行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系的構(gòu)建

李云峰

（作者單位：北京市農(nóng)林科學(xué)院）

一個(gè)正常運(yùn)營、持續(xù)發(fā)展的企業(yè)或單位的核心管理是財(cái)務(wù)管理，設(shè)置合理有效的預(yù)算績效評價(jià)體系是推動(dòng)我國行政事業(yè)單位持續(xù)發(fā)展的手段之一。伴隨我國各項(xiàng)管理工作水平的不斷提升，對行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)體制改革接連提出新的要求，全面提升財(cái)務(wù)管理工作的大環(huán)境，不斷督促我國各行政事業(yè)單位亟須對財(cái)務(wù)工作作出進(jìn)一步完善，通過全面構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)體系，充分發(fā)揮其管理作用，確保績效評價(jià)與考核結(jié)果的公平。

一、行政事業(yè)單位加強(qiáng)構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)體系的重要性

加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)，是對行政事業(yè)單位管理制度的完善，其積極作用遠(yuǎn)不止于此。

（一）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)，有助于提升單位內(nèi)部管理水平

預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)，能夠以資金管理為主線，促進(jìn)資金管控各環(huán)節(jié)的規(guī)范水平，有利于單位及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并且采取積極的應(yīng)對策略，從而促進(jìn)單位健康有序運(yùn)行和發(fā)展[1]。

（二）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)，有助于優(yōu)化資源配置

績效預(yù)算是預(yù)算管理改革的需要，這不僅有利于資源的合理配置，也有利于財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的合理控制。預(yù)算評估指標(biāo)體系要實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效的融合，就需要不斷提高資源的分配效率和資金的使用效益，從而促進(jìn)預(yù)算績效管理水平的提升。

（三）加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)，有助于實(shí)現(xiàn)單位的戰(zhàn)略目標(biāo)

行政事業(yè)單位的預(yù)算績效管理可以體現(xiàn)單位實(shí)施的戰(zhàn)略目標(biāo)，是單位發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)。構(gòu)建科學(xué)、全面的行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系，對于單位內(nèi)部合理制定戰(zhàn)略規(guī)劃具有促進(jìn)意義，為單位的遠(yuǎn)景目標(biāo)作出貢獻(xiàn)，推動(dòng)單位健康有序發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位構(gòu)建完善的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的工作重點(diǎn)

（一）完善預(yù)算績效評價(jià)主體

行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)部門和預(yù)算部門是實(shí)施績效評價(jià)的主體，在充分發(fā)揮其主體功能的同時(shí)，還應(yīng)深入探索并不斷完善第三方評價(jià)。財(cái)務(wù)部門和預(yù)算部門分別是績效評價(jià)體系中的組織主體和責(zé)任主體，財(cái)務(wù)部門主要負(fù)責(zé)本級財(cái)務(wù)部門及其下級財(cái)務(wù)部門的預(yù)算績效評價(jià)和預(yù)算績效評價(jià)的再評價(jià)工作，其評價(jià)資金的范圍涵蓋所有財(cái)政性資金，而本部門的預(yù)算績效評價(jià)由預(yù)算部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，并對下屬單位的預(yù)算績效進(jìn)行評價(jià)和預(yù)算績效評價(jià)的再評價(jià)。第三方評價(jià)指的是受財(cái)務(wù)部門或預(yù)算部門委托后，由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展的評價(jià)活動(dòng)。在具體開展評價(jià)活動(dòng)時(shí)，對基本支出、項(xiàng)目支出、支出政策和部門整體支出等進(jìn)行績效評價(jià)[2]。

（二）完善預(yù)算績效評價(jià)方法

建立完善的預(yù)算績效評價(jià)方法，是要構(gòu)建定性評價(jià)和定量評價(jià)相結(jié)合、外部評價(jià)和自我評價(jià)相結(jié)合的全方位評價(jià)方法，并在此基礎(chǔ)上切實(shí)提高預(yù)算績效評價(jià)結(jié)果的公正性和權(quán)威性?？茖W(xué)運(yùn)用因素分析法、層次分析法、成本效益分析法、數(shù)量分析法、統(tǒng)計(jì)分析法、最低成本法、數(shù)理統(tǒng)計(jì)法、調(diào)查法、公眾評判法和專題討論會(huì)等方法中的一種或者多種評價(jià)方法，確保更加客觀地評價(jià)預(yù)算支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性[3]。

（三）完善預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系

不斷研究設(shè)計(jì)和補(bǔ)充完善預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系，形成涵蓋各項(xiàng)支出、符合其目標(biāo)內(nèi)容、突出行業(yè)績效特點(diǎn)、具有可考核性的量化和細(xì)化的績效指標(biāo)。加強(qiáng)收集和整理各類標(biāo)準(zhǔn)值，切實(shí)形成體現(xiàn)不同領(lǐng)域特點(diǎn)的各類評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。做好對評價(jià)權(quán)重深入研究，讓權(quán)重分值的設(shè)置更加具有科學(xué)性，構(gòu)建科學(xué)合理的績效評價(jià)指標(biāo)體系。

三、行政事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系的原則

（一）科學(xué)性原則

在設(shè)置績效評價(jià)指標(biāo)時(shí)，尊重客觀規(guī)律，科學(xué)準(zhǔn)確地反映預(yù)算支出的績效。績效指標(biāo)應(yīng)該具有極強(qiáng)的代表性，所選指標(biāo)不重不漏，各指標(biāo)之間既保持獨(dú)立，又相輔相成。

（二）可比性原則

在設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)，應(yīng)該采用統(tǒng)一的口徑或者處理方法。這一原則是為了滿足不同預(yù)算主體之間和同一預(yù)算主體的不同時(shí)期進(jìn)行縱向或橫向?qū)Ρ鹊男枰?/p>

（三）易獲取原則

在設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)，應(yīng)該關(guān)注績效指標(biāo)取得的難易程度，一般不設(shè)置獲取成本較高的績效指標(biāo)，特別是不設(shè)置不能取得的績效指標(biāo)。

（四）全面性原則

在設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)，應(yīng)該完整、系統(tǒng)地反映單位支出的總體績效情況。既注重經(jīng)濟(jì)效益，又注重社會(huì)效益；既關(guān)注整體效益，又關(guān)注局部效益；既反映短期效益，又反映長期效應(yīng)；既體現(xiàn)直接效益，又體現(xiàn)間接效益。

（五）整體性原則

在設(shè)置績效指標(biāo)時(shí)，注重從整體上把握，各個(gè)指標(biāo)各有側(cè)重又相互聯(lián)系，整個(gè)指標(biāo)體系共同反映單位的總體績效。

四、行政事業(yè)單位構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)體系存在的主要問題

一直以來我國從未停止過對事業(yè)單位的改革，行政事業(yè)單位的良性發(fā)展需要有效的管理手段，績效評價(jià)體系在行政事業(yè)單位管理工作中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。當(dāng)前，部分行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價(jià)體系尚不能發(fā)揮真正的管理價(jià)值，存在以下突出問題。

（一）形式化完成預(yù)算績效評價(jià)體系的構(gòu)建

隨著我國財(cái)務(wù)制度改革的全面推行，科學(xué)完備的預(yù)算績效評價(jià)體系對行政事業(yè)單位的發(fā)展發(fā)揮著不可低估的作用。然而，在部分行政事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人或業(yè)務(wù)職能部門的負(fù)責(zé)人中，普遍存在對預(yù)算績效評價(jià)體系理解不透徹的現(xiàn)象，缺少深刻認(rèn)識(shí)預(yù)算績效評價(jià)體系重要性的過程，造成有些行政事業(yè)單位雖已構(gòu)建起了相應(yīng)的預(yù)算績效評價(jià)體系，但僅停留在工作形式上，不能發(fā)揮管理工具的作用[4]。

（二）預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)與行政事業(yè)單位發(fā)展實(shí)際不匹配

由于預(yù)算績效評價(jià)體系的指標(biāo)范圍寬泛且設(shè)置程序較多，需要全部業(yè)務(wù)職能部門的人員整體參與、協(xié)同合作、相互磨合來完成。但大多數(shù)行政事業(yè)單位的預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)在實(shí)際構(gòu)建過程中，僅由財(cái)務(wù)部門單獨(dú)編制完成，以致業(yè)務(wù)部門的指標(biāo)制定與行政事業(yè)單位的實(shí)際發(fā)展之間存在不對等的現(xiàn)象。由于在預(yù)算績效評價(jià)體系制定的具體工作中，其他相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門的參與度不高，經(jīng)常造成行政事業(yè)單位的發(fā)展實(shí)際與評價(jià)結(jié)果不一致。此外，還存在僅是片面地根據(jù)行政事業(yè)單位的年度工作總結(jié)出具整體評價(jià)意見的現(xiàn)象。在構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)管理體系過程中，還有部分行政事業(yè)單位沒有針對員工個(gè)人的工作能力和工作業(yè)績設(shè)置科學(xué)的評價(jià)與考核指標(biāo)，阻礙了行政事業(yè)單位的順利發(fā)展。

（三）預(yù)算績效評價(jià)過程與結(jié)果不透明

一般情況下，行政事業(yè)單位在構(gòu)建預(yù)算績效評價(jià)體系的過程中，可以通過下發(fā)給員工評價(jià)考核結(jié)果文件的方式，讓員工知曉自己的工作情況、績效情況以及自身與其他人員的差距。然而，在實(shí)際評價(jià)考核過程中，一些評價(jià)考核的結(jié)果由上一級管理人員來決定，缺少透明的評價(jià)考核過程，從而使部分員工內(nèi)心感覺到單位內(nèi)部的不公平，產(chǎn)生不滿和消極的情緒，失去了工作的責(zé)任心。評價(jià)體系執(zhí)行中類似的問題如果不能及時(shí)解決，會(huì)造成預(yù)算績效評價(jià)體系制約行政事業(yè)單位的發(fā)展，并產(chǎn)生一系列負(fù)面影響，無法起到激勵(lì)效果。

（四）與行政事業(yè)單位執(zhí)行的政府會(huì)計(jì)制度之間缺乏有效的銜接

我國行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度正處于不斷深化改革過程中的大背景下，預(yù)算績效評價(jià)體系構(gòu)建的重要工作便是建立與行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度之間的有效銜接?？冃гu價(jià)體系只有在兼顧行政事業(yè)單位和各職能部門員工協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，才能緊跟時(shí)代發(fā)展步伐。然而，我國很多行政事業(yè)單位由于沒有捋順單位內(nèi)部各部門的工作，也沒有做出合理的業(yè)務(wù)調(diào)整，在預(yù)算績效評價(jià)體系構(gòu)建過程中，與行政事業(yè)單位現(xiàn)行的政府會(huì)計(jì)制度之間缺少實(shí)質(zhì)性的銜接，導(dǎo)致預(yù)算績效體系的整體構(gòu)建與財(cái)務(wù)工作的拓展出現(xiàn)脫節(jié)現(xiàn)象[5]。

五、構(gòu)建行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系的措施

（一）充分認(rèn)識(shí)預(yù)算績效評價(jià)體系的管理作用

預(yù)算績效評價(jià)體系得到有效構(gòu)建的關(guān)鍵，在于行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人以及各相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門負(fù)責(zé)人之間是否可以做到大力配合和彼此支持。行政事業(yè)單位和各業(yè)務(wù)職能部門負(fù)責(zé)人，首先要全面了解在整個(gè)單位的正常運(yùn)作與穩(wěn)定發(fā)展過程中，預(yù)算績效評價(jià)體系建設(shè)所起的作用，從思想源頭上重視預(yù)算績效評價(jià)工作，從而保障預(yù)算績效評價(jià)體系得以深化推行。

（二）量化設(shè)置預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)

行政事業(yè)單位各相關(guān)職能部門負(fù)責(zé)人應(yīng)該結(jié)合各自部門的實(shí)際情況，全面參與編制預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)，配合財(cái)務(wù)部門共同研究設(shè)置定量指標(biāo)，使績效評價(jià)指標(biāo)具備可操作性。同時(shí)，應(yīng)充分參考并合理分析上一年度各業(yè)務(wù)部門發(fā)生的實(shí)際支出情況，在此基礎(chǔ)上確定下一年度各部門費(fèi)用支出的預(yù)算金額，量化績效評價(jià)指標(biāo)，制定出相應(yīng)的考核機(jī)制，對各部門年度的費(fèi)用支出情況給出科學(xué)合理的評價(jià)，確?？己私Y(jié)果準(zhǔn)確、清晰。

（三）堅(jiān)持公平、公正、透明的評價(jià)原則

員工是促進(jìn)單位運(yùn)作與發(fā)展的重要力量，因此在整個(gè)單位內(nèi)部預(yù)算績效評價(jià)體系構(gòu)建過程中，應(yīng)充分征集各業(yè)務(wù)部門相關(guān)崗位員工的意見和建議，并將其作為預(yù)算績效評價(jià)體系構(gòu)建的重要參考，由財(cái)務(wù)部門分析篩選這些意見和建議，為構(gòu)建公平、公正、透明的績效評價(jià)體系打好堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。將公平、公正、透明的評價(jià)原則貫穿于預(yù)算績效年度評價(jià)的始終，在對預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)進(jìn)行科學(xué)、合理量化的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)公平公正、準(zhǔn)確清晰地反映預(yù)算績效評價(jià)的結(jié)果。此外，應(yīng)積極運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果，建立健全預(yù)算績效管理激勵(lì)機(jī)制，加大獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，根據(jù)工作業(yè)績和年度指標(biāo)的完成情況對各部門以及個(gè)人進(jìn)行褒獎(jiǎng)與鼓勵(lì)或者批評與懲戒，通過這樣的方式充分調(diào)動(dòng)各部門員工的積極性，發(fā)揮好預(yù)算績效評價(jià)體系的監(jiān)督與約束作用和有效考核作用[6]。

（四）不斷充實(shí)預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)的內(nèi)容

在行政事業(yè)單位內(nèi)部預(yù)算績效評價(jià)體系的整體構(gòu)建過程中，應(yīng)充分考慮新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度，并將預(yù)算績效評價(jià)體系與新的行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度有效結(jié)合，根據(jù)費(fèi)用指標(biāo)和制度指標(biāo)全面考查單位各部門的實(shí)際工作完成情況，而不能僅通過考察費(fèi)用和收益的財(cái)務(wù)指標(biāo)就片面地去構(gòu)建整體績效評價(jià)體系。其中，費(fèi)用指標(biāo)是要根據(jù)實(shí)際使用情況對已發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行全面、詳細(xì)分析，在已充分掌握上一年度單位內(nèi)部財(cái)政資金整體支出情況和各部門具體費(fèi)用支出情況的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步制定本年度中各部門的相關(guān)費(fèi)用評價(jià)指標(biāo)，在合理的費(fèi)用評價(jià)指標(biāo)的框架下執(zhí)行費(fèi)用支出，從而避免出現(xiàn)費(fèi)用使用過度、無節(jié)制的現(xiàn)象。制度指標(biāo)是指行政事業(yè)單位為了確?，F(xiàn)有的預(yù)算績效評價(jià)體系可以真實(shí)地反映行政事業(yè)單位的管理現(xiàn)狀與發(fā)展方向，結(jié)合單位自身發(fā)展實(shí)際，制定與之相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度，它需要兼顧單位的發(fā)展實(shí)際和員工的工作效率，同時(shí)還需要對日常管理工作中行政事業(yè)單位內(nèi)部的相關(guān)財(cái)務(wù)管理規(guī)定的執(zhí)行情況進(jìn)行自查。

（五）努力做好“三庫”建設(shè)

扎實(shí)做好專家?guī)?、中介機(jī)構(gòu)庫和監(jiān)督指導(dǎo)庫的建設(shè)工作，建立健全監(jiān)督制衡機(jī)制，真正做到分建、共享和動(dòng)態(tài)管理。一是做好專家?guī)斓慕ㄔO(shè)。通過規(guī)定的程序和方式建立不同領(lǐng)域、不同專業(yè)、不同行業(yè)的預(yù)算績效管理專家?guī)臁２⑶叶ㄆ趯⑴c預(yù)算績效管理工作專家的工作態(tài)度、專業(yè)水平等不同維度予以評價(jià)，做到科學(xué)分類、優(yōu)勝劣汰、動(dòng)態(tài)管理。二是做好中介機(jī)構(gòu)庫的建設(shè)。重點(diǎn)是加強(qiáng)對在庫中介機(jī)構(gòu)引導(dǎo)和培訓(xùn)，強(qiáng)化管理和規(guī)范，并建立起“黑名單”制度。三是做好監(jiān)督指導(dǎo)庫的建設(shè)。建立起人大、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)等部門在內(nèi)的專家學(xué)者和普通公民參與的預(yù)算績效管理監(jiān)督指導(dǎo)庫，以自覺且積極的態(tài)度接受來自人大、紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)等相關(guān)部門的監(jiān)督。

六、結(jié)語

總而言之，預(yù)算績效評價(jià)體系是行政事業(yè)單位發(fā)展必不可少的一部分，行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人應(yīng)著力構(gòu)建以目標(biāo)為導(dǎo)向的單位內(nèi)部預(yù)算績效評價(jià)體系，強(qiáng)化預(yù)算績效評價(jià)體系的理念與意識(shí)，始終堅(jiān)持科學(xué)全面、公開透明的評價(jià)原則，客觀評價(jià)行政事業(yè)單位內(nèi)部各相關(guān)部門與員工的年度指標(biāo)完成情況，切實(shí)推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算績效評價(jià)體系的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，提升行政事業(yè)單位內(nèi)部資金的合理配置效益。