高校預(yù)算績效評價體系設(shè)計研究

安 靜

一、前言

高校預(yù)算績效評價工作是高校預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)。而財務(wù)預(yù)算是日常收支的重要依據(jù)，是財務(wù)管理工作的核心，同時也是衡量學(xué)校辦學(xué)規(guī)模及發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。本文以強化高校預(yù)算績效管理為根本出發(fā)點，分析了我國目前高校預(yù)算評價機制的現(xiàn)狀和主要問題，從成本效益角度進行分析，并探索建立符合我國高校發(fā)展要求的預(yù)算績效評價體系，以期為高校預(yù)算評價工作提供參考。

二、高校預(yù)算評價工作概述

（一）高校預(yù)算評價工作主要方向

高校預(yù)算績效是高校日常支出活動取得的實際效果，反映了高校資源配置及資金利用的水平，是一種衡量評價支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算方式。從字面意義來看，“績”即為資金利用結(jié)果，“效”即為資金利用率，旨在衡量高校資金使用在實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)基礎(chǔ)上是否做到了有效的成本控制，提高了資金使用率。顯然，僅測算預(yù)算完成情況還不足以完成資金使用情況的有效評估，還必須借助一些數(shù)學(xué)方法及計算模型，建立完善的預(yù)算績效評價體系。同時，需要根據(jù)高校發(fā)展的戰(zhàn)略布局對其財務(wù)管理、教學(xué)科研投入、資產(chǎn)規(guī)模變化等因素在高校發(fā)展的不同階段進行同比、環(huán)比的比對分析，從而逐漸建立各元素的合理矩陣，并根據(jù)各預(yù)算對象的預(yù)算執(zhí)行情況采用多維度、分層法確定各項評價指標(biāo)的相關(guān)權(quán)重，進而實現(xiàn)對高校的預(yù)算支出所產(chǎn)生的績效進行多維度的綜合客觀的評價。

（二）高校預(yù)算評價體系主要工作目標(biāo)

高校預(yù)算績效評價體系是對內(nèi)部各責(zé)任中心資金使用績效的全面考評機制。績效評價的主要目標(biāo)是通過評價體系實現(xiàn)全方位、全面客觀地揭示高校預(yù)算執(zhí)行情況，并結(jié)合績效目標(biāo)對各部門的預(yù)算執(zhí)行效果進行科學(xué)的評價[1]，進而實現(xiàn)通過績效評價提高高校資源能力、完善和優(yōu)化現(xiàn)行高校財務(wù)績效評價體系。而傳統(tǒng)高校預(yù)算評價模式主要為定性評價，數(shù)據(jù)支撐不足，容易受人為因素干擾。因此，必須通過一系列量化指標(biāo)的完善，將定性與定量有機結(jié)合，使得績效評價體系更為科學(xué)合理，這也是現(xiàn)階段我國高校預(yù)算管理工作的主要方向。

（三）加快高校預(yù)算評價體系建設(shè)的意義

高校預(yù)算績效評價體系從運行績效、教學(xué)績效、科研績效及發(fā)展?jié)摿λ膫€維度為評價基礎(chǔ)，以預(yù)算評價為主旨，充分體現(xiàn)其人才培養(yǎng)、科研研究及社會服務(wù)的綜合功能，通過全方位、多維度的績效測評對高校的資金使用情況進行綜合評價分析。通過高校預(yù)算評價體系可以全面客觀地反映高校的資金支出及收益情況，及時了解資金使用過程中的具體問題，并有針對性地進行及時調(diào)整，有效提高資金使用效率?？茖W(xué)準(zhǔn)確的預(yù)算數(shù)據(jù)為高校制定發(fā)展規(guī)劃提供重要依據(jù)，實現(xiàn)資源的合理配置，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，促進高校各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展?；诖耍O(shè)計優(yōu)化現(xiàn)行高?？冃гu價體系對于促進高校發(fā)展具有非常重要的現(xiàn)實意義。高校預(yù)算績效評價工作是高校預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)，而財務(wù)預(yù)算是日常收支的重要依據(jù)，是財務(wù)管理工作的核心，同時也是衡量學(xué)校辦學(xué)規(guī)模及發(fā)展水平的重要標(biāo)準(zhǔn)。

三、加快高校預(yù)算績效評價體系建設(shè)動因分析

近年來，我國相繼推出了一系列預(yù)算管理改革措施，以更好地推動預(yù)算績效評價工作發(fā)展，這也是促進我國高校預(yù)算績效評價體系加強優(yōu)化設(shè)計的直接的外在動因。

高校事業(yè)發(fā)展需求是推動預(yù)算績效評價體系改革優(yōu)化的內(nèi)在動因。隨著近年來高校辦學(xué)規(guī)模的日益擴張，刺激了教育經(jīng)費需求的明顯增加，同時，激增的經(jīng)費需求與教育資源的矛盾日益凸顯。由于長期以來受到我國教育體制和管理機制的相關(guān)制約，我國高校的教育資源配置低效問題尤為明顯。盡管國家相關(guān)部門陸續(xù)出臺了相關(guān)規(guī)范和具體措施推動高校資源配置，高校自身也在逐漸強化預(yù)算管理力度，但就目前觀察而言，多數(shù)高校的內(nèi)部資源配置仍然缺乏科學(xué)性，資源配置并不理想。基于此，通過優(yōu)化高校預(yù)算績效評價體系來提升高校的資源優(yōu)化配置能力，是當(dāng)前高校財務(wù)管理的主要工作目標(biāo)。

四、明確區(qū)分高校內(nèi)部機構(gòu)的預(yù)算評價主體

做好高校的預(yù)算績效評價體系前提是從會計角度對于高校內(nèi)部機構(gòu)的預(yù)算績效評價對象進行明確區(qū)分定義。

首先，目前我國高校內(nèi)部機構(gòu)按照工作性質(zhì)可以將下屬機構(gòu)劃分為事業(yè)類機構(gòu)及企業(yè)類機構(gòu)。而學(xué)校作為獨立的法人其下屬的學(xué)院分系、管理機構(gòu)等一般為非獨立事業(yè)法人機構(gòu)，而其下屬企業(yè)類機構(gòu)像科技園、后勤部門、高校出版社等一般為獨立法人機構(gòu)?；诖?，從會計核算層面看，高校的下屬事業(yè)類機構(gòu)則納入財報的并表范圍，其收支情況納入高校事業(yè)收支，形成國家教育事業(yè)支出。而下屬企業(yè)類機構(gòu)的財報信息則進行表外信息處理。從高校預(yù)算管理角度看，高校下屬的學(xué)院分部、管理機構(gòu)等均屬于基本預(yù)算單位?；鶎宇A(yù)算單位具有預(yù)算執(zhí)行權(quán)而沒有獨立的組織預(yù)算收支的調(diào)整權(quán)，而二級預(yù)算單位則是高校內(nèi)部獨立的預(yù)算主體，可以按照學(xué)校的相關(guān)預(yù)算規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)獨立組織并安排預(yù)算收支。

高校的整體財務(wù)收支均會納入預(yù)算管理范疇，通過校級預(yù)算和二級預(yù)算管理形成“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的預(yù)算模式。其中，校級預(yù)算是高校核算的核心，主要是剔除二級單位預(yù)算以外的全校預(yù)算工作，校級預(yù)算涵蓋了校級財力預(yù)算及非校級財力預(yù)算。校級財力預(yù)算主要指學(xué)?？芍苯诱{(diào)配的經(jīng)濟資源，而非校級財力涵蓋了科研預(yù)算收入、科研撥款等不可以直接動用的經(jīng)濟資源。

由此可見，不同預(yù)算對象在高校預(yù)算管理中所處位置決定了其績效評價工作的重點方向，一般基層預(yù)算單位主要是負(fù)責(zé)預(yù)算執(zhí)行、落實和強化高校預(yù)算管理的相關(guān)內(nèi)容。因此，做好高校的預(yù)算管理體系優(yōu)化設(shè)計首先需要明確相關(guān)預(yù)算的主要評價主體和評價對象，進而確定評價體系的工作重點和要點。

五、我國高校預(yù)算評價體系現(xiàn)狀分析

（一）預(yù)算意識薄弱，預(yù)算工作流于形式

目前，在我國高校預(yù)算管理工作中“重分配，輕管理；重支出、輕績效”的思想仍然存在。部分高校內(nèi)部各核心部門缺乏預(yù)算管理意識，大部分工作主要沿襲了報賬管理模式，缺少內(nèi)部資金預(yù)算規(guī)范及有效約束。即使已經(jīng)確定了資金預(yù)算，但隨著后期運行存在隨意追加資金、更改預(yù)算的情況，使得預(yù)算管理工作流于形式。各部門缺乏合理有效的成本控制意識，資金使用效率低。此外，長期來看這種管理理念和工作思想直接導(dǎo)致了高校資源的浪費，助長了“錢多好辦事”的錯誤思想。同時，對于用款部門而言，只關(guān)注預(yù)算資金是否落實到位，而對于后續(xù)資金使用情況、預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算目標(biāo)實現(xiàn)程度等缺少嚴(yán)格的監(jiān)督機制及有效的評價，使得預(yù)算工作無法切實施行。

（二）缺少完善合理的獎懲機制

目前，部分高校對項目負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理責(zé)任尚未建立完善的機制予以約束。缺少了制度的約束和獎懲機制的制約，容易出現(xiàn)預(yù)算超支及預(yù)算執(zhí)行進度遲緩的現(xiàn)象[2]。長期來看，不利于預(yù)算管理部門的預(yù)算管理工作切實落實和推進，同時也會助長不良工作風(fēng)氣。因此，預(yù)算評價體系建立和完善后續(xù)，必須重視評價反饋和問責(zé)制度的配套監(jiān)管，更好地監(jiān)督和促進高?？冃гu價體系發(fā)展。將預(yù)算管理工作作為部門負(fù)責(zé)人的年度考核目標(biāo)之一，預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算管理水平都直接與其年度獎金掛鉤。切實將預(yù)算績效管理獎懲制度落到實處，獎懲分明進而對于預(yù)算執(zhí)行情況起到很好的激勵和約束作用。

（三）高校預(yù)算體系基礎(chǔ)薄弱

從目前來看，部分高校預(yù)算體系建設(shè)基礎(chǔ)薄弱，缺少科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)體系、信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)不完善、專業(yè)人才儲備不足、缺少完善的評價和監(jiān)督機制、第三方評價以及預(yù)算執(zhí)行監(jiān)管和獎懲制度的缺失等都嚴(yán)重影響和制約了預(yù)算管理工作的順利展開。

六、高校預(yù)算績效評價體系的有效工具

各高校要對各評價對象的預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進行相應(yīng)績效評價，包含預(yù)算實際收支情況及其他綜合維度的績效考核，以便從不同維度全面衡量相關(guān)評價對象的預(yù)算執(zhí)行情況。平衡計分卡是高校預(yù)算評價指標(biāo)體系的重要工具，于20 世紀(jì)90 年代初期形成并發(fā)展至今。它的出現(xiàn)有效打破了傳統(tǒng)財務(wù)評價體系的單一性，可以兼顧預(yù)算執(zhí)行的過程及執(zhí)行結(jié)果，結(jié)合長期預(yù)算目標(biāo)和短期預(yù)算執(zhí)行情況，有效實現(xiàn)全方位多維度的綜合考核評價，使得績效評價體系更為科學(xué)合理。通過結(jié)合長短期目標(biāo)、兼顧預(yù)算執(zhí)行過程和結(jié)果管理、優(yōu)化滯后預(yù)算指標(biāo)，關(guān)注內(nèi)外訴求等管理變量的細(xì)微變化，對于提升高校預(yù)算績效管理效率具有重要意義。

七、多維度合理確定高校預(yù)算績效評價指標(biāo)

結(jié)合平衡計分卡體系自身特點及我國高校預(yù)算管理的實際情況，將高校預(yù)算管理的目標(biāo)從以下四個維度進行細(xì)分：

（一）財務(wù)維度考核監(jiān)督高校財務(wù)的穩(wěn)健性

在高校財務(wù)維度，除了對高校預(yù)算完成情況進行考核外，重點對于高校財務(wù)的穩(wěn)健性及資金使用效率進行考核監(jiān)督。近年來，隨著高校的不斷擴招，其規(guī)模和資金投入也在逐年增加。規(guī)模迅速擴張的背后是債務(wù)的極速增長，而從財務(wù)管理層面看，資產(chǎn)負(fù)債率的過快增長無疑會增加高校的資金風(fēng)險，一旦資金鏈斷裂將使得高校難以維系正常運營。因此，從財務(wù)角度對高校資金管理和運用的穩(wěn)健性進行及時監(jiān)督和評價至關(guān)重要。一般財務(wù)穩(wěn)健性的主要考核指標(biāo)包含收支預(yù)算完成率、自籌經(jīng)費比率及學(xué)校的收入負(fù)債率等。

（二）從科研維度考核提升高校綜合實力

高校立足于長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略部署就必須加強自身的教學(xué)科研投入，教學(xué)是高校的主要任務(wù)和目標(biāo)，于提升高校教學(xué)質(zhì)量的前提就是軟硬件設(shè)施的建設(shè)和投入。同時，在科教興國戰(zhàn)略指引下，更多高校開始重視科研投入、關(guān)注自身科研實力的提升、強化自身的科研師資力量，這也是學(xué)校實力和師資規(guī)模的重要體現(xiàn)。因此，按照平衡計分卡的設(shè)計特點，學(xué)校的科研維度可以從師生比、科研經(jīng)費和日常經(jīng)費比率來衡量高校的教師人均科研投入。

（三）從資產(chǎn)績效維度評價高校的未來發(fā)展?jié)摿?/h3>

高校資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)負(fù)債比率都是衡量其未來發(fā)展?jié)摿Φ闹匾獏?shù)，是其能夠?qū)崿F(xiàn)不斷發(fā)展壯大的重要基礎(chǔ)和前提。因此，在資產(chǎn)績效維度評價體系中，也應(yīng)該對高校歷年的資產(chǎn)變化情況進行有效評價，主要衡量考核指標(biāo)包括總資產(chǎn)增長率、固定資產(chǎn)增長率、可支配現(xiàn)金增長率、科研專利增長率等。

（四）從高校辦學(xué)條件維度衡量其綜合實力

高校的長足發(fā)展和各項日常運營活動均離不開資金的支持及有效調(diào)配。因此，高校立足長遠(yuǎn)發(fā)展考量其資金的配置和利用也應(yīng)該符合高校自身的戰(zhàn)略要求。一般可以通過以下幾個指標(biāo)來進行發(fā)展維度評價：師資力量及軟硬件設(shè)施和教學(xué)環(huán)境，師資隊伍中博士、碩士學(xué)位所占比例等。學(xué)校的重要科研成果和學(xué)術(shù)理論等從高校師資角度評價其辦學(xué)條件師資實力，同時，也可以加入發(fā)展性支出與總支出比例進行環(huán)比或同比的對比評價。

八、建立和完善高校預(yù)算評價體系的具體措施

（一）建立高?？冃гu價體系的制度化基礎(chǔ)

預(yù)算評價體系的建立離不開完備的制度化基礎(chǔ)。高校首先需要樹立預(yù)算管理意識，依據(jù)財政部門相關(guān)要求將績效評價工作納入整體日常工作。同時，通過建立完善的預(yù)算管理制度，為內(nèi)部各部門的預(yù)算監(jiān)管提供重要支撐，便于財務(wù)、審計部門開展后續(xù)預(yù)算管理工作。同時，需對績效評價的目標(biāo)和原則進行科學(xué)合理把握?？冃гu價目標(biāo)的建立旨在為預(yù)算管理指明工作方向，而績效評價的原則是評價體系建立的基礎(chǔ)和依據(jù)，兩者相輔相成，互相促進，共同推動高校預(yù)算管理工作有序開展，順利實現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)。預(yù)算績效評價體系以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，以預(yù)算為主要方向，徹底突破傳統(tǒng)預(yù)算模式的制約，提高高校預(yù)算管理水平，客觀反映高校學(xué)科教研互動和預(yù)算資金使用情況間的比價關(guān)系[3]。通過衡量和考核“投入產(chǎn)出比”考察內(nèi)部的預(yù)算執(zhí)行情況，并結(jié)合各部門實際預(yù)算管理效果不斷優(yōu)化內(nèi)部預(yù)算監(jiān)督管理體系，進而提升高校資金利用率和資源的合理配置。

（二）積極搭建高效的信息數(shù)據(jù)平臺

預(yù)算績效評價體系的高效運行，必須依托兩方面支持：其一，需要建立專業(yè)能力過硬、經(jīng)驗豐富有責(zé)任心的預(yù)算管理隊伍。其二，必須建立高效的信息數(shù)據(jù)平臺，提高預(yù)算管理工作中數(shù)據(jù)的調(diào)用、分析、監(jiān)管和預(yù)警效率，實現(xiàn)各部門的數(shù)據(jù)共享和資源整合，節(jié)約人力成本及時間成本，簡化計算過程，提升預(yù)算管理體系運行效率。

基于此，必須積極運用現(xiàn)代信息技術(shù)，結(jié)合高校實際情況搭建高效的信息數(shù)據(jù)平臺，為預(yù)算管理績效評價體系提供良好的技術(shù)平臺。此外，要積極利用先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，實現(xiàn)資源共享互通，加快績效評價體系的建設(shè)步伐。

（三）科學(xué)合理地選擇評價方法

成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等方法是目前廣泛采用的主要績效評價方法[4]。然而，各高校在師資力量、專業(yè)能力及科研水平方面的客觀差異，導(dǎo)致各高校的預(yù)算管理模式和預(yù)算方法存在明顯不同，各高校的預(yù)算管理活動也呈現(xiàn)出不同的特性。基于此，廣泛適用于各院校的評價方法和指標(biāo)并不存在，各高校在評價方法、評價指標(biāo)的選擇上應(yīng)該基于院校自身情況具體問題具體分析，通過逐步優(yōu)化和探索建立適合自身發(fā)展的指標(biāo)體系評價方法。使得績效管理評價體系更具現(xiàn)實指導(dǎo)意義。

（四）對績效評價管理制度進行完善

高校內(nèi)部缺乏有力的管理制度，導(dǎo)致高校資金使用效率相對較差，各項資源分配不科學(xué)，無法實現(xiàn)資源的合理利用，進而在預(yù)算管理上也缺乏一定的監(jiān)管能力。這便需要加強高校內(nèi)部管理制度建設(shè)，并將制度進行不斷完善和優(yōu)化，具體應(yīng)該從以下幾個方面入手：

首先，高校要成立專門績效評價小組，直接與財務(wù)部門進行有效連接，不會占用學(xué)校其他的資源，進而不會導(dǎo)致資源出現(xiàn)浪費，可以成為學(xué)校獨立存在的一種機構(gòu)。小組成員中要配備各種專業(yè)人員，如紀(jì)檢人員、財務(wù)人員、審核人員、審計人員、領(lǐng)導(dǎo)層人員、基層職工等。小組成員涉及各個行業(yè)、各個領(lǐng)域，更能體現(xiàn)出績效評價的合理性、公平性、科學(xué)性，讓評價結(jié)果更具備說服力。

其次，建立合理的監(jiān)督管理制度。針對高校所發(fā)放的各種款項及資源必須要做到專款專用，杜絕各種亂支出現(xiàn)象的發(fā)生。同時，也要將小組所使用的各種收入和支出詳細(xì)記錄，并將固定資產(chǎn)的合理利用進行詳細(xì)統(tǒng)計。在建立各種責(zé)任制度的過程中，要以校長為最高領(lǐng)導(dǎo)層人員，校長對規(guī)范制度的合理性和重要性有足夠的認(rèn)知，對學(xué)校制定的各種規(guī)章制度嚴(yán)格執(zhí)行，堅決杜絕出現(xiàn)各種違規(guī)行為。各級經(jīng)濟責(zé)任主體了解自身的責(zé)任意識，并在學(xué)校發(fā)展期間做到各司其職，提高高校管理的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)性。

最后，將預(yù)算會計審核方式進一步完善?？冃ьA(yù)算的主要核心便是資產(chǎn)的投入和產(chǎn)出，如果采用增量預(yù)算法，不僅會對下一年的預(yù)算分配情況造成嚴(yán)重影響，更無法調(diào)動各級經(jīng)濟部門工作人員的積極性。高校可以使用零基預(yù)算及滾動預(yù)算的方式，有效將這兩種預(yù)算方式結(jié)合。零基預(yù)算不會受到以往預(yù)算的影響，而滾動預(yù)算卻可以將現(xiàn)時存在不合理的地方進行調(diào)整，提高高校各項資源的分配效率。針對目前高校各項收付預(yù)算的情況進行分析發(fā)現(xiàn)，根本無法反映出高校在各階段資金使用情況，這時可采取責(zé)任制的財務(wù)核算方式，將績效與預(yù)算管理有效融合，逐漸將預(yù)算的支出情況向成本費用進行轉(zhuǎn)換，以此可以提高高校成本的預(yù)算及績效效果。對預(yù)算管理措施進行不斷更新和改進，可有效降低成本投入，進而將資金的使用效率提升，并逐漸形成一個規(guī)范性、高效性的管理制度。

（五）制定完整責(zé)任制及獎懲制，提高績效的有效性

高校內(nèi)部可制定健全的責(zé)任制及獎懲制度，將各項責(zé)任進行明確，根據(jù)實際情況追究各項資源浪費、辦學(xué)效率較低的問題，以提高工作人員的警惕性和責(zé)任意識；制定嚴(yán)格的獎懲制度并做到賞罰分明，將責(zé)任制落實到每個環(huán)節(jié)，提高每位工作人員的積極性和責(zé)任心。

九、結(jié)語

高校的績效評價體系的建立和完善決定著高校的長遠(yuǎn)發(fā)展，通過完善相關(guān)制度和機制使得預(yù)算管理工作有據(jù)可依、有章可循、有效開展。結(jié)合工作實踐不斷優(yōu)化制度設(shè)計，有效增強高校預(yù)算績效評價體系的運行效果。建立和培養(yǎng)一支專業(yè)過硬、經(jīng)營豐富的績效管理團隊，提升預(yù)算績效管理水平。同時，通過建立配套完善的監(jiān)督及獎懲機制，對實際預(yù)算管理執(zhí)行情況進行有效監(jiān)督和評價。同時，各高校需要結(jié)合自身實際工作情況全局考量，在兼顧科學(xué)性、可比性、可操作性的前提下逐漸完善內(nèi)部績效評價體系。