實施落實到具體地塊。同時，統(tǒng)籌考慮資源配置和指揮調(diào)度能力，明確以鎮(zhèn)（街道）為實施單元開展耕地恢復(fù)工作，針對一些特殊情況要精細謀劃，提出“一村一策”和配套監(jiān)管措施，協(xié)調(diào)不同主體發(fā)展訴求與利益平衡。

(2)出臺項目管理辦法，明確實施路徑。制定省級耕地恢復(fù)項目管理辦法，明確項目選址和立項、實施、驗收、后期管護、信息報備及資金使用和管理等內(nèi)容，加強耕地恢復(fù)項目全流程監(jiān)管。各地市、縣（市、區(qū)）可結(jié)合當?shù)貙嶋H情況進一步細化項目管理辦法，簡化相關(guān)流程，對不同實施模式明確操作流程和要求，增強管理程序的可操作性。

(3)明確恢復(fù)標準，強化質(zhì)量管理。遵循系統(tǒng)整治的要求，統(tǒng)籌耕地恢復(fù)項目實施、耕地質(zhì)量提升等各項工作，從地類、連片度、生態(tài)、工程建設(shè)等方面明確耕地恢復(fù)項目標準。加強項目管理，嚴格項目規(guī)劃選址、設(shè)計施工、質(zhì)量監(jiān)管、竣工驗收等各個環(huán)節(jié)管理，特別是嚴格把控土壤改良、犁底層、客土回填等隱蔽工程質(zhì)量和關(guān)鍵技術(shù)，確保通過驗收的項目工程質(zhì)量符合相關(guān)標準。

3.3 創(chuàng)新利益平衡模式，破解資金籌措難題

(1)創(chuàng)新投入方式，激發(fā)內(nèi)生動力。結(jié)合鄉(xiāng)村振興、點狀供地等優(yōu)惠政策，通過配套建設(shè)用地指標等方式引入社會資本參與恢復(fù)耕地，引導(dǎo)集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民和種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投勞代資參與耕地恢復(fù)，逐步建立起政府主導(dǎo)、社會籌資、市場運作、企業(yè)參與的運行機制[10]，形成“政府主導(dǎo)恢復(fù)一批，社會資本推動一批，政府與社會資本合作恢復(fù)一批”的耕地恢復(fù)模式。

(2)探索耕地恢復(fù)指標轉(zhuǎn)移使用機制與儲備管理。按照耕地恢復(fù)地塊的發(fā)展權(quán)益不減少原則，探索耕地恢復(fù)指標轉(zhuǎn)移使用機制，實行耕地恢復(fù)指標儲備管理，實施耕地恢復(fù)指標區(qū)域間市場化交易，耕地恢復(fù)項目形成新增指標用于落實年度耕地“進出平衡”后的節(jié)余部分，可跨年度結(jié)轉(zhuǎn)使用。

(3)探索耕地恢復(fù)“標準地”發(fā)展模式，促進土地流轉(zhuǎn)。按照耕地“三位一體”保護、農(nóng)民利益不受損的原則，以“土地流轉(zhuǎn)”為依托，通過吸引社會資本參與，探索耕地恢復(fù)“標準地”發(fā)展模式，為實現(xiàn)耕地恢復(fù)項目鏈條式管理提供強大引擎，實現(xiàn)政府、農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)民、村集體多方共贏。

(4)設(shè)立專項資金，保障項目開展。設(shè)立省級耕地恢復(fù)專項資金，根據(jù)區(qū)域特征、經(jīng)濟發(fā)展水平、恢復(fù)地類類型、種植屬性等細化類別，分區(qū)分類制定恢復(fù)資金標準；設(shè)立獎補資金，對耕地恢復(fù)工作成效突出的地區(qū)給予一定獎勵支持，進一步激發(fā)地方耕地恢復(fù)意愿；配套出臺耕地恢復(fù)項目資金管理指引，重點明晰資金來源和使用范圍，以及資金分配、下達和使用管理等內(nèi)容，實行監(jiān)督和績效管理制度，規(guī)范資金使用。

(5)出臺實施指引，強化后期管護。出臺耕地恢復(fù)項目后期管護實施指引，明晰后期管護相關(guān)規(guī)定，建立耕地恢復(fù)項目后期管護長效機制，確保耕地恢復(fù)工作的長期成效。首先，明確耕地恢復(fù)項目維護費用標準、維護期限（延長至10年）、種植作物具體類型、休耕時長等要求。其次，明確管護主體和職責(zé)、管護方式，后期管護資金來源、申請及使用范圍、獎懲措施和監(jiān)督管理等，形成管護內(nèi)容清單。最后，建議將后期管護資金納入各地涉農(nóng)資金中統(tǒng)籌安排，并將管護任務(wù)完成情況與后期管護資金撥付掛鉤。

3.4 構(gòu)建治理主體多元路徑，強化考核監(jiān)督管理

(1)轉(zhuǎn)變單一主體治理理念，構(gòu)建多元主體協(xié)同治理模式。目前耕地恢復(fù)工作主要以政府主導(dǎo)、相關(guān)部門協(xié)同管理的方式開展，缺乏市場力量和社會力量參與，面臨社會問題、行政難題等困境，亟需在耕地恢復(fù)工作的前、中、后端構(gòu)建以政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、市場力量（工程技術(shù)單位、種植企業(yè)等）為支撐、村集體和農(nóng)戶為主體的多元化協(xié)同的治理模式。政府（含自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等相關(guān)主管部門）作為耕地恢復(fù)工作中的引導(dǎo)者、規(guī)范者和協(xié)調(diào)者，通過制定工作實施方案、耕地恢復(fù)指引、獎補政策等政策，引導(dǎo)方向，把控建設(shè)，并綜合運用金融工具，在減少政府投入的同時，吸引社會資本和金融資本參與治理，同時對治理主體落實耕地恢復(fù)工作的行為進行監(jiān)督、扶持和激勵。市場力量（企業(yè)、個人等）緊跟政策方向做出響應(yīng)，通過政府招投標等形式，直接參與項目實施，或者協(xié)助農(nóng)戶參與耕地恢復(fù)工作和后期管護，推進規(guī)?；N植?；鶎恿α浚ù寮w、農(nóng)戶）作為耕地恢復(fù)工作和耕地種植的中堅力量，主動參與和監(jiān)督耕地恢復(fù)工作，通過投工投勞等方式參與到耕地恢復(fù)項目選址、立項、實施、驗收和管護等各個環(huán)節(jié)和階段，在落實耕地恢復(fù)工作的同時，保障農(nóng)民利益不受損，實現(xiàn)政府、農(nóng)民、村集體等多方協(xié)同治理。

(2)強化考核評估，建立健全監(jiān)督體系。一是構(gòu)建考核指標體系和常態(tài)化考核機制。以耕地保護責(zé)任目標考核指標體系為基礎(chǔ)，充分銜接糧食安全生產(chǎn)目標、森林資源管護目標等考核工作，將耕地恢復(fù)實施情況納入考核指標，健全精細化考核指標體系。二是建立健全耕地利用動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實施監(jiān)管機制。建立“耕地恢復(fù)地類”項目的全生命周期管理系統(tǒng)，實現(xiàn)從項目的立項選址到后期管理利用的全程留痕、動態(tài)監(jiān)管；定期評估耕地恢復(fù)工作相關(guān)政策，根據(jù)實際情況和評估結(jié)果進行動態(tài)調(diào)整完善；建立耕地恢復(fù)項目整治單位信用體系，加強對耕地恢復(fù)項目設(shè)計、監(jiān)理及施工單位的監(jiān)督；壓實各級黨委政府耕地保護主體責(zé)任，全力推行耕地保護網(wǎng)格化管理，構(gòu)建“各級田長+網(wǎng)格員”的工作體系，實現(xiàn)耕地保護網(wǎng)格化監(jiān)管。