建設工程消防監(jiān)督審核檔案的管理

黃麗鶯 /杭州市城市建設檔案館

建設工程消防監(jiān)督審核檔案在建設工程消防設計審查、消防驗收、備案和抽查過程中形成，是城鄉(xiāng)建設管理職能活動過程的真實歷史記錄，也是行政許可的原始依據和事故調查的有力佐證。對建設領域依法治理、國家法治建設和歷史研究具有利用價值和維護國家、集體和公民權益等方面具有憑證價值。

2019年公布施行《中華人民共和國消防法》第二十二條“建筑工程消防監(jiān)督審核應當建立檔案，并按年限、工程的性質和重要性分類保管?！睘榇_保杭州市建設工程消防監(jiān)督審核檔案長期有效、安全及規(guī)范，充分發(fā)揮管理工作檔案的憑證作用和參考作用 ，杭州市為此對建筑工程消防監(jiān)督審核檔案管理做了很多有益的探索和實踐。

1 面臨問題

1.1 檔案意識不強

檔案工作講起來重要，做起來次要，忙起來不要現象普遍存在，很少將檔案工作融入整個工作大局去謀劃思考。職能部門對檔案管理不夠重視，人員配備與檔案實際工作不匹配，沒有設置專兼職檔案人員，或檔案人員力量不足，或負責檔案收集管理的人員檔案知識欠缺，此類現象比比皆是。檔案工作沒有與消防審驗工作同步推進，未將檔案收集關口前移，錯過收集整理的“黃金期”，直接導致相關文件材料散存各地，事后增補的質量更是無法保證。職能部門工作人員自身工作任務繁重，無暇顧及檔案工作，以至于很多工作完成后發(fā)現相關檔案不齊全，相關材料信息、要素未填完全。

1.2 管理制度不健全

市和各區(qū)、縣（市）建設行政管理單位的消防審驗部門和各層級檔案管理部門責任分工、工作要求不明晰；工作協調配合、銜接流程沒有閉環(huán)，需要優(yōu)化；各建設單位提交文件材料的職責和文件材料的質量等要求沒形成統一的規(guī)定；職能部門審驗文件材料質量、整理、保管規(guī)范，歸檔范圍、程序、時間等要求沒明確。

1.3 檔案管理規(guī)范標準存在爭議

建設工程消防監(jiān)督審核檔案沒有專門的檔案管理標準，也沒有行業(yè)管理標準可參照，因此，在實踐中存在不同的管理標準。有的認為，涉及工程建設項目，應屬于城市建設檔案，納入城市建筑管理類范疇；有的則認為，應屬于行政審批類檔案，納入專業(yè)檔案范疇。不同的觀點，參照管理的規(guī)范標準也不同。

2 對策建議

2.1 納入專業(yè)檔案的管理體系

《消防法》第二章第十一條：“國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門規(guī)定的特殊建設工程，建設單位應當將消防設計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門依法對審查的結果負責?！钡谑龡l：“國務院住房和城鄉(xiāng)建設主管部門規(guī)定應當申請消防驗收的建設工程竣工，建設單位應當向住房和城鄉(xiāng)建設主管部門申請消防驗收。前款規(guī)定以外的其他建設工程，建設單位在驗收后應當報住房和城鄉(xiāng)建設主管部門備案，住房和城鄉(xiāng)建設主管部門應當進行抽查。”《消防法》賦予建設行政管理部門行政審批、行政許可權，消防審驗檔案即是在行使審批權、許可權中形成的歷史記錄?！稒C關檔案管理規(guī)定》（國家檔案局令第13號）第二十三條，機關檔案包括：“機關履行行業(yè)特有職責形成的專業(yè)檔案?！币虼耍P者認同第二觀點，應納入機關專業(yè)檔案的管理范疇。

2.2 建章立制

2.2.1 建立健全體制機制?；跈n案工作處于后道關口的特點，將消防審驗檔案工作融入消防審驗管理整體工作中去思考，將消防審驗檔案工作作為一項日常性、基礎性工作納入消防審驗管理整體工作中推進，消防審驗文件材料的歸檔齊全，符合質量標準作為審驗工作的一部分和最終點，形成閉環(huán)。將審驗文件材料形成和積累納入審驗管理各個環(huán)節(jié)和有關人員的職責范圍內，落實責任。保證文件材料的形成隨審驗工作的進度同步形成積累，避免事后補編。

2.2.2 建立保障機構和人員。各級建設主管部門高度重視，建立分管領導、相關處室和單位負責人、具體工作人員三級管理保障機制，配備專兼職檔案人員具體負責日常管理。檔案人員必須又“?！庇帧胺€(wěn)”，要做好檔案工作不僅需要檔案人員嚴謹細致、認真負責的職業(yè)素養(yǎng)，還需要具備檔案工作的專業(yè)知識，更需要熟悉本單位職能業(yè)務，可謂是一個綜合性人才，因此在人員的配備上要綜合考慮人員的素質還要保證一定的長遠性。隨著檔案知識和職能業(yè)務的更新調整，不斷加強專業(yè)業(yè)務培訓，同時建立業(yè)務部門與檔案部門的業(yè)務交流和工作協調機制，保證消防審驗檔案工作的順利進行。

2.2.3 分工明晰。市和各區(qū)、縣（市）住建局消防審驗部門根據權限做好所屬項目消防審驗文件材料的收集、整理、移交等工作；各層級檔案管理部門根據權限做好所屬項目消防審驗文件材料的接收、保管、利用等工作，檔案部門負責建設工程消防審驗檔案管理工作的監(jiān)督、指導，同步開展檔案業(yè)務線上線下培訓。

2.3 確定歸檔范圍

特殊建設工程消防設計審查檔案是住房和城鄉(xiāng)建設主管部門對建設單位報送的消防設計文件審查的相關文件材料，包括消防許可相關文件（含建設工程消防設計審查意見書、流轉單、受理憑證）；申請表；相關設計文件（含施工圖設計技術審查合格書、設計文件消防技術審查意見書、審查記錄表、蓋有圖審章的施工圖、設計技術資料）；建設工程規(guī)劃許可證或其他可替代證明文件；相關身份證明文件（含建設單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件、設計單位的工商營業(yè)執(zhí)照及資質證明文件、委托書、委托人及被委托人身份證明文件）；專家論證會議紀要等相關資料。監(jiān)督報告、現場審驗照片及視頻。

特殊建設工程消防驗收檔案包括消防許可相關文件（含驗收意見書、受理憑證、審查流轉單、驗收現場評定結論及評定表）；驗收申報表；工程竣工驗收報告（含消防查驗報告及檢查表，質量控制資料表，施工、監(jiān)理、設計單位竣工相關報告，消防設施檢測報告）；相關身份證明文件(含檢測單位與施工、工程監(jiān)理單位合法身份證明文件和資質證書，建設單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件）；涉及消防的建設工程竣工圖紙（應與經審查合格的消防設計文件相符，加蓋施工單位竣工章）。

其他建設工程消防驗收備案檔案包括消防許可相關文件（含備案抽查結果通知書、流轉單、備案憑證、現場評定結論及評定表）；備案申報表；工程竣工報告（含消防查驗報告及檢查表，質量控制資料表，施工、監(jiān)理、設計單位竣工相關報告，消防設施檢測報告）；相關身份證明文件(含檢測單位與施工、工程監(jiān)理單位合法身份證明文件和資質證書，建設單位的工商營業(yè)執(zhí)照等合法身份證明文件）；竣工圖紙（施工圖應經圖審單位審查，竣工圖紙需加蓋施工單位竣工章）。

2.4 制定消防審驗檔案管理標準

2.4.1 加強頂層設計。專業(yè)檔案有行業(yè)管理標準的在少數，大部分專業(yè)檔案沒有統一的檔案管理標準，迄今為止，消防審驗檔案管理沒有行業(yè)管理的標準，筆者以為，應由市級檔案行政管理部門會同消防專業(yè)業(yè)務部門，根據國家關于檔案管理的相關規(guī)定，結合消防審驗業(yè)務形成的文件材料的特點，從合理組卷、便于保管、科學規(guī)范管理的角度出發(fā)，參照同類或相似類檔案管理規(guī)范標準，制定統一的消防檔案的專業(yè)標準規(guī)范，使各部門能夠用檔案法律法規(guī)監(jiān)督所轄單位的消防審驗檔案管理工作，也便于基層業(yè)務部門有章可循，有序管理。

2.4.2 參考類似檔案管理標準制訂規(guī)范。消防審驗是行政審批、許可類的專業(yè)檔案，包含審批程序性文件、申請表及申請依據性文件等幾部分，文件材料的形式比較接近于項目建設檔案，導致在實際管理中存在不同的整理方法?！稒C關檔案管理規(guī)定》第三十二條第二款：“其他門類檔案根據需要以卷或件為單位進行整理。整理方法分別按照相應要求執(zhí)行?！币虼?，依據消防審驗形成文件材料的特點，制定案卷整理的相對統一、合理的整理標準規(guī)范。

分類標準：《中華人民共和國消防法》第二十二條“建筑工程消防監(jiān)督審核應當建立檔案，并按年限、工程的性質和重要性分類保管?！庇纱讼缹忩灆n案按專業(yè)門類、年度、項目、保管期限方法進行分類。

組卷：消防審驗檔案應遵循項目審批文件材料自然形成規(guī)律和審批專業(yè)特點，保持卷內文件有機聯系，按單個審批事項進行立卷，根據數量多少組成一卷或多卷。

排列：消防審驗檔案作為行政審批檔案，參照歸檔文件整理規(guī)則，即結果在前，申請在后的原則，也就是許可決定書等審批程序性文件在前，申請附后?？紤]申請材料中很多材料形式上與建設項目檔案比較接近，整理時可參照建設工程文件歸檔整理規(guī)范，卷內既有文字材料又有圖紙材料的案卷，文字材料在前，圖紙在后，圖紙按專業(yè)排列，同專業(yè)圖紙按圖號順序排列。

編號：檔號編制參照《檔號編制規(guī)則》，結合消防審驗材料實際分類分別編號，檔號結構：全宗號—門類代碼·類目代碼·年度—保管期限—案卷號（三位數）。具體包括：

消防設計審查：全宗號－ZY·XFSC·年度－Y－卷號；消防驗收：全宗號-ZY·XFYS·年度·001（項目代碼）－Y－卷號；消防驗收備案：全宗號－ZY·XFBA·年度－Y－卷號。

頁號：需要強調的是圖紙的頁碼，因圖紙形式的特殊性，方便利用，案卷內圖紙不裝訂，為保證圖紙利用后能夠歸還至原位，圖紙的頁碼以“檔號+頁碼”標注。

3 進一步加強和完善消防審驗檔案管理的思考

3.1 消防審驗檔案管理實施細則

3.1.1 文檔實時同步。為確保相關檔案的齊全完整，保證文件材料應歸盡歸，消防設計審查、消防驗收、備案等通過消防審驗各環(huán)節(jié)節(jié)點控制，強化文件材料管理。

3.1.2 備案登記制。杭州市舉辦亞運會（亞殘運會），場館建設項目55項，亞運村項目5個，2個亞殘運會獨立場館，共93個項目，地鐵10條線、機場、杭富線、杭臨線等，站點約200個，基本每個站點就是1個單位工程，外加市政項目，項目之多，建設過程中形成文件材料數量之大，且建設項目文件材料占比更多的是圖紙。為保證項目消防審驗文件材料的及時歸檔，要求項目結束后60日內歸檔，為便于做好交接、歸檔，與消防業(yè)務部門達成一致，在項目結束后定期將項目清單交檔案部門登記備案，便于檔案部門合理安排工作計劃，提高檔案接收工作的前瞻性、主動性、有序性。

3.1.3 部門預立卷制。建設工程項目消防審驗過程或會因為項目實施中的不完善，審驗期相對會比較長，有一年甚至幾年，如果不及時收集歸檔，極易造成文件材料的丟失。預立卷制度可以有效地控制此類情況的發(fā)生，通過預立卷，可以保證在文件材料形成時即按檔案要求進行管理，保證文件材料真實、規(guī)范、完整，要素齊全。

在檔案部門的指導下，消防業(yè)務部門兼職檔案人員以項目為單位，按消防項目許可文件材料、申請材料及依據材料分別進行預立卷，既保證收集齊全，整理有序，又保證保管安全，方便調檔利用。業(yè)務部門從專業(yè)的角度預立卷，更有利于保證項目審驗文件的有機聯系，遵循建設項目審驗文件的自然形成規(guī)律和消防審批專業(yè)的特點。檔案部門提前介入對業(yè)務部門預立卷開展指導，可以做到消防審驗活動結束后項目檔案歸檔和檔案部門接收做到無縫對接，確保審驗檔案完整、規(guī)范與安全。

3.1.4 移交歸檔交接制。根據研究確定的消防審驗檔案歸檔范圍，配套制作詳盡的移交清單，分別制作《消防設計審查文件材料移交清單》《消防驗收文件材料移交清單》《消防驗收備案文件材料移交清單》，筑起業(yè)務部門與檔案部門工作的橋梁。移交清單既依據歸檔范圍，又根據實際產生的文件材料加以細化，不同項目間項目文件材料往往存在差異，在清單中列舉必要項和選擇項，使移交清單盡可能涵蓋所有的審驗項目。

業(yè)務部門移交項目消防審驗文件材料前對每件文件材料進行核對檢查，保證內容、要素齊全規(guī)范，并對照移交清單逐項勾選，特殊情況在移交清單中備注說明，移交清單作為項目附件材料一并歸檔，作為項目檔案的一部分，便于日后查找。檔案部門根據移交清單逐件對照接收，檢查核對，確認無誤后，移交雙方簽字，完成交接。

3.1.5 分段移交歸檔。理論上來說，項目驗收合格才移交歸檔，但現實中考慮到形成文件材料體量過于大，項目審驗過程需要時間，因此鑒于文件材料保管場地和安全問題，對一些驗收不合格的項目也會采取先前接收、整理，完成編號組卷。后續(xù)審驗業(yè)務部門對建設單位整改情況進行再驗收再歸檔，項目審驗或許再次驗收即合格，也有可能還會有不合格情況，審驗業(yè)務部門將每次驗收形成的文件材料均應收集歸檔，后續(xù)驗收形成的許可相關文件材料單獨組卷。在檔案實際管理中，往往會被庫房檔案的排架問題而困擾，為此，檔案著錄時設置互見信息，以保持項目審驗檔案的成套性，全面地反映建設項目消防審驗的整個過程。分階段移交，文件材料及時歸檔，免于文件材料積壓在業(yè)務部門，給業(yè)務部門造成場地和管理上的壓力，也有利于檔案整理計劃安排，更有利于保證檔案的安全和方便利用。

3.2 消防審驗檔案數據庫建設

3.2.1 建設消防審驗檔案數據庫。電子化歸檔是業(yè)務系統流程最終必備環(huán)節(jié)，專業(yè)系統建設同步考慮專業(yè)檔案數據庫建設，專業(yè)檔案數據庫與業(yè)務系統無縫對接。將消防審驗專業(yè)檔案數據庫納入檔案管理數字系統中，作為單位檔案的一部分。

3.2.2 整合電子檔案數據。依托“最多跑一次”行政審批事項電子化歸檔，保證系統數據真實完整、安全可靠、長期可用情況下，將平臺數據與檔案數據進行整合、加工，避免重復勞動，減少檔案整理數字化加工量，推進消防審驗檔案的數字化、數據化。

3.2.3 建立查檔共享平臺。消防審驗活動按審批權限，分為市、區(qū)（縣）兩級，在統一標準、規(guī)范的前提下，搭建市、區(qū)（縣）兩級信息共享平臺。為實現檔案查閱服務便利化，深化檔案查檔直通車，挖掘檔案數據資源，打造數據共享平臺，實現檔案資源互聯互通和共享利用。