政府會計制度實施對高校財務(wù)的影響及對策分析

張 昕

（作者單位：國防科技大學）

黨的十八屆三中全會提出了“建立權(quán)責發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告制度”，拉開了政府會計改革的序幕。經(jīng)過“十三五”期間的改革發(fā)展，我國構(gòu)建了財務(wù)會計和預算會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，基本建立起一套具有中國特色的政府會計標準體系。高校執(zhí)行的是政府會計制度，引入權(quán)責發(fā)生制后，高校構(gòu)建了財務(wù)核算的新模式，更加準確地反映了資產(chǎn)負債和收入費用情況，較好地反映了受托責任履行情況。然而由于高校存在經(jīng)費來源渠道多、經(jīng)費事項復雜多樣等特點，在執(zhí)行政府會計制度過程中還面臨一些問題和難點。本文針對問題和難點，結(jié)合高校業(yè)務(wù)特點和管理實際，提出高校更好地推動和落實政府會計改革的有效策略。

一、高校執(zhí)行政府會計制度取得的成效

高校執(zhí)行政府會計制度后，改變了原有的單一核算模式，會計功能得到進一步拓展，資產(chǎn)負債存量情況進一步摸清，財務(wù)信息和預算信息反映更加全面準確。主要成效包括以下四個方面：

（一）真實完整反映預算和財務(wù)信息

政府會計改革構(gòu)建了財務(wù)會計和預算會計“雙功能”“雙基礎(chǔ)”“雙報告”的核算模式。財務(wù)會計以權(quán)責發(fā)生制為基礎(chǔ)，核算要素具體包括資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用等。其中，資產(chǎn)的確認特別強調(diào)“服務(wù)潛力”，負債的確認強調(diào)現(xiàn)實義務(wù)，收入的確認強調(diào)收款權(quán)利，費用的確認強調(diào)付款義務(wù)，并以此核算經(jīng)濟事項，生成財務(wù)報表。預算會計以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，核算要素具體包括預算收入、預算支出和預算結(jié)余，并以此核算預算收支情況，生成決算報表。高校通過平行記賬的方式，既能反映本單位的財務(wù)狀況和運行情況，又能反映本單位的預算收支執(zhí)行情況，從而更加完整、準確地反映預算信息和財務(wù)信息[1]。

（二）進一步摸清單位“家底”

按照政府會計核算的要求，很多高校開展了資產(chǎn)和負債清查工作，大量應(yīng)入賬未入賬的國有資產(chǎn)得以入賬處理，資產(chǎn)、負債等存量信息進一步摸清。按照政府會計改革要求，資產(chǎn)核算內(nèi)容增加了公共基礎(chǔ)設(shè)施、政府儲備物資、自然資源資產(chǎn)等，負債核算內(nèi)容增加了預提費用、預計負債等，資產(chǎn)負債的核算范圍進一步擴大。同時，對高?，F(xiàn)存比較多的儀器設(shè)備、實驗裝置等固定資產(chǎn)，按照政府會計制度要求要計提折舊，對高校的知識產(chǎn)權(quán)、專利技術(shù)等無形資產(chǎn)，按照政府會計制度要求應(yīng)計提攤銷，并將計提的折舊、攤銷金額計入當期費用，從而更加準確地反映高校控制的各類資產(chǎn)價值。

（三）強化預算會計功能

預算會計主要功能在于服務(wù)預算管理需要。政府會計改革之前，預算會計主要反映資金收支情況，功能比較單一。政府會計改革進一步拓寬了預算會計的核算范圍。在原有預算會計核算模式下，有些發(fā)生了資金收付但未進行預算會計核算的項目，比如預收款項和預付款項等，在新的預算會計核算模式下要核算預算收支情況。此外，新的預算會計在反映資金收付情況的同時，還要反映高校各項教學科研經(jīng)費預算執(zhí)行效率和預算執(zhí)行效果，反映預算收支的匹配度，結(jié)合權(quán)責發(fā)生制下成本費用核算和考評的要求，為高校全面實施預算績效管理打下了基礎(chǔ)，進一步提高了經(jīng)費的使用效益[2]。

（四）推進財務(wù)信息化建設(shè)

按照政府會計改革要求，很多高校組織對會計信息系統(tǒng)進行更新迭代。升級后的會計信息系統(tǒng)能夠較好地滿足平行記賬要求，在進行財務(wù)會計核算的同時能夠自動生成預算會計分錄，有些高校的會計信息系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)財務(wù)會計和預算會計自動記賬功能，會計人員只需要進行事后審查和校正，大大提高了會計核算效率。同時配合預算一體化建設(shè)，有些高校的信息系統(tǒng)初步打通了預算管理、會計核算、資金支付、決算管理的全過程鏈路，使得會計核算與預算指標的契合度進一步提升，會計核算到資金支付的環(huán)節(jié)進一步簡化，經(jīng)費使用管理更加透明規(guī)范[3]。有些高校將內(nèi)部控制嵌入會計信息系統(tǒng)，通過信息化手段加強會計控制、票據(jù)控制、收支控制等功能，顯著提升了內(nèi)部控制水平和財務(wù)管理效率。

二、高校執(zhí)行政府會計制度存在的問題

通過對部分高校執(zhí)行政府會計制度情況進行調(diào)研了解，發(fā)現(xiàn)其還存在下列問題。

（一）財務(wù)管理理念轉(zhuǎn)變不夠

雖然政府會計改革對推動高校財務(wù)轉(zhuǎn)型、促進高校財務(wù)管理高質(zhì)量發(fā)展起到了促進作用，但是受舊的核算模式影響，財務(wù)管理理念轉(zhuǎn)變還不夠徹底。有的單位領(lǐng)導認為政府會計改革只是財務(wù)部門的事情，沒有認識到政府會計改革涉及單位預算管理、資產(chǎn)管理、合同管理、內(nèi)控建設(shè)等方方面面，是一項系統(tǒng)工程，也沒有認識到實施新的政府會計制度對于提升單位管理水平的重要意義，對政府會計改革的重視程度不夠。有些高校財務(wù)人員面對政府會計改革帶來的新情況、新變化，思想觀念未能及時轉(zhuǎn)變，還在用慣性思維、慣性做法處理經(jīng)濟事項，對政府會計改革的推動力度不夠。

（二）財會人員素質(zhì)有待提升

在政府會計改革之前，高校主要執(zhí)行的是舊的高等學校財務(wù)制度，實行收付實現(xiàn)制，流程較為簡單，業(yè)務(wù)不復雜。政府會計改革要求按照權(quán)責發(fā)生制進行賬務(wù)處理，一級的會計核算科目由原來的54 個增加到103 個，并且對于具體經(jīng)濟業(yè)務(wù)還要下設(shè)更多的明細科目。同時，對于納入預算管理的現(xiàn)金收支業(yè)務(wù)要實行平行記賬，并以此編報會計報表和決算報表，增加了記賬難度和報表編報難度，有些高校財務(wù)人員對哪些經(jīng)濟事項該平行記賬、如何實行平行記賬、如何準確計提折舊和攤銷、如何準確區(qū)分財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和財政撥款結(jié)余、如何編報合并財務(wù)報表等業(yè)務(wù)還不夠熟悉。

（三）權(quán)責發(fā)生制應(yīng)用不到位

部分高校收入、費用的核算還沒有完全執(zhí)行權(quán)責發(fā)生制要求。按照財政部規(guī)定，高校的科研事業(yè)收入按照累計實際發(fā)生的合同成本占合同預計總成本的比例、已完成的合同工作量占合同預計總工作量的比例、已完成的時間占合同期限的比例、實際測定的完工進度四種方法確定。實際執(zhí)行過程中，由于科研合同管理部門與財務(wù)部門信息不對等，加之高?？蒲薪?jīng)費具有來源渠道多、經(jīng)費體量大、管理較為復雜等特點，財務(wù)部門無法確認每一個科研項目的合同執(zhí)行進度，大部分高校仍是按照原收付實現(xiàn)制的核算方式，在收到科研款項時全額確認收入[4]。對于費用的確認，像工程項目、科研項目等，合同簽訂時財務(wù)部門往往不參與、不知情，等項目完工或期末，使用部門才帶著票據(jù)、合同等來報銷，很多應(yīng)計提或分攤的費用未按要求計提或分攤，而是期末一次性核銷處理，造成期末費用虛高的情況。

（四）成本核算的體系還未形成

雖然財政部于2021 年印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算指引》，并于2022年印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算具體指引——高等院?！?，但是成本核算在高校尚屬于起步階段，人員成本效益的觀念還未形成，對各類經(jīng)濟事項往往只注重合規(guī)性和程序性，對于如何控制成本、節(jié)約成本、提升經(jīng)費使用效益等方面還沒有深入的認識。同時，高校成本核算的體系還未建立，對于如何結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點，確定成本核算對象的成本范圍和成本項目、做好成本歸集和分配、根據(jù)成本核算的結(jié)果編制成本報告等方面還未形成有效的流程標準，推動成本核算指引在本單位落實的方法和手段不夠多，這也對高校全面實施績效管理帶來影響。

（五）信息化建設(shè)標準不統(tǒng)一

從調(diào)研情況看，雖然各地高校結(jié)合平行記賬的需要，紛紛升級優(yōu)化了財務(wù)信息系統(tǒng)，但是不同高校使用的財務(wù)信息系統(tǒng)不統(tǒng)一，甚至有些高校內(nèi)部二級單位也在使用不同的財務(wù)信息系統(tǒng)，這就造成核算的標準和要求不一致，不同單位的財務(wù)信息可比性差。同時，高校各業(yè)務(wù)部門使用的信息系統(tǒng)也相互獨立，資產(chǎn)、采購、基建、科研、教學、人事薪酬等系統(tǒng)很難與財務(wù)信息系統(tǒng)進行互聯(lián)對接，數(shù)據(jù)的共享程度差，“信息孤島”的局面難以打破，將直接影響高校財務(wù)會計核算的質(zhì)量[5]。

三、高校有效執(zhí)行政府會計制度的優(yōu)化策略

為解決上述問題，按照財政部印發(fā)的《會計改革與發(fā)展“十四五”規(guī)劃綱要》等文件要求，結(jié)合高校財務(wù)管理工作實際，提出下列優(yōu)化策略。

（一）加強財會人員隊伍建設(shè)

人才是推動政府會計改革的中堅力量。為推動政府會計改革在高校順利落地，依據(jù)財政部印發(fā)的《會計行業(yè)人才發(fā)展規(guī)劃（2021-2025 年）》要求，要加強新時代財會人才隊伍建設(shè)，一方面要持續(xù)加強高校財會人員培訓，實行制度宣講、案例分析、考核考評等形式，加深高校財會人員對新準則、新制度的理解，使高校財會人員真正能夠勝任權(quán)責發(fā)生制模式下的政府會計核算工作；另一方面要持續(xù)開展高端會計人才培養(yǎng)工程，選拔高校的優(yōu)秀中青年人才重點培養(yǎng)，著力打造具有較高的理論功底和業(yè)務(wù)水平的高端財會人才，充分發(fā)揮人才在政府會計改革中的“領(lǐng)頭雁”作用。同時，也要向單位領(lǐng)導做好宣傳解釋，講清政府會計改革對于優(yōu)化高校管理運行、提升高校整體經(jīng)濟效益的重要意義，讓單位領(lǐng)導真正重視并積極推動政府會計改革工作。

（二）進一步完善配套制度機制

雖然政府會計改革基本建立起一套具有中國特色的政府會計核算體系，但是在執(zhí)行層面，還是有很多需要細化和完善的地方。對于教育主管部門，要做好權(quán)責發(fā)生制原則下高校復雜經(jīng)濟業(yè)務(wù)的研究，開展相關(guān)政策的配套和指引，做好會計準則制度在高校執(zhí)行層面的完善工作，提高會計信息的可比性和實用性；對于高校單位自身，要結(jié)合本單位業(yè)務(wù)特點，梳理所有經(jīng)濟事項及重難點問題，制定符合本單位實際情況的實施細則或業(yè)務(wù)操作手冊，加強固定資產(chǎn)折舊、無形資產(chǎn)攤銷、壞賬準備計提、收入分類、結(jié)余經(jīng)費管理等問題的研究處理，制定相關(guān)的指導案例，用制度管理取代人為管理，真正推動會計業(yè)務(wù)規(guī)范化處理、標準化運行。

（三）持續(xù)加強高校合同管理

按照權(quán)責發(fā)生制的核算要求，經(jīng)費的收支核算業(yè)務(wù)很多時候需要以合同的完成進度來確認，這就需要高校進一步加強合同管理，構(gòu)建合同管理部門和財務(wù)部門之間相互配合、相互銜接的管理體系。一方面，合同管理部門要重點關(guān)注合同履行情況，配合財務(wù)部門做好收入和費用的確認，并將合同簽訂、合同履行、合同終止等情況及時向財務(wù)部門報備；另一方面，財務(wù)部門應(yīng)以合同為依據(jù)，合理確認收入和費用歸集核算方法，保持會計核算的連貫性，同時依據(jù)合同及時做好預收款、借墊款等往來款項的清理，確保政府會計改革的要求有效落實[6]。

（四）積極推進成本核算管理

2022 年9 月26 日財政部印發(fā)的《事業(yè)單位成本核算具體指引——高等院校》，為高校核算教育成本提供了指引和遵循。高校要進一步探索和深化成本核算工作，根據(jù)單位業(yè)務(wù)特點和信息需求確定成本核算對象，成本核算對象可以按照管理層次確定，如學院、部門、學科、專業(yè)等，也可以按照業(yè)務(wù)活動類型確定，如教學、科研以及其他活動。按照成本核算對象科學設(shè)置成本項目，將發(fā)生的直接費用直接歸集至成本核算對象，將發(fā)生的間接費用采取科學、合理的分配方式分配至成本核算對象，以此確定成本信息，生成成本核算報告，為高校進一步優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)、服務(wù)學費等成本定價、全面實施預算績效管理提供有力支撐。

（五）優(yōu)化信息系統(tǒng)功能水平

信息化手段是推動政府會計改革落地的有效抓手，高校要進一步加強信息系統(tǒng)的優(yōu)化升級，提升會計核算自動化、智能化水平。一方面，高校之間和高校內(nèi)部要盡量統(tǒng)一會計核算系統(tǒng)，統(tǒng)一會計核算標準，規(guī)范業(yè)務(wù)處理程序，提高財務(wù)數(shù)據(jù)的可比性和數(shù)據(jù)共享能力；另一方面，高校要積極適應(yīng)平行記賬的核算模式，按照分類匯總、各自記錄的原則，實現(xiàn)財務(wù)會計和預算會計自動對接、自動記賬和差錯校驗等功能，減輕財會人員的工作負擔。同時，高校還要借助大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，進一步升級優(yōu)化現(xiàn)有財務(wù)信息系統(tǒng)功能，提高財務(wù)工作和數(shù)據(jù)處理的時效性，積極適應(yīng)會計檔案電子化發(fā)展需要，推動電子發(fā)票報銷、入賬、歸檔等工作，積極推動業(yè)財融合深度發(fā)展，實現(xiàn)高校會計數(shù)字化 轉(zhuǎn)型。