“放管服”視閾下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理存在的問題及策略探析

賀 薇

四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065

創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)是國家發(fā)展的戰(zhàn)略，科技創(chuàng)新成為國家發(fā)展的核心。從“十二五”逐年增長的科技經(jīng)費(fèi)投入量來看，國家越來越重視科技創(chuàng)新成果的轉(zhuǎn)化效益與社會(huì)價(jià)值。國家層面多措并舉大力加快推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革的步伐，提出以誠信機(jī)制為前提，對科研管理機(jī)制建立進(jìn)行重塑的要求，并給予科研項(xiàng)目中人、財(cái)、物最大限度的支配權(quán)，從人員配給、平臺(tái)建設(shè)、流程簡化、制度轉(zhuǎn)變等多方面著力減輕科研人員的負(fù)擔(dān)，以調(diào)動(dòng)科研人員的研究熱情與創(chuàng)新活力，將科研成果作為最終目標(biāo)進(jìn)行改革以挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能。高校要以全面深化“放管服”改革為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)對科研經(jīng)費(fèi)既簡政放權(quán)又科學(xué)規(guī)范管理的目標(biāo)，致力加快科研經(jīng)費(fèi)的流動(dòng)變現(xiàn)速度以提高科研項(xiàng)目的產(chǎn)出時(shí)效［1］。

一、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)狀

近年來，隨著國家對科研領(lǐng)域的扶持力度逐年加大，高校已然成為科技創(chuàng)新的前沿陣地，承擔(dān)著體量逐年攀升的劃撥經(jīng)費(fèi)總量。2016 年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，拉開了全國科研領(lǐng)域“放管服”改革的序幕。

根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，“放管服”改革以來的2016—2020 年我國高等院校研究與試驗(yàn)發(fā)展（R&D）經(jīng)費(fèi)的投入情況呈現(xiàn)逐年上升趨勢，通過計(jì)算近5 年的復(fù)合年均增長率為15．1%，同時(shí)反觀2016—2020 年全國高?？蒲挟a(chǎn)出數(shù)量的復(fù)合年均增長率僅為8．0%，其增幅遠(yuǎn)低于科研經(jīng)費(fèi)投入量的增幅。就目前全國各高校的普遍狀況來看，存在科研經(jīng)費(fèi)利用率較低，科研成果轉(zhuǎn)化率不高，制度建設(shè)進(jìn)程滯后，信息披露不完全，財(cái)務(wù)核算不精準(zhǔn)，審計(jì)監(jiān)管不嚴(yán)等問題，阻礙了我國科研事業(yè)的健康發(fā)展，造成了不少科研資源的浪費(fèi)。

二、“放管服”政策解讀及現(xiàn)實(shí)意義

借著我國高等院校教育體制改革的東風(fēng)，為促進(jìn)“放管服”改革的落實(shí)和推進(jìn)，作為2016 年、2018 年相關(guān)文件的擴(kuò)充，國務(wù)院辦公廳于2021 年8 月印發(fā)了《關(guān)于改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》，旨在進(jìn)一步下放科研經(jīng)費(fèi)的高校自主決策權(quán)與管理權(quán)，最大限度激發(fā)科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)積極性，下大力氣減輕科研人員事務(wù)性負(fù)擔(dān)，著重改進(jìn)科研績效管理和監(jiān)督審查流程。

“放管服”的主題內(nèi)涵是簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)三項(xiàng)相互促進(jìn)又彼此制約的基礎(chǔ)要求。改革的核心是放權(quán)，賦予高校更多的自主決策權(quán)和人、財(cái)、物支配權(quán)，加大激勵(lì)力度，提高創(chuàng)新能力；改革的關(guān)鍵是管理，將張弛有度、動(dòng)靜結(jié)合的管理手段滲透機(jī)制構(gòu)建、程序優(yōu)化、信息升級(jí)、學(xué)術(shù)改善、社會(huì)監(jiān)督各方面，對“放”的落地實(shí)施發(fā)揮制約保障作用；改革的落地在服務(wù)，重視各部門的溝通協(xié)作，優(yōu)化服務(wù)流程，搭建信息共享平臺(tái)，提升服務(wù)水平，為科研工作的開展提供便利。

2021 年9 月、10 月財(cái)政部相繼印發(fā)了“新國自然”和“新國社科”資金管理辦法，新辦法落實(shí)了“放管服”的改革意見，將2015 年、2016 年頒布的舊辦法中的預(yù)算管理方式由定額補(bǔ)助式調(diào)整為包干制，將直接費(fèi)用的預(yù)算科目從舊辦法的十一項(xiàng)精簡到三項(xiàng)：勞務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)，除此之外的直接費(fèi)用劃撥在業(yè)務(wù)費(fèi)。并且優(yōu)化預(yù)算程序，使三項(xiàng)經(jīng)濟(jì)科目的涵蓋內(nèi)容更廣，相互調(diào)劑的權(quán)限更大，突破了以往管理?xiàng)l例死板、執(zhí)行嚴(yán)格、約束太強(qiáng)的局面。這意味著“放管服”改革在實(shí)踐摸索中向深度、廣度落實(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)對傳統(tǒng)管理意識(shí)和管理模式的突破和創(chuàng)新。

三、高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理現(xiàn)存的問題

（一）缺乏有效的監(jiān)管制度

高校作為到?？蒲许?xiàng)目的第一承擔(dān)主體，肩負(fù)著對全盤科研經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行績效評價(jià)以及對資金使用情況開展日常監(jiān)管的責(zé)任義務(wù)。高校機(jī)構(gòu)設(shè)置的細(xì)化以及科研經(jīng)費(fèi)支出類別的擴(kuò)充，加劇了新形勢下資金管理、應(yīng)用環(huán)節(jié)的多元化和復(fù)雜性。由于管理主體涵蓋科研、國資、財(cái)務(wù)、人事及審計(jì)等多部門，而各業(yè)務(wù)部門又各自為政，相互獨(dú)立，缺乏有效溝通的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，從而使得對資金的使用合規(guī)性審核輕產(chǎn)出效益評價(jià)，重過程規(guī)范性監(jiān)管輕結(jié)果可行性論證。同時(shí)，由于整個(gè)監(jiān)管流程的碎片化和繁冗化，極大削弱了科研人員申報(bào)項(xiàng)目的積極性，最終造成科研經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)。

（二）預(yù)算管理缺乏規(guī)范性

在預(yù)算編制方面，由于大多項(xiàng)目負(fù)責(zé)人非財(cái)務(wù)專業(yè)出身，缺乏整體財(cái)務(wù)規(guī)劃，憑以往申報(bào)課題的經(jīng)驗(yàn)生搬硬套，預(yù)算編制隨意，缺乏測算依據(jù)，不能客觀反映科研成本?？蒲谢顒?dòng)具有創(chuàng)新性與不可預(yù)測性，加之預(yù)算編制階段不規(guī)范，預(yù)算科目設(shè)置不嚴(yán)謹(jǐn)，與財(cái)務(wù)分類科目不一致，極易引發(fā)經(jīng)費(fèi)報(bào)銷階段支出與預(yù)算批復(fù)出入較大，不得不中途頻繁調(diào)整預(yù)算，費(fèi)時(shí)費(fèi)力。再者，在立項(xiàng)評審的前期若績效目標(biāo)的制定未結(jié)合項(xiàng)目本身的客觀情況，缺乏可考核性和可操作性，會(huì)使后期績效評價(jià)和預(yù)算編制相互脫節(jié)，預(yù)算管理難以真正落實(shí)，影響申報(bào)項(xiàng)目的順利結(jié)題。

（三）績效評價(jià)機(jī)制缺乏科學(xué)性

績效評價(jià)作為科研激勵(lì)的重要內(nèi)容之一，應(yīng)突出引領(lǐng)科技創(chuàng)新、效益評價(jià)優(yōu)先的導(dǎo)向性和功能性。但落實(shí)到絕大多數(shù)高校的實(shí)際管理中，績效評價(jià)機(jī)制并未貫穿項(xiàng)目執(zhí)行的全過程，更多關(guān)注項(xiàng)目立項(xiàng)和結(jié)題的績效衡量，導(dǎo)致項(xiàng)目執(zhí)行過程中評價(jià)體系構(gòu)建不科學(xué)，考核指標(biāo)設(shè)置不全面，多以申報(bào)等級(jí)、獲批經(jīng)費(fèi)、中標(biāo)數(shù)量、論文發(fā)表數(shù)、專著出版量等量化指標(biāo)作為評價(jià)依據(jù)，缺乏對經(jīng)費(fèi)使用效果、研究成果的轉(zhuǎn)化效率和技術(shù)效益等定性指標(biāo)的考核，使得評價(jià)結(jié)果存在片面性、不合理性。此外，未能將績效評價(jià)結(jié)果切實(shí)與激勵(lì)機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制掛鉤，導(dǎo)致評價(jià)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)導(dǎo)向性不足，激勵(lì)性不夠，流于形式［2］。

（四）信息化建設(shè)程度偏低

一個(gè)完整的科研項(xiàng)目需經(jīng)歷申報(bào)、評審、立項(xiàng)、執(zhí)行、調(diào)整、驗(yàn)收、審計(jì)多個(gè)環(huán)節(jié)，其中業(yè)務(wù)往來涉及科研管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)、人事、審計(jì)等多部門。上述部門都有各自獨(dú)立運(yùn)行的線上業(yè)務(wù)系統(tǒng)與線下受理章程，無法做到無縫銜接貫通，更難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源共享。其結(jié)果是科研人員在獲取信息時(shí)需不停切換系統(tǒng)，數(shù)據(jù)查詢分散，統(tǒng)計(jì)分析困難，流程復(fù)雜，效率低下。且因業(yè)務(wù)單位的線上系統(tǒng)建設(shè)程度不高，無紙化辦公模式推進(jìn)進(jìn)程緩慢，大多數(shù)業(yè)務(wù)仍需線下當(dāng)面受理，辦理手續(xù)繁多復(fù)雜，使科研人員不得不重復(fù)跑路，重復(fù)提供材料，分散了科研人員的研究精力，降低了科研人員的辦事效率和工作質(zhì)量。

四、“放管服”背景下科研經(jīng)費(fèi)的優(yōu)化管理策略

（一）細(xì)化經(jīng)費(fèi)管理制度體系

一是組織架構(gòu)方面，高?？山M建科研管理委員會(huì)，讓科研、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門參與其中，聯(lián)合協(xié)作對科研項(xiàng)目全周期管理實(shí)現(xiàn)流程再造：科研管理部門應(yīng)轉(zhuǎn)變重立項(xiàng)的傳統(tǒng)工作重心，更應(yīng)側(cè)重關(guān)注項(xiàng)目的中期考核和結(jié)題驗(yàn)收；財(cái)務(wù)部門要探索出兼顧資金支出合規(guī)性與程序?qū)徍吮憷缘墓芾砟Ｊ?，時(shí)刻以經(jīng)濟(jì)性準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的成本最小化以及資金使用結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)合理性；審計(jì)部門可根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行效果采取階段性抽查和常態(tài)化檢查相結(jié)合的方式開展審計(jì)監(jiān)督，但需充分有效利用審計(jì)結(jié)果，把握檢查的頻次和效果，避免重復(fù)、過度檢查［3］。

二是主體責(zé)任方面，項(xiàng)目獲批方作為承擔(dān)項(xiàng)目管理和資金應(yīng)用的第一法人，必須嚴(yán)格履行法人責(zé)任義務(wù)?？蒲泄芾砦瘑T會(huì)可與項(xiàng)目承擔(dān)方簽訂管理責(zé)任書，明確履行義務(wù)的內(nèi)容和范疇，督促二級(jí)單位積極構(gòu)建支撐服務(wù)體系和完善自查自糾管理機(jī)制。

三是信用機(jī)制方面，提高間接費(fèi)用的占比，激勵(lì)項(xiàng)目承擔(dān)單位在允許比例范圍內(nèi)對人員實(shí)際貢獻(xiàn)績效進(jìn)行協(xié)調(diào)。合理利用績效評價(jià)結(jié)果和審計(jì)反饋意見，逐步搭建起科研信用管理和公開平臺(tái)，利用學(xué)校內(nèi)網(wǎng)等對項(xiàng)目過程進(jìn)行公示，提高科研信息的透明度，公開監(jiān)督的評價(jià)結(jié)果納入科研人員學(xué)術(shù)誠信檔案。

（二）實(shí)行預(yù)算全面、動(dòng)態(tài)分類管理

全面預(yù)算管理是全過程、多維度的管理，包括預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)劑、績效評價(jià)。高校應(yīng)鼓勵(lì)有條件的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)，特別是項(xiàng)目規(guī)模大、獲批經(jīng)費(fèi)多的團(tuán)隊(duì)聘請專業(yè)科研財(cái)務(wù)助理，提供包括科研政策宣傳、財(cái)務(wù)預(yù)算編制、預(yù)算申請調(diào)整等多方面的專業(yè)化服務(wù)［4］。

為做好預(yù)算編制工作，首先需將科研工作細(xì)化分解，再通過歷史數(shù)據(jù)分析、市場調(diào)研論證等手段預(yù)估課題各環(huán)節(jié)的運(yùn)行成本，在成本控制的前提下科學(xué)分配各經(jīng)濟(jì)科目的額度。預(yù)算編制采取以零基預(yù)算為主、增量預(yù)算為輔的會(huì)計(jì)原則，并允許增加“不可預(yù)見費(fèi)”科目，給項(xiàng)目不可控因素留出一定的調(diào)整空間，以應(yīng)對項(xiàng)目運(yùn)行過程中的不確定性。

新政策賦予高校限定范圍內(nèi)更大的預(yù)算調(diào)整權(quán)限，應(yīng)保證其嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。對于調(diào)整申請，科研管理委員會(huì)應(yīng)嚴(yán)格審查是否出具了完備的調(diào)整方案、是否提供了可行性報(bào)告及相關(guān)支撐材料，并且共同研判實(shí)時(shí)支出與預(yù)算批復(fù)數(shù)的差異，確符合實(shí)際需要的，應(yīng)審批通過，并做好后續(xù)監(jiān)督跟進(jìn)，堅(jiān)決杜絕為迎合結(jié)題決算而實(shí)施的調(diào)整批復(fù)。

預(yù)算績效評價(jià)工作是一個(gè)系統(tǒng)性工程，按主要工作流程可劃分為：前期準(zhǔn)備、設(shè)計(jì)方案、實(shí)施評價(jià)、總結(jié)反饋四個(gè)階段。高?？刹扇?nèi)部評價(jià)與第三方委托評價(jià)相結(jié)合的方式，在組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)范工作流程、完善反饋結(jié)果、落實(shí)問題整改的基礎(chǔ)上，配套實(shí)施獎(jiǎng)懲機(jī)制，使績效評價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)作用得以釋放。

（三）健全績效評價(jià)與獎(jiǎng)懲機(jī)制

首先須強(qiáng)化績效目標(biāo)引領(lǐng)，將其作為項(xiàng)目立項(xiàng)評審的前置條件。根據(jù)項(xiàng)目的不同特征，分類別設(shè)定差異化績效評價(jià)指標(biāo)體系，即要重過程、重?cái)?shù)量，更要重質(zhì)量、重結(jié)果?？蒲许?xiàng)目的精細(xì)化管理有賴于多維指標(biāo)評價(jià)體系：將經(jīng)費(fèi)投入、產(chǎn)出效率、成果轉(zhuǎn)化、經(jīng)濟(jì)效益等納入一級(jí)指標(biāo)，由于基礎(chǔ)研究、應(yīng)用研究、試驗(yàn)發(fā)展項(xiàng)目的績效考核側(cè)重點(diǎn)不同，在設(shè)置二級(jí)明細(xì)指標(biāo)時(shí)需分門別類，并合理分配指標(biāo)權(quán)重系數(shù)。其次，落實(shí)量化的績效目標(biāo)和細(xì)化的科研任務(wù)作為合同義務(wù)明確寫入項(xiàng)目任務(wù)書，從事前確定績效目標(biāo)、事中執(zhí)行目標(biāo)任務(wù)、事后實(shí)現(xiàn)科研任務(wù)此三大維度對經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全程監(jiān)管。若績效考評過程或結(jié)果與績效目標(biāo)發(fā)生偏離或?qū)崿F(xiàn)不充分，應(yīng)及時(shí)叫停并對經(jīng)費(fèi)做出調(diào)整甚至重構(gòu)。

此外，還應(yīng)充分運(yùn)用績效評價(jià)結(jié)果的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。對充分完成既定科研目標(biāo)，研究成果實(shí)現(xiàn)程度高，經(jīng)費(fèi)完成與預(yù)算計(jì)劃吻合度高的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人予以后續(xù)項(xiàng)目申報(bào)優(yōu)先、職稱晉升、分配結(jié)余資金、定額包干制等方面的獎(jiǎng)勵(lì)。對任務(wù)完成度差，違規(guī)使用經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)或負(fù)責(zé)人進(jìn)行問責(zé)，采取在規(guī)定年限內(nèi)限制再次申報(bào)課題、回收統(tǒng)籌結(jié)余資金、取消評優(yōu)評先等懲戒舉措。從而真正實(shí)現(xiàn)績效評價(jià)體系的反饋回應(yīng)職能，有效激勵(lì)科研人員真抓實(shí)干、誠信研學(xué)，加快推進(jìn)科技創(chuàng)新進(jìn)程，形成公平競爭、有序發(fā)展的科研環(huán)境。

（四）加強(qiáng)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，借助數(shù)據(jù)平臺(tái)優(yōu)勢，運(yùn)用大數(shù)據(jù)手段能夠科學(xué)、準(zhǔn)確獲取項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，方便后續(xù)的數(shù)據(jù)歸集、統(tǒng)計(jì)、同步、反饋，為日常監(jiān)管提供有力的數(shù)據(jù)支撐，為決策單位提供有效的信息保障。利用信息管理平臺(tái)，還可實(shí)現(xiàn)市場監(jiān)督效用，對科研項(xiàng)目的前期預(yù)算情況、中期費(fèi)用支出情況以及后期經(jīng)費(fèi)審計(jì)情況均以掛網(wǎng)列示，促使高校科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)控管理流程的現(xiàn)代化、精準(zhǔn)化、透明化與公開化［5］。

作為科技創(chuàng)新的主力軍，高校應(yīng)利用自身產(chǎn)學(xué)研優(yōu)勢搭建科研財(cái)務(wù)一體化服務(wù)平臺(tái)，通過在整合平臺(tái)劃分科研、財(cái)務(wù)、采購、人事、審計(jì)等業(yè)務(wù)子模塊，聯(lián)通各模塊間的數(shù)據(jù)接口，從而解決信息獨(dú)立化、分散化、碎片化問題，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，有助于相關(guān)部門對科研項(xiàng)目全流程開展實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)測。逐步推行財(cái)務(wù)無紙化報(bào)賬和網(wǎng)上電子審批功能，避免財(cái)經(jīng)負(fù)責(zé)人線下簽字審批的局限性，加快經(jīng)費(fèi)合理使用進(jìn)度。

高校還可以充分利用微信公眾號(hào)、手機(jī)客戶端等多渠道，及時(shí)更新傳達(dá)科研經(jīng)費(fèi)管理的相關(guān)文件，做好政策的宣講和解讀工作，讓科研人員能夠及時(shí)了解科研經(jīng)費(fèi)管理方面的新舉措，實(shí)現(xiàn)信息資源共享，讓數(shù)據(jù)多跑路，讓教師少跑路。還應(yīng)建立科研管理意見反饋平臺(tái)，及時(shí)收集多方建議，促進(jìn)多部門之間快速聯(lián)動(dòng)響應(yīng)，及時(shí)采取有效解決措施，提升整體行政服務(wù)效率。