機(jī)關(guān)運(yùn)行成本分析

趙 雅

（作者單位：常州市市級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)結(jié)算中心）

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理是政府治理的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，是貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定及其實(shí)施細(xì)則精神和“過緊日子”要求，落實(shí)《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費(fèi)條例》和《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》的重要舉措[1]，也是構(gòu)建機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理新格局、強(qiáng)化政府自身建設(shè)、提高行政管理質(zhì)量、創(chuàng)建節(jié)約型機(jī)關(guān)的必然要求，更能夠有效提升機(jī)關(guān)事務(wù)管理工作的現(xiàn)代化和治理能力的標(biāo)準(zhǔn)化。

一、我國機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的概念界定

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，是指為保障機(jī)關(guān)單位自身運(yùn)行發(fā)展所投入、占用、使用的資源耗費(fèi)，包括辦公用房、公務(wù)用車、辦公設(shè)備等有形資產(chǎn)的耗費(fèi)，辦公軟件等無形資產(chǎn)的耗費(fèi)，機(jī)關(guān)單位在編人員相關(guān)的人力資源耗費(fèi)，以及其他耗費(fèi)［2］。

二、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)的經(jīng)驗(yàn)做法

常州市市級(jí)機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)結(jié)算中心為江蘇省常州市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局下屬的全額撥款事業(yè)單位，根據(jù)國家、省統(tǒng)一部署和局財(cái)務(wù)處的工作任務(wù)，圍繞“夯實(shí)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、統(tǒng)一填報(bào)口徑、提高數(shù)據(jù)準(zhǔn)度”的總體要求，在領(lǐng)導(dǎo)高度重視、提前謀劃抽取業(yè)務(wù)骨干組成工作小組、明確責(zé)任分工的基礎(chǔ)上，通過構(gòu)建“三個(gè)一”管理模式，扎實(shí)推進(jìn)全市機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作。

（一）搭建一個(gè)平臺(tái)，暢通交流

前期在吃透國家有關(guān)文件精神的基礎(chǔ)上，召集34 家政府組成部門有關(guān)負(fù)責(zé)同志，搭建工作交流平臺(tái)，以政策解讀、答疑釋惑、共享信息等方式，暢通交流渠道，將責(zé)任落實(shí)到人，實(shí)行分層指導(dǎo)、精準(zhǔn)答疑，提高工作效率。同時(shí)積極開展線上培訓(xùn)工作，具體講解機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)、操作規(guī)范及注意事項(xiàng)，并將各單位在上年度統(tǒng)計(jì)工作中遇到的問題進(jìn)行逐一解答。此舉不僅為統(tǒng)計(jì)調(diào)查工作打下良好的基礎(chǔ)，同時(shí)也提高了統(tǒng)計(jì)工作的準(zhǔn)確性。

（二）明確一個(gè)口徑，重點(diǎn)把關(guān)

采用分級(jí)審核管理模式，機(jī)關(guān)事務(wù)管理局指導(dǎo)審核各主管部門、主管部門指導(dǎo)審核本系統(tǒng)基層單位，積極對相關(guān)單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)支出、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本、單位人員、辦公用房、“三公”經(jīng)費(fèi)、單位資產(chǎn)情況等開展全面調(diào)查，重點(diǎn)關(guān)注涉及機(jī)關(guān)運(yùn)行的人、財(cái)、物等指標(biāo)，嚴(yán)格統(tǒng)一口徑，把控審核源頭，保證數(shù)據(jù)質(zhì)量，夯實(shí)統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)。

（三）記錄一本臺(tái)賬，總結(jié)提升

利用信息化手段，多維拆解數(shù)據(jù)和梳理問題，注重對匯總形成的數(shù)據(jù)進(jìn)行橫向縱向?qū)Ρ龋ㄟ^對比分析，找出異常數(shù)據(jù)，撰寫形成分析報(bào)告，及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，為全面推進(jìn)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)工作向轄市區(qū)機(jī)關(guān)延伸打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)工作存在的問題

（一）統(tǒng)計(jì)體制不夠健全

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)工作由機(jī)關(guān)事務(wù)管理局和統(tǒng)計(jì)局聯(lián)合開展，但有些城市未設(shè)立機(jī)關(guān)事務(wù)管理局，僅保留機(jī)關(guān)服務(wù)部門，這使得成本統(tǒng)計(jì)工作難以推進(jìn)。同時(shí)，機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和財(cái)政部門管理職能上的不同，在運(yùn)行成本的管理上關(guān)系不順、機(jī)制不暢，這就造成了對機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的管理能力不強(qiáng)，而且，對機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的理解口徑有差別，范圍模糊，經(jīng)費(fèi)缺口較大，難以全面稽核。

（二）統(tǒng)計(jì)質(zhì)量仍需提高

一是進(jìn)一步擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)范圍。當(dāng)前機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)的范圍主要是在地級(jí)市，且地級(jí)市也只統(tǒng)計(jì)到部分政府口行政單位，其他的縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)還沒有納入統(tǒng)計(jì)范圍，需要將統(tǒng)計(jì)工作擴(kuò)展到全國范圍，包含各省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），為機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)工作提供數(shù)據(jù)支撐。二是核算口徑需要進(jìn)一步明確。目前賬務(wù)中行政事業(yè)單位為實(shí)現(xiàn)其職能開展業(yè)務(wù)活動(dòng)所發(fā)生的各項(xiàng)費(fèi)用都?xì)w集核算在“業(yè)務(wù)活動(dòng)費(fèi)用”科目下，但該科目的核算對象和范圍未區(qū)分公共服務(wù)成本和機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，導(dǎo)致基礎(chǔ)賬務(wù)核算數(shù)據(jù)與成本統(tǒng)計(jì)報(bào)表的口徑不能很好融合。三是統(tǒng)計(jì)范圍需要進(jìn)一步明晰?！稒C(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例釋義》中明確指出“機(jī)關(guān)運(yùn)行成本是政府機(jī)關(guān)履行職能過程中消耗的各類資源的價(jià)值總和”，但從目前機(jī)關(guān)運(yùn)行成本調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)表實(shí)際來看，與機(jī)關(guān)運(yùn)行相關(guān)的人員經(jīng)費(fèi)并沒有完全包括在內(nèi)，“三公”經(jīng)費(fèi)是機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的重要組成部分，但機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)公開口徑以公用經(jīng)費(fèi)為主，公開內(nèi)容相對簡單。

（三）管理標(biāo)準(zhǔn)程度偏低

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)雖有工作指南，且水、電、物業(yè)、會(huì)議、培訓(xùn)等項(xiàng)目已有了預(yù)算和開支標(biāo)準(zhǔn)，但預(yù)算與開支定額標(biāo)準(zhǔn)不完善，在委托業(yè)務(wù)、勞務(wù)費(fèi)、其他商品和服務(wù)等領(lǐng)域，還沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。目前，會(huì)計(jì)核算工作規(guī)范化水平不高，未明確成本核算對象、核算項(xiàng)目、歸集方法，還沒有建立完善的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算體系。另外，還存在現(xiàn)行定額費(fèi)用報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)情況脫節(jié)的問題，有些定額標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整滯后，對實(shí)際開支的指導(dǎo)作用不大，還沒有建立起基于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化體系。

（四）數(shù)據(jù)運(yùn)用有待挖掘

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)報(bào)告，是為了更好地了解各級(jí)政府部門的實(shí)際支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化成本管理，實(shí)行績效評價(jià)，從而達(dá)到控制和降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的目的。因此，伴隨網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)進(jìn)步和國家治理方式變革，如何運(yùn)用近幾年來的機(jī)關(guān)運(yùn)行數(shù)據(jù)，在對數(shù)據(jù)資源進(jìn)行采集、整合、分析的過程中，推動(dòng)機(jī)關(guān)運(yùn)行保障數(shù)字化建設(shè)，初步形成機(jī)關(guān)事務(wù)大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)的收集、融合和應(yīng)用等問題還需進(jìn)一步解決，機(jī)關(guān)事務(wù)數(shù)據(jù)建設(shè)任重道遠(yuǎn)。

四、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)的優(yōu)化建議

機(jī)關(guān)運(yùn)行成本是一個(gè)部門運(yùn)營的具體化的費(fèi)用，正確地使用機(jī)關(guān)運(yùn)行成本數(shù)據(jù)，可以有效地提高機(jī)關(guān)事業(yè)單位成本管理水平。量化管控支出，降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本［3］?，F(xiàn)提出以下優(yōu)化建議。

（一）細(xì)化會(huì)計(jì)科目，準(zhǔn)確核算機(jī)關(guān)運(yùn)行成本

厘清機(jī)關(guān)運(yùn)行成本和公共履職成本之界限，將機(jī)關(guān)運(yùn)行資產(chǎn)與公共服務(wù)資產(chǎn)分開核算，是準(zhǔn)確計(jì)量、記錄和報(bào)告機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的基礎(chǔ)。一是明確機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)口徑，明確機(jī)關(guān)運(yùn)行成本應(yīng)該包括人員經(jīng)費(fèi)，全面準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)全口徑的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本。二是費(fèi)用類科目中增設(shè)“機(jī)關(guān)運(yùn)行成本”，或增加輔助核算項(xiàng)“機(jī)關(guān)運(yùn)行成本”，通過對公共服務(wù)成本、機(jī)關(guān)運(yùn)行成本分開核算，集中歸集保障機(jī)關(guān)運(yùn)行發(fā)生的貨物、服務(wù)、工程及資本性成本等各項(xiàng)成本費(fèi)用。三是細(xì)化會(huì)計(jì)科目，在“機(jī)關(guān)運(yùn)行成本”科目下，增設(shè)“商品服務(wù)支出”“攤銷支出”“后勤服務(wù)支出”和“其他支出”等二級(jí)項(xiàng)目進(jìn)行明細(xì)核算。其中，“商品服務(wù)支出”具體核算辦公費(fèi)、差旅費(fèi)、“三公”經(jīng)費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等消耗性、不形成資產(chǎn)的費(fèi)用?！皵備N支出”，指核算房屋及構(gòu)筑物、通用設(shè)備、專用設(shè)備、無形資產(chǎn)等的折舊攤銷費(fèi)用。“后勤服務(wù)支出”核算單位的水電費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)等后勤服務(wù)類保障性質(zhì)的費(fèi)用。根據(jù)具體單位情況及核算需要，也可以按照目前機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)報(bào)表的格式要求繼續(xù)細(xì)化明細(xì)科目設(shè)置，保持和統(tǒng)計(jì)報(bào)表一致，便于機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的填報(bào)［4］。

（二）從單位預(yù)算著手，提高資金使用效益

通過加強(qiáng)對單位機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)在預(yù)算編制和執(zhí)行上的把控，有效控制機(jī)關(guān)運(yùn)行支出。一是在預(yù)算編制上，通過對以前年度支出的分析，根據(jù)單位實(shí)際情況制定出不同單位的定額標(biāo)準(zhǔn)，對印刷費(fèi)、物業(yè)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)等具體事務(wù)及時(shí)制定相關(guān)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并將標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)嵌入經(jīng)費(fèi)核算、成本控制的全過程中，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)化控制與成本控制的有機(jī)融合。二是在預(yù)算執(zhí)行上，完善引入社會(huì)服務(wù)管理機(jī)制，用社會(huì)服務(wù)解決物業(yè)、維修等機(jī)關(guān)運(yùn)行服務(wù)；嚴(yán)格執(zhí)行政府采購、招標(biāo)制度，嚴(yán)控成本費(fèi)用；編制政府采購預(yù)算，規(guī)范各單位的政府采購行為。做到“不多花、不亂花”一分錢，有效提高資金使用效益。

（三）加強(qiáng)監(jiān)督檢查，遏制鋪張浪費(fèi)

日常工作中，一是加大監(jiān)督檢查力度，嚴(yán)格對照財(cái)經(jīng)法規(guī)、單位內(nèi)控制度等，嚴(yán)格審批各環(huán)節(jié)手續(xù)，對“無預(yù)算、超預(yù)算”的經(jīng)費(fèi)，一律不給予支出；二是要嚴(yán)格管理預(yù)算追加審批流程，嚴(yán)控預(yù)算追加的支出標(biāo)準(zhǔn)，力求提高資金使用效率，遏制不符合財(cái)務(wù)規(guī)范的成本出現(xiàn)；三是加強(qiáng)績效考評，建立約束機(jī)制，推行機(jī)關(guān)運(yùn)行成本問責(zé)制，形成對違規(guī)費(fèi)用的威懾力；四是建立工作協(xié)調(diào)機(jī)制，努力降低機(jī)關(guān)運(yùn)行成本，通過統(tǒng)計(jì)核算進(jìn)行精細(xì)化、科學(xué)化管理，減少甚至杜絕機(jī)關(guān)工作中鋪張浪費(fèi)的行為。針對可以明確標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)費(fèi)用，公布年度購買情況分析報(bào)告，推動(dòng)購買服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化；針對不可明確服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的費(fèi)用，通過年度及單位間橫向縱向?qū)Ρ?，將費(fèi)用維持在合理的費(fèi)用區(qū)間。

（四）嚴(yán)控大額支出，分析單位運(yùn)行成本

將機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)工作融入政府治理能力現(xiàn)代化的全過程，切實(shí)發(fā)揮統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)作用。在優(yōu)化核算方法后，通過大數(shù)據(jù)庫總額分析、橫向縱向?qū)Ρ确治觥⒆儎?dòng)分析等方式，深入分析機(jī)關(guān)運(yùn)行成本下每項(xiàng)明細(xì)科目，結(jié)合各單位實(shí)際，掌握各機(jī)關(guān)單位經(jīng)費(fèi)支出的特點(diǎn)、規(guī)律、趨勢，列舉重點(diǎn)大額成本科目。一是以其為抓手，研究每個(gè)大額成本歷年變化趨勢，分析上漲與下降原因。針對成本上漲科目，提出有效控制措施，并在機(jī)關(guān)事務(wù)管理中貫徹落實(shí)；對于成本下降科目，總結(jié)出在日常工作中采取的相應(yīng)措施，促進(jìn)該措施的推廣。二是建立數(shù)據(jù)分析制度，根據(jù)各機(jī)關(guān)具體職能，建立對應(yīng)的成本數(shù)據(jù)庫，通過建立普遍適用的統(tǒng)計(jì)分析模型，減少數(shù)據(jù)填報(bào)人員的人為判斷，加強(qiáng)數(shù)據(jù)挖掘與利用，為政府科學(xué)管理決策提供 支撐。

（五）改變統(tǒng)計(jì)報(bào)告形式，提高信息質(zhì)量

建議在部門決算報(bào)表中增設(shè)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)表，用機(jī)關(guān)運(yùn)行成本財(cái)務(wù)報(bào)告制度逐步取代機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度。當(dāng)前的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度在理論上、方法上、核算程序上基本按照簡單數(shù)據(jù)匯總方式生成機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)報(bào)表中的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本信息。打通財(cái)政局現(xiàn)執(zhí)行的各單位、各部門和各級(jí)政府機(jī)關(guān)每年編制的決算報(bào)告系統(tǒng)與機(jī)關(guān)運(yùn)行成本財(cái)報(bào)系統(tǒng)數(shù)據(jù)接口。通過數(shù)據(jù)上的互通互聯(lián)，實(shí)現(xiàn)機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)的全覆蓋，讓各單位更清晰直觀地了解單位的機(jī)關(guān)運(yùn)行成本實(shí)際情況，更便于機(jī)關(guān)運(yùn)行成本的考核制度的落地。

（六）引入標(biāo)準(zhǔn)化核算模式，制定績效考核指標(biāo)

建立財(cái)務(wù)共享中心，以共享模式為基礎(chǔ)，控制單位成本、降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算流程化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化。加速對差旅費(fèi)和公務(wù)接待費(fèi)用實(shí)行貨幣化轉(zhuǎn)變，對公務(wù)人員實(shí)行節(jié)儉費(fèi)用的獎(jiǎng)勵(lì)，由憑單據(jù)報(bào)銷到憑標(biāo)準(zhǔn)報(bào)銷。搭建好報(bào)告框架，通過了解各部門收入規(guī)模、支出結(jié)構(gòu)及單位情況等，形成一個(gè)從預(yù)算功能分類、預(yù)算支出經(jīng)濟(jì)科目、具體經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)等多方面的分析報(bào)告，從而開展機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)及分析工作，為科學(xué)化成本控制打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。并據(jù)此建立一系列的業(yè)績評價(jià)指標(biāo)。要始終以成果為導(dǎo)向，以支出總額及費(fèi)用結(jié)構(gòu)、政府采購管理、機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理、公物倉制度、后勤服務(wù)市場化改革等多個(gè)層面為基礎(chǔ)形成考核體系，在試驗(yàn)階段達(dá)到一定程度后，將評價(jià)制度推廣到其他領(lǐng)域，爭取將其作為對政府業(yè)績評價(jià)的一個(gè)主要指標(biāo)。

（七）加強(qiáng)與院校研究院合作，厘清發(fā)展思路

《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》指出：“以全面實(shí)施預(yù)算績效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，解決好績效管理中存在的突出問題，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力?！睂C(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)作為衡量政府機(jī)構(gòu)業(yè)績的重要指標(biāo)，將機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)與單位預(yù)算績效統(tǒng)計(jì)工作有機(jī)結(jié)合起來，進(jìn)行綜合考核，從而為我國機(jī)關(guān)運(yùn)行成本統(tǒng)計(jì)工作的發(fā)展開辟一條新的道路[5]。近年來，常州市機(jī)關(guān)事務(wù)管理局與常州大學(xué)加強(qiáng)合作，常州大學(xué)機(jī)關(guān)事務(wù)研究院為機(jī)關(guān)運(yùn)行成本核算及控制提供依據(jù)和方法，為推進(jìn)國家機(jī)關(guān)事務(wù)治理體系建設(shè)和治理能力現(xiàn)代化提供了理論支撐。

五、結(jié)語

機(jī)關(guān)運(yùn)行保障管理涉及政府運(yùn)行所需的資金、資產(chǎn)、資源管理的各個(gè)方面，在為黨和國家中心工作、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨要求、控制機(jī)關(guān)運(yùn)行費(fèi)用等方面發(fā)揮著重要作用；在提高政府治理效率等諸多領(lǐng)域中，也起到了舉足輕重的作用。機(jī)關(guān)運(yùn)行成本管理既是對傳統(tǒng)機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的一次認(rèn)識(shí)上的變革，也是對其發(fā)展和完善的一種補(bǔ)充，也是對政府成本管理的重要實(shí)踐。通過對其制度的改進(jìn)和完善，全面掌握各級(jí)政府機(jī)關(guān)運(yùn)行成本規(guī)模和結(jié)構(gòu)，以全面深化改革，全面從嚴(yán)治黨，全面依法治國為基礎(chǔ)，營造一個(gè)良好的體制環(huán)境，有效提升管理局機(jī)關(guān)治理水平。