水污染防治問(wèn)題的審計(jì)對(duì)策

孔 欣

（作者單位：西北政法大學(xué)）

一、水污染防治審計(jì)內(nèi)容

（一）對(duì)“政策執(zhí)行”情況的審計(jì)

一項(xiàng)政策既要關(guān)注安排部署情況，還要反映執(zhí)行效果。審計(jì)核查相關(guān)部門(mén)對(duì)當(dāng)?shù)厮鷳B(tài)功能區(qū)的劃分是否符合規(guī)定，審查項(xiàng)目實(shí)施具體措施是否嚴(yán)格按照水環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)的要求執(zhí)行和實(shí)施；重點(diǎn)圍繞政府責(zé)任，審查水污染防治政策落實(shí)情況；重點(diǎn)關(guān)注審計(jì)是否積極貫徹落實(shí)黨中央和省委、省政府相關(guān)決策部署等。

（二）對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)展”情況的審計(jì)

一個(gè)項(xiàng)目既要關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展，還要反映項(xiàng)目結(jié)果。根據(jù)審計(jì)目標(biāo)，檢查水污染防治任務(wù)完成進(jìn)度。其包含對(duì)污水處理完工情況、環(huán)境整治工程建設(shè)情況、污染治理項(xiàng)目資金來(lái)源等情況進(jìn)行核實(shí)、對(duì)污染治理工程的治理質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)率進(jìn)行監(jiān)督等。

（三）對(duì)“資金使用”情況的審計(jì)

一筆資金既要檢查資金撥付情況，還要關(guān)注資金使用績(jī)效。審計(jì)人員需要重點(diǎn)檢查水污染治理資金收支是否真實(shí)合理，及時(shí)關(guān)注資金的使用效率，查看資金使用情況是否過(guò)于分散；關(guān)注資金使用效果及使用過(guò)程中的合理性。關(guān)注資金，有利于減少資源浪費(fèi)，使預(yù)算資金分配更加謹(jǐn)慎。

（四）對(duì)“處理總量”情況的審計(jì)

一處水域既要檢測(cè)濃度達(dá)標(biāo)情況，還要考察處理方法的合理性。審計(jì)人員需要關(guān)注污染物在排入河流時(shí)的污染物濃度達(dá)標(biāo)情況，如氮、磷等。查看黑臭水體占總污染水體的比例、水質(zhì)指標(biāo)設(shè)置情況；查看進(jìn)行污水處理時(shí)運(yùn)用的方法，是物理處理法、化學(xué)處理法還是綜合處理法，并關(guān)注具體的操作原理和技術(shù)工藝的合理性。

（五）對(duì)“經(jīng)濟(jì)效益”情況的審計(jì)

一處環(huán)境既要關(guān)注治理效果，還要審查各種效益。重點(diǎn)關(guān)注對(duì)生態(tài)的修復(fù)效益，嚴(yán)格審查水污染防治項(xiàng)目的實(shí)施績(jī)效。如在環(huán)境效益中，關(guān)注環(huán)境保護(hù)投資的貢獻(xiàn)度、對(duì)創(chuàng)建文明城市的貢獻(xiàn)度；在社會(huì)效益中，關(guān)注覆蓋地區(qū)受益群眾的比例和公眾滿意度等。對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的關(guān)注，可以提高生態(tài)環(huán)境部門(mén)的行政公信力，避免信息不對(duì)稱(chēng)，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置。

二、水污染防治審計(jì)方法

（一）運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)勘查取證

1.方法

運(yùn)用地理信息技術(shù)、遙感技術(shù)、全球定位系統(tǒng)技術(shù)、奧圖信息技術(shù)、無(wú)人機(jī)測(cè)繪、大數(shù)據(jù)等。

2.應(yīng)用

南京市審計(jì)局通過(guò)對(duì)大數(shù)據(jù)審計(jì)的運(yùn)用[1]，從地理信息系統(tǒng)和高清影像等技術(shù)入手，完成“集中分析、分散核查”，針對(duì)性進(jìn)行勘查取證工作、認(rèn)真分析問(wèn)題。在當(dāng)前普遍運(yùn)用大數(shù)據(jù)審計(jì)基礎(chǔ)上，將具有創(chuàng)新性的“電子圍欄”技術(shù)應(yīng)用在監(jiān)管污泥運(yùn)輸上，從而高效鎖定違規(guī)傾倒的問(wèn)題。2020 年，在針對(duì)長(zhǎng)江流域水污染防治開(kāi)展的審計(jì)工作中，南京市審計(jì)局通過(guò)與當(dāng)?shù)卮髷?shù)據(jù)中心合作，有效利用了高清衛(wèi)星影像，在不違反規(guī)定情況下，對(duì)長(zhǎng)江河流沿岸進(jìn)行審計(jì)調(diào)查，在工作中特別關(guān)注了重點(diǎn)生態(tài)紅線區(qū)域的生態(tài)狀況。該局在審計(jì)調(diào)查結(jié)束后，充分運(yùn)用“生態(tài)眼”、3S（遙感技術(shù)、地理信息技術(shù)、全球?qū)Ш叫l(wèi)星系統(tǒng)）的衛(wèi)星遙感、航拍、物聯(lián)網(wǎng)感知、采集月度水質(zhì)反演等先進(jìn)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)長(zhǎng)江水及其沿岸生態(tài)環(huán)境的監(jiān)控。此外，還利用外部專(zhuān)家的力量對(duì)獲取大數(shù)據(jù)和影像數(shù)據(jù)進(jìn)行詳細(xì)分析。

（二）利用資料了解審計(jì)項(xiàng)目情況

1.方法

通過(guò)查閱的方式了解審計(jì)項(xiàng)目情況，如污水處理廠生產(chǎn)記錄、污水收集工作記錄、處理記錄、排放和污泥處置記錄等相關(guān)情況。在關(guān)注農(nóng)村水污染工作時(shí)，可以查閱農(nóng)村的黑臭水名冊(cè)記錄，結(jié)合與村干部的溝通具體分析農(nóng)村黑臭水體污染的形成原因，并關(guān)注黑臭水體的銷(xiāo)號(hào)問(wèn)題是否符合規(guī)定。重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村污水處理設(shè)施運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的記錄是否齊全、真實(shí)可信；關(guān)注水質(zhì)監(jiān)測(cè)記錄的檢測(cè)數(shù)據(jù)是否連續(xù)完整，是否存在數(shù)據(jù)不超標(biāo)就排放的情況。

2.應(yīng)用

2021 年1 月審計(jì)署濟(jì)南特派辦調(diào)閱項(xiàng)目建設(shè)資料[2]，并針對(duì)河道直排口管網(wǎng)體系、排污口監(jiān)管體系和有關(guān)部門(mén)進(jìn)行溝通。

（三）實(shí)地勘查了解項(xiàng)目建設(shè)情況

1.方法

關(guān)注當(dāng)?shù)匚鬯幚韽S的收集處理和水庫(kù)水質(zhì)，需要通過(guò)勘察重點(diǎn)關(guān)注污水處理廠或監(jiān)測(cè)站的運(yùn)行狀況，污水管網(wǎng)的納管狀況和建設(shè)狀況；關(guān)注污水處理廠的負(fù)荷狀況，污水處理設(shè)備或監(jiān)測(cè)站等營(yíng)運(yùn)狀況、取水口的設(shè)置、污水檢測(cè)系統(tǒng)運(yùn)行和維護(hù)狀況、水質(zhì)樣本數(shù)據(jù)上傳和水質(zhì)管控記錄情況。關(guān)注農(nóng)村污水設(shè)施建設(shè)運(yùn)行，需要通過(guò)實(shí)地勘察重點(diǎn)關(guān)注鄉(xiāng)村污水處理設(shè)備的覆蓋情況，雨水和污水分流情況，設(shè)備的有效運(yùn)行情況，并實(shí)地測(cè)算污水的處理率。

2.應(yīng)用

南京市審計(jì)局長(zhǎng)江水污染防治審計(jì)工作紀(jì)實(shí)顯示，該局依據(jù)已掌握匯入河流排污口的數(shù)量和位置，進(jìn)一步對(duì)污水排污口的水源進(jìn)行檢測(cè)、對(duì)檢測(cè)不合格的數(shù)據(jù)追問(wèn)成因并對(duì)不規(guī)范的事項(xiàng)進(jìn)行責(zé)令整改，敦促當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)入河排污口的日常監(jiān)管，重點(diǎn)關(guān)注危險(xiǎn)廢棄物和工業(yè)污染的情況，全方位健全污水處理系統(tǒng)管理制度并加強(qiáng)對(duì)系統(tǒng)的日常維護(hù)等。

（四）重點(diǎn)關(guān)注水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金使用

1.方法

如果項(xiàng)目出現(xiàn)資金連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)、實(shí)施緩慢、停滯等情況，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地核查。

2.應(yīng)用

在長(zhǎng)沙特派辦對(duì)生態(tài)環(huán)保資金審計(jì)中，查閱專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，重點(diǎn)關(guān)注了中央水污染防治專(zhuān)項(xiàng)資金使用和項(xiàng)目實(shí)施情況[3]。審計(jì)署太原特派辦實(shí)地查看由中央資金支持建設(shè)的某河道生態(tài)綜合治理項(xiàng)目，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目審批、項(xiàng)目規(guī)劃、資金到位、資金使用、運(yùn)行效果等情況[4]。

三、水污染防治存在的主要問(wèn)題

（一）污水處理能力建設(shè)不均衡

如存在污水處理設(shè)備的閑置，這是設(shè)備供過(guò)于求引起的，從根本來(lái)看是因?yàn)闆](méi)有合理規(guī)劃某一環(huán)境容量的納污能力。或者存在污水處理設(shè)備的緊缺，同樣因?yàn)闆](méi)有合理規(guī)劃片區(qū)的納污能力，無(wú)法處理全部污水，從而導(dǎo)致污水直接排出并污染環(huán)境。

（二）配套管網(wǎng)建設(shè)不配套

首先，污水處理設(shè)備超負(fù)荷工作、超過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)工作、將污水不當(dāng)再生利用的狀況。其次，管網(wǎng)的覆蓋不全面，管網(wǎng)中淤泥堆積、管網(wǎng)連接錯(cuò)位、出現(xiàn)破損和溢漏，污水和雨水管網(wǎng)混合連接的情況。再次，工業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)域、居民居住區(qū)域和其他區(qū)域的截污納管情況，如污水排放去向不合規(guī)，污水接戶率、污水達(dá)標(biāo)率、管網(wǎng)晴雨天出水比率不符合要求，養(yǎng)殖戶的池塘、大棚等存在污水直排現(xiàn)象[5]。

（三）專(zhuān)項(xiàng)資金管理不規(guī)范

當(dāng)前人們還十分欠缺水資源的審計(jì)意識(shí)，導(dǎo)致審計(jì)事項(xiàng)單一沒(méi)有針對(duì)性，在項(xiàng)目資金審計(jì)時(shí)還停留在僅關(guān)注日常事項(xiàng)。目前存在以下兩個(gè)問(wèn)題：第一，專(zhuān)項(xiàng)資金使用合規(guī)性差，如用不正規(guī)的收據(jù)代替專(zhuān)用收費(fèi)單據(jù)；第二，資金使用效率低下，如資金使用過(guò)于分散。

（四）職能部門(mén)監(jiān)管不到位

水污染防治存在監(jiān)管不及時(shí)、不全面、不嚴(yán)格的問(wèn)題，如存在污水處理的管理政策未落實(shí)、區(qū)域內(nèi)水環(huán)境整治效果不到位、危險(xiǎn)廢物的管理存在安全隱患等，這些問(wèn)題都需要職能部門(mén)嚴(yán)格監(jiān)管和持續(xù)監(jiān)督。

四、提高水污染防治審計(jì)對(duì)策

（一）對(duì)污水處理能力建設(shè)不均衡的審計(jì)建議

審計(jì)人員需要現(xiàn)場(chǎng)勘查并向相關(guān)單位了解情況，確保片區(qū)污水處理能力規(guī)劃合理，重點(diǎn)關(guān)注的指標(biāo)包括污水設(shè)施建設(shè)進(jìn)度、污水處理廠處理污水效率、污水再生率、當(dāng)前納污片區(qū)現(xiàn)存水量等。對(duì)存在污水處理能力建設(shè)不均衡的片區(qū)，要重點(diǎn)關(guān)注是否存在污水直排的現(xiàn)象，以及后續(xù)改進(jìn)進(jìn)度。

（二）對(duì)配套管網(wǎng)建設(shè)不配套的審計(jì)建議

首先，做好事前審計(jì)工作，發(fā)揮事前審計(jì)的作用。認(rèn)真細(xì)致地進(jìn)行審前調(diào)查，可以獲取充分的審計(jì)證據(jù)，確定審計(jì)重點(diǎn)，保證審計(jì)質(zhì)量，提高審計(jì)效率，為制定好審計(jì)實(shí)施方案打好基礎(chǔ)[6]。審計(jì)人員根據(jù)維護(hù)記錄關(guān)注污水處理廠是否存在超負(fù)荷工作和將不達(dá)標(biāo)污水排放的情況，根據(jù)污水量預(yù)測(cè)管網(wǎng)建設(shè)是否合理。審計(jì)人員可以提前查清管網(wǎng)的布局，關(guān)注重點(diǎn)區(qū)塊和單位的管網(wǎng)是否實(shí)現(xiàn)覆蓋。關(guān)注配套管網(wǎng)是否合理,審計(jì)人員可以根據(jù)現(xiàn)有污水處理廠運(yùn)行負(fù)荷情況判斷處理該廠的配備是否實(shí)現(xiàn)污水全收集。

其次，審計(jì)人員要關(guān)注當(dāng)?shù)貙?duì)納管的整改和維護(hù)情況。如在用水分流問(wèn)題中，城鎮(zhèn)新建小區(qū)的排污系統(tǒng)是否做到污水分流，陽(yáng)臺(tái)下水管道是否是獨(dú)立排水系統(tǒng)，空調(diào)外機(jī)排水管是否接入統(tǒng)一管道，針對(duì)現(xiàn)有的合流排污管道是否進(jìn)行了改造。工業(yè)園區(qū)是否進(jìn)行了分流處理，將正常用水和化工用水進(jìn)行分流處理。對(duì)于小型企業(yè)和餐飲業(yè)是否做到污水分流并改造完成。對(duì)于老舊管道是否及時(shí)修復(fù)以防老化外溢。關(guān)注當(dāng)?shù)厥欠駥?duì)排水設(shè)施進(jìn)行日常管理和維護(hù)，有無(wú)建立管理制度和維修檢測(cè)制度，是否做到全過(guò)程的監(jiān)控管理，如有無(wú)對(duì)工程建設(shè)的管理、日常維護(hù)規(guī)范、排水行為規(guī)范、管理體制規(guī)范等。

（三）對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理不規(guī)范的審計(jì)建議

針對(duì)專(zhuān)項(xiàng)資金管理不規(guī)范問(wèn)題，審計(jì)人員需要重點(diǎn)清查專(zhuān)項(xiàng)資金使用情況，利用審計(jì)職權(quán)督促相關(guān)水污染防治單位將違反規(guī)定留用和多支付的財(cái)政資金上繳給上級(jí)財(cái)政機(jī)構(gòu)。不單從資金流動(dòng)真實(shí)性和合法性的角度關(guān)注資金管理使用，而是更多關(guān)注資金使用有效性，查看資金使用后產(chǎn)生多大效益，對(duì)當(dāng)?shù)厮h(huán)境保護(hù)起到的作用大小，對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的力度強(qiáng)弱。應(yīng)將水污染防治工作和當(dāng)?shù)卣?jī)效考核二者掛鉤，提高基層政府水污染防治工作積極性，設(shè)置專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)資金管理嚴(yán)格化處理，以達(dá)到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)格防范專(zhuān)用資金被貪污和挪用等現(xiàn)象[7]。

（四）對(duì)職能部門(mén)監(jiān)管不到位的審計(jì)建議

第一，加大審計(jì)執(zhí)法力度。嚴(yán)格審查排水許可審批流程，對(duì)污水排放源頭進(jìn)行嚴(yán)格管控。加強(qiáng)對(duì)排污企業(yè)的審查并且對(duì)排污數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)監(jiān)控，從根本上監(jiān)管企業(yè)的偷排行為。

第二，建立水污染問(wèn)責(zé)制度[8]。首先，將水污染防治審計(jì)的工作任務(wù)逐級(jí)下放，做到每一位審計(jì)人員都監(jiān)控對(duì)應(yīng)的水污染治理目標(biāo)，從而確保逐項(xiàng)對(duì)應(yīng)監(jiān)管。其次，將各個(gè)負(fù)責(zé)人對(duì)水污染做出的貢獻(xiàn)納入審計(jì)范圍中，關(guān)注效益。再次，關(guān)注獎(jiǎng)懲，考察是否存在因不當(dāng)獎(jiǎng)懲而導(dǎo)致當(dāng)?shù)卣推髽I(yè)做出以破壞環(huán)境為代價(jià)達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的行為。最后，關(guān)注終身追責(zé)，重點(diǎn)關(guān)注在水污染防治過(guò)程中出現(xiàn)的通報(bào)批評(píng)。

第三，加強(qiáng)審計(jì)人員綜合能力。當(dāng)前資源環(huán)境審計(jì)的審計(jì)人員大多具備財(cái)務(wù)和審計(jì)的學(xué)科背景，少有資源環(huán)境方面的學(xué)科背景。從學(xué)科背景角度考慮，缺少資源和環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)，會(huì)對(duì)資源環(huán)境審計(jì)產(chǎn)生不利影響，如數(shù)據(jù)分析不充分、預(yù)判不合理、對(duì)策針對(duì)性不強(qiáng)。反之，聘用具備專(zhuān)業(yè)知識(shí)的審計(jì)人員，會(huì)有效降低審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，有效把握關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，作出充分的評(píng)估[9]。

五、結(jié)語(yǔ)

提升審計(jì)成果運(yùn)用，推動(dòng)城市水環(huán)境改善，加強(qiáng)督促整改和審計(jì)綜合分析，把審計(jì)成果轉(zhuǎn)化為服務(wù)市委、市政府決策部署。通過(guò)觀察不同省市審計(jì)局對(duì)水污染防治審計(jì)的工作，可以發(fā)現(xiàn)，在審計(jì)過(guò)程中大數(shù)據(jù)運(yùn)用越來(lái)越普遍，對(duì)信息數(shù)據(jù)的收集要求越來(lái)越高，體現(xiàn)了今后有關(guān)部門(mén)在水污染防治工作中需要運(yùn)用技術(shù)進(jìn)行檢測(cè)、加強(qiáng)數(shù)據(jù)記錄和數(shù)據(jù)對(duì)比，用數(shù)據(jù)說(shuō)話，對(duì)檢測(cè)結(jié)果進(jìn)行分析并改進(jìn)現(xiàn)有的防治工作。同時(shí)，從水污染防治現(xiàn)存問(wèn)題的角度出發(fā)，制定與之對(duì)應(yīng)的審計(jì)建議是有利于審計(jì)工作的思維方式。體現(xiàn)了從問(wèn)題意識(shí)出發(fā)，將問(wèn)題意識(shí)貫穿于審計(jì)研究。問(wèn)題意識(shí)對(duì)審計(jì)研究者具有很大的價(jià)值如發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、提出意見(jiàn)。從問(wèn)題意識(shí)出發(fā)也有助于研究者發(fā)現(xiàn)前沿的問(wèn)題、改善現(xiàn)狀、防微杜漸。