農(nóng)地流轉(zhuǎn)下“非糧化”現(xiàn)象的誘因及長效對策

張生錦 張恒

摘要：在政策支持和社會發(fā)展的雙重推動下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)經(jīng)營的模式正在全國如火如荼地進行。然而，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)下日益凸顯的“非糧化”現(xiàn)象已嚴(yán)重威脅到中國糧食安全?；谶@一現(xiàn)實背景，通過梳理當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的發(fā)展現(xiàn)狀，探討其誘因，并結(jié)合現(xiàn)實情況給出合理的長效對策，以期有效應(yīng)對和處理農(nóng)地流轉(zhuǎn)與“非糧化”之間的錯綜關(guān)系，以確保國家糧食安全并推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；非糧化；糧食安全；長效對策

中圖分類號：F301.21 文獻標(biāo)志碼：A DOI：10.16465/j.gste.cn431252ts.20230302

基金項目：成都市科技局軟科學(xué)規(guī)劃項目（2021-RK00-00188-ZF）。

The inducement and long-term countermeasures of "non-grain" phenomenon under agricultural land transfer

Zhang Shengjin， Zhang Heng

（ Institute of Statistics， Chengdu University of Information Technology， Chengdu， Sichuan 610000 ）

Abstract： Under the dual promotion of policy support and social development， the mode of agricultural transfer management is in full swing throughout the country. However， the "non-grain" phenomenon which is highlighted day by day under agricultural land transfer has seriously threatened the food security of our country. Based on the reality of the background， through combing the current agricultural land transfer "non-grain" development present situation， discussing the cause， in order to effectively handle and respond to agricultural land transfer and the complex relationship between "non-grain"， and combining with the reality of rational effective countermeasures， so as to ensure national food security and promote the development of agricultural modernization.

Key words： agricultural transfer， non-grain， food security， effective countermeasures

保障國家糧食安全是永恒的重要話題，牢牢繃住這根弦，一刻也不能放松[1]。然而，氣候變化異常，高溫、干旱、洪澇等自然災(zāi)害等問題屢屢凸顯，嚴(yán)重影響到糧食產(chǎn)量，威脅到農(nóng)民“糧倉”儲備[2]。21世紀(jì)以來，在黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府的指導(dǎo)下，我國部分農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的步伐加快，市場化程度空前提高，生產(chǎn)要素的流動增強。在此過程中，農(nóng)地經(jīng)營方式也不斷地隨時代發(fā)展，農(nóng)戶土地利用的方式上也在不斷地變化和轉(zhuǎn)型。另外，工商資本下鄉(xiāng)、旅游地大肆開發(fā)、農(nóng)耕地用途轉(zhuǎn)換、農(nóng)戶自身觀念的轉(zhuǎn)變以及人口老齡化問題的加劇等各種因素的影響，加速了農(nóng)地結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和土地的流轉(zhuǎn)，原有的種糧地被其他經(jīng)濟作物或建筑等占用的現(xiàn)象即“非糧化”愈發(fā)普遍。但我國糧食安全的地位不容撼動亦不可撼動。糧食安全不僅是生存的問題，更關(guān)乎社會的穩(wěn)定、影響經(jīng)濟的發(fā)展、涉及政治地位的安全問題。

為此，理性地看待農(nóng)地被肆意占用且威脅到糧食安全的現(xiàn)象，防止“非糧化”趨勢的蔓延，制定出科學(xué)合理有效的決策方法對我國糧食安全具有非常重要的現(xiàn)實意義。深入化解農(nóng)地“非糧化”的困境是保障國家糧食安全亟需解決的關(guān)鍵之處?；谖覈癸@的糧食安全問題，國內(nèi)許多專家學(xué)者針對不同影響因素與國家糧食安全的關(guān)系展開了研究。李卓等[3]在探討對糧食安全起到積極保障作用的政策制度時，采用實證分析的方法對我國糧食生產(chǎn)和安全的影響因素進行研究。結(jié)果表明，在土地流轉(zhuǎn)政策與相關(guān)法規(guī)的支持與影響下我國人均糧食產(chǎn)量明顯增加，保障了我國的糧食安全。并強調(diào)土地流轉(zhuǎn)政策已成為實現(xiàn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、進行適度規(guī)模經(jīng)營的長效手段和方法。江帆等[4]基于生成邏輯的視角對國家糧食安全開展了理論研究，給出了保障國家糧食安全的有效推進策略。同時，也有不少學(xué)者研究指出威脅我國糧食安全，致使“非糧化”現(xiàn)象的一些誘因。陳浮等[5]通過對2018年“非糧化”的占地面積占耕地總面積的比重梳理得出農(nóng)業(yè)機械的投入總量、鄉(xiāng)村勞動力的數(shù)量、城鄉(xiāng)居民可用來支配的比重、土地流轉(zhuǎn)面積等都與“非糧化”成正比，這些因素共同影響“非糧化”現(xiàn)象的格局。閆建偉[6]發(fā)現(xiàn)不斷凸顯的農(nóng)地“非糧化”現(xiàn)象與經(jīng)濟增長之間密不可分。并從宏觀和中觀兩個層面分析出“非糧化”與經(jīng)濟增長的兩種不同的關(guān)系，最后得出通過對非糧的內(nèi)部結(jié)構(gòu)進行優(yōu)化，調(diào)整區(qū)域布局便能夠發(fā)掘出“非糧化”給經(jīng)濟增長帶來的價值和意義。楊紅香等[7]在分析我國“非糧化”的現(xiàn)狀時明確指出，在愈來愈高的生活水平的需求下，我國大部分農(nóng)戶都會選擇改變原有農(nóng)耕地來種植迎合市場需求的其他經(jīng)濟作物；其次，城市居民對城市周邊游的需求也愈加旺盛，城市周邊的農(nóng)耕地被開發(fā)為旅游場地；另外，隨著大量青年勞動力進城從事二三產(chǎn)業(yè)的工作，鄉(xiāng)村“空心化”越來越明顯，再加上老齡化現(xiàn)象問題突出，大量農(nóng)耕地被閑置，撂荒現(xiàn)象不斷加重。高曉燕等[8]基于政策、市場的視角對“非糧化”現(xiàn)象誘因進行了研究，發(fā)現(xiàn)工商資本下鄉(xiāng)是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)下“非糧化”現(xiàn)象的主要原因之一。

根據(jù)部分學(xué)者的分析探討中得出，在研究糧食安全的影響因素、梳理農(nóng)地流轉(zhuǎn)與糧食安全之間錯綜的關(guān)系時存在一些爭議，尚未明確指出它們之間的關(guān)系，也少有文獻對我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“非糧化”行為對國家糧食安全造成的影響展開研究?；诖耍疚脑跉w納當(dāng)前我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其影響機制，并結(jié)合我國實況給出對策建議。

1 農(nóng)地流轉(zhuǎn)下“非糧化”的現(xiàn)狀

不同地區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的發(fā)展具有一定的差異性，與本地的地理環(huán)境、氣候條件、種養(yǎng)根基、耕作條件、經(jīng)濟狀況、生活習(xí)俗等都有著密切的聯(lián)系[9]。農(nóng)地流轉(zhuǎn)下“非糧化”的現(xiàn)狀以及發(fā)展趨勢，主要包括以下3個方面[10-12]。

1.1 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的農(nóng)地非糧化

在政策支持與社會發(fā)展帶動下，建設(shè)新型城鎮(zhèn)化已然成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的發(fā)展類型之一。報告[13]指出以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，有助于加快建設(shè)新型現(xiàn)代化城市的步伐。努力打造“新型城鎮(zhèn)化”，涵蓋人口、經(jīng)濟、社會、空間、綠色等協(xié)調(diào)發(fā)展。不論是農(nóng)村轉(zhuǎn)型為城鎮(zhèn)，還是農(nóng)村人口涌入城鎮(zhèn)進行落戶，合理地調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與布局、高效利用公共基礎(chǔ)設(shè)施、強化土地集約利用效率尤為關(guān)鍵。土地流轉(zhuǎn)是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要條件，因此，優(yōu)化城市空間，集約利用土地資源，保護生態(tài)環(huán)境是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要路徑。

1.2 全力打造生態(tài)文明社會的農(nóng)地非糧化

在政府的號召和推動下，“綠水青山就是金山銀山”“綠色發(fā)展”“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”“森林城市”已在全國各地掀起了高潮。因此，較多地區(qū)興起了自發(fā)流轉(zhuǎn)耕地改種經(jīng)濟作物、景觀苗木或由土地承包商、專業(yè)合作社等發(fā)起的規(guī)模承包土地，大肆種植花卉、苗木、果林等。一方面受到市場的影響，另一方面受政策的推動。部分地區(qū)棄耕“造林”為打造“綠水青山”起到了不容小覷的作用，但農(nóng)耕地種植結(jié)構(gòu)的改變，同樣也影響我國糧食總產(chǎn)量。

1.3 工商資本下鄉(xiāng)的農(nóng)地非糧化

在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策體系之下，政府鼓勵并扶持工商資本入駐農(nóng)村。要實現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟與社會同步協(xié)調(diào)發(fā)展，資本入鄉(xiāng)是必不可少的條件。同樣，對于企業(yè)家來講，下鄉(xiāng)投資也有較大的盈利空間和發(fā)展?jié)摿?。土地資源的稀缺與寶貴，吸引了謀求超額利潤的企業(yè)家們。然而，大規(guī)模的工商資本下鄉(xiāng)雖解決了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金缺乏問題，保障了部分農(nóng)戶收入，但是“入駐者”為達到短期盈利目標(biāo)，大規(guī)模地改變土地原有的種植類型。在此期間為提高利潤投入過量農(nóng)藥、化肥等危害土壤環(huán)境的產(chǎn)品，造成土壤嚴(yán)重退化，危害了生態(tài)的良好發(fā)展；或者直接改變土地結(jié)構(gòu)，從事非農(nóng)經(jīng)濟活動，不利于農(nóng)業(yè)后期的恢復(fù)與可持續(xù)性發(fā)展，嚴(yán)重威脅到我國的糧食安全和“糧倉”儲備量。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的“非糧化”發(fā)展的誘因

以細碎化為主要特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法實現(xiàn)土地資源的規(guī)模經(jīng)營，這無疑是發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的一大阻礙。因此，為更好地實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過流轉(zhuǎn)手段實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營。同時，農(nóng)地流轉(zhuǎn)緩解了大量土地被拋荒的問題，又可以為一些打算進行整合土地以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)戶提供機會，成為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的有效手段[14]。然而，在流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)田的用途和再分配導(dǎo)致“非糧化”問題，這種非糧傾向和趨勢已嚴(yán)重威脅到我國的糧食安全。因此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)下的“非糧化”現(xiàn)象，是多重因素共同驅(qū)動所產(chǎn)生，其本質(zhì)就是外部的客觀因素和內(nèi)部的主觀變化的共同作用下形成的，形成的誘因如圖1所示?；诖?，文章綜合已有經(jīng)驗和現(xiàn)實情況探討了不同層面的驅(qū)動機制。

2.1 制度設(shè)計忽視了“非糧化”現(xiàn)象的出現(xiàn)

除了現(xiàn)有研究的土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的農(nóng)地“非糧化”的現(xiàn)象之外，還有部分地方政府在利益驅(qū)動方面存在明顯的認識偏差，此類現(xiàn)象多發(fā)生在一些較為落后的地區(qū)。地方政府為了達成政績，對流轉(zhuǎn)后土地的用途不加以限制，嚴(yán)重缺乏監(jiān)督管理，甚至扶持經(jīng)濟作物的種植、忽視開發(fā)商的入駐等相關(guān)項目，以緩解地方財政支出的壓力，促使“非糧化”現(xiàn)象愈發(fā)明顯[15]。另外，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策以利益為導(dǎo)向忽略了糧食安全的重要性；農(nóng)資補貼和扶持力度還存在不足、部分地區(qū)在農(nóng)地管理上的法律法規(guī)和制度不完善等都會直接或間接地隱埋下培育“非糧化”現(xiàn)象的種子。

2.2 “非糧化”經(jīng)濟擠壓農(nóng)業(yè)經(jīng)濟

社會經(jīng)濟層面是導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的根本性原因。其最為關(guān)鍵的是種糧的高成本與低利潤之間難以平衡。在大力推進現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的過程中，構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是關(guān)鍵因素。在此過程中，國家一直鼓勵并扶持大量的工商資本下鄉(xiāng)以帶動農(nóng)村發(fā)展?！百Y本下鄉(xiāng)”是帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展且不可短缺的條件[16]。但是，大規(guī)模的工商資本下鄉(xiāng)，帶著短期實現(xiàn)利益最大化目的參與到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，無疑是對農(nóng)地的一種傷害。這類主體在不了解本地土壤環(huán)境的情況下使用大量農(nóng)藥、化肥等，危害土壤質(zhì)量，對后期糧食產(chǎn)量造成不可預(yù)測的影響；或者流轉(zhuǎn)后的土地用作其他非農(nóng)經(jīng)濟活動，破壞了土地環(huán)境，不利于后期恢復(fù)成農(nóng)用地，這將會嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展、危及農(nóng)業(yè)生態(tài)文明以及國家糧食安全[17]。

此外，近幾年人們不斷增長的收入水平和追求高質(zhì)量的生活方式，刺激著旅游業(yè)的不斷發(fā)展。然而，旅游用地嚴(yán)重不足，往年在特定的時期各地接待游客量已達上限，“供不應(yīng)求”。為此，在政府的規(guī)劃和經(jīng)營許可之下，農(nóng)用地、住宅地等均可依法流轉(zhuǎn)承包給旅游開發(fā)商。因此，在利益的驅(qū)動下，大量的耕地被農(nóng)戶流轉(zhuǎn)成為旅游用地，嚴(yán)重威脅國家糧食安全。

2.3 農(nóng)民的職業(yè)觀沒有樹立起來

農(nóng)戶作為土地耕種最關(guān)鍵的行為主體，其行為與主觀意識會直接影響種植結(jié)構(gòu)選擇。隨著現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的大力推進以及農(nóng)村與城市的多方面的差異，吸引著大量農(nóng)村青壯年勞動力流向城鎮(zhèn)從事非農(nóng)工作，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)業(yè)種植的人數(shù)直線下降，出現(xiàn)了大量的流轉(zhuǎn)土地以及拋荒現(xiàn)象；其次，農(nóng)業(yè)勞動力老齡化、家庭勞動力數(shù)量缺乏、農(nóng)戶種糧積極性不高、青年勞動力種糧意識淡薄等各種原因都加劇了農(nóng)地“非糧化”的趨勢。由此可以看得出，農(nóng)戶作為種糧主體其本身具有的特征是影響農(nóng)地“非糧化”的重要驅(qū)動因素。

2.4 應(yīng)對農(nóng)地自然退化的能力不足

生態(tài)環(huán)境惡劣，氣候條件異常也是影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)，加劇“非糧化”的原因之一[18]。我國雖稱得上地大物博，但適合糧食作物生長的地區(qū)卻是屈指可數(shù)。多數(shù)地區(qū)由于地形地勢險惡、土壤質(zhì)量差、水資源短缺等都不適宜耕種。其次，現(xiàn)代化發(fā)展的代價就是環(huán)境遭到破壞，土壤質(zhì)量不達標(biāo)，土質(zhì)污染明顯。再加上近年來氣候問題突出，自然災(zāi)害頻發(fā)[19]。地震、山洪、干旱、冰雹等自然災(zāi)害連年出現(xiàn)，讓靠天吃飯的農(nóng)民更加艱難。很多農(nóng)戶根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏乩項l件和氣候特征，紛紛改變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)來提高收入，支持家庭開銷?；蛘咧苯恿鬓D(zhuǎn)出去甚至拋荒[17]。由此可以看出，良好的耕地環(huán)境是進行農(nóng)作物耕種的首要前提。

3 扭轉(zhuǎn)我國農(nóng)地“非糧化”的對策

基于以上對農(nóng)地流轉(zhuǎn)下“非糧化”現(xiàn)狀與趨勢的分析，以及從不同層面探討了農(nóng)地流轉(zhuǎn)下促使“非糧化”現(xiàn)象產(chǎn)生的幾類誘因，結(jié)合我國當(dāng)前國情給出以下幾點對策以遏制農(nóng)地流轉(zhuǎn)下“非糧化”現(xiàn)象蔓延肆虐，保障我國耕地完善和糧食安全。

3.1 規(guī)范引入農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體，培育新型職業(yè)糧農(nóng)

現(xiàn)階段，我國致力于實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的目標(biāo)。在實現(xiàn)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的過程中，新型農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營主體是不可或缺的核心和關(guān)鍵。只有培育“新型的糧農(nóng)”，規(guī)范其對農(nóng)耕地的經(jīng)營和流轉(zhuǎn)方式，才可以有效地防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”現(xiàn)象的肆虐[20]。首先，政府應(yīng)加強對“新型的糧農(nóng)”的資金支持。因為農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的主要誘因就是流轉(zhuǎn)租金高，誘使部分農(nóng)戶選擇流轉(zhuǎn)自己的土地，以獲得較高的利益。所以，政府應(yīng)對這部分農(nóng)戶進行糧食生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)、金融資金支持、農(nóng)業(yè)政策保險等環(huán)節(jié)的幫扶，以降低新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體在種糧過程中面臨的風(fēng)險和威脅；其次，培育出一支有文化、懂高質(zhì)量種糧、懂技術(shù)、善經(jīng)營的專業(yè)的新型糧農(nóng)隊伍，成為我國糧食生產(chǎn)的主力軍。通過制定培訓(xùn)計劃，增強針對性和實踐性，提高新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的種糧專業(yè)技能，從而提高糧食生產(chǎn)率，保障國家的糧食安全。

3.2 加大農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的用途管制

農(nóng)地流轉(zhuǎn)后產(chǎn)生的“非糧化”現(xiàn)象，大部分原因是對流轉(zhuǎn)后的土地用途監(jiān)督管理不到位，任由流轉(zhuǎn)后的土地用作其他非農(nóng)作業(yè)。因此，應(yīng)加強建立一套完善且與農(nóng)戶利益掛鉤的監(jiān)督管理體系，既要監(jiān)督管理農(nóng)戶肆意將土地流轉(zhuǎn)給非農(nóng)作業(yè)的租戶的現(xiàn)象，又要監(jiān)督流轉(zhuǎn)土地主要承包者，尤其是當(dāng)?shù)胤N植大戶、家庭農(nóng)場、下鄉(xiāng)的企業(yè)資本家。此外，負責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的相關(guān)政府部門要和村集體組織相互聯(lián)合，一同監(jiān)督流轉(zhuǎn)后土地的用途；相關(guān)土地巡查部門要加強管理，防止流轉(zhuǎn)耕地“非糧化”，盡職盡責(zé)做到保護每一寸土地，加強流轉(zhuǎn)后用途的監(jiān)督和管理[21]。做保護糧食安全的“領(lǐng)頭羊”，對于耕地保護，堅持嚴(yán)的基調(diào)，以“零容忍”的態(tài)度，采取“長牙齒”的硬措施，才能落實最嚴(yán)格的耕地保護制度。

3.3 進一步完善土地流轉(zhuǎn)相關(guān)政策

2014年提出的“三權(quán)分置”是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新?！叭龣?quán)分置”是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善，符合生產(chǎn)關(guān)系適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀規(guī)律。農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民享有經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)，土地流轉(zhuǎn)政策在很大程度上促進了糧食生產(chǎn)，但是同時也出現(xiàn)了流轉(zhuǎn)再分配的部分土地沒有進行糧食作物耕種，浪費了大量農(nóng)耕地。因此，進一步完善土地流轉(zhuǎn)政策，轉(zhuǎn)向科學(xué)化、精耕化、生態(tài)化農(nóng)業(yè)，建立更加符合現(xiàn)實的流轉(zhuǎn)耕地政策制度，才能從源頭解決問題。握緊“糧袋子”、抓緊“米袋子”、穩(wěn)固糧食產(chǎn)量，保障我國糧食自給，讓百姓更加安心[22]。

3.4 提高應(yīng)對自然農(nóng)地退化的能力

自然環(huán)境的差異性也讓我國各地農(nóng)業(yè)發(fā)展存在異質(zhì)性，針對不同地區(qū)的特征來采取相應(yīng)的措施，以實現(xiàn)農(nóng)地合理流轉(zhuǎn)，增加糧食產(chǎn)量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。因此，在自然地理環(huán)境相對優(yōu)越的地區(qū)要確保土地流轉(zhuǎn)在國家政策的支持與扶持下合理有序地進行，以促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營，保證糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。然而，在自然條件相對惡劣、氣候問題較為突出的地區(qū)，土地質(zhì)量和土壤環(huán)境較差。相對于流轉(zhuǎn)耕地，應(yīng)更注重農(nóng)業(yè)科技的投入、新型農(nóng)業(yè)技術(shù)人才的培養(yǎng)，研發(fā)適宜惡劣環(huán)境下的種糧以及技術(shù)，實現(xiàn)穩(wěn)產(chǎn)，滿足農(nóng)戶糧食需求。

參 考 文 獻

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