社會(huì)影響債券的發(fā)展及其對(duì)我國(guó)新型社會(huì)管理模式的啟發(fā)

程丹藝

一、社會(huì)影響債券的基本情況

（一）SIBs的基本內(nèi)涵。所謂“社會(huì)影響債券”項(xiàng)目，又稱“為成功付費(fèi)”項(xiàng)目，起源于英國(guó)，是指由私人投資者為某一個(gè)社會(huì)管理項(xiàng)目提供實(shí)施資金，用于達(dá)到特定目標(biāo)。如果實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府向投資者返還資金，同時(shí)獎(jiǎng)勵(lì)一份利潤(rùn)；如果沒有實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，政府不作任何返還。SIBs項(xiàng)目中，由投資者提供項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)的資金，項(xiàng)目承包方實(shí)施項(xiàng)目，政府則根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的效果（項(xiàng)目合同約定的一些特定指標(biāo)）來(lái)向投資者支付報(bào)酬。

SIBs是以取得社會(huì)效益為基礎(chǔ)的，也就是說，投資者回報(bào)額取決于項(xiàng)目或者服務(wù)所獲得的成果，與項(xiàng)目進(jìn)度或已完成工作無(wú)關(guān)。比如，回報(bào)額取決于該項(xiàng)目是否降低了罪犯再入獄率，而不取決于項(xiàng)目花費(fèi)的成本或工作人員的數(shù)量。

SIBs涉及的利益相關(guān)方包括：政府部門、項(xiàng)目承包方、服務(wù)提供方、私人投資者及服務(wù)對(duì)象等。首先由政府部門與項(xiàng)目承包方簽訂承包合同，前者委托后者對(duì)某一社會(huì)問題進(jìn)行管理。隨后，項(xiàng)目承包方與私人投資者達(dá)成融資協(xié)議，并與服務(wù)提供方簽訂服務(wù)合同，規(guī)定由服務(wù)提供方對(duì)SIB提供特定服務(wù)。

（二）SIBs的適用條件。政府部門及投資者在決定是否啟動(dòng)某一個(gè)SIBs時(shí)，必須考慮：預(yù)期結(jié)果是顯而易見的、可測(cè)量的（如，降低再入獄率，降低某一個(gè)社區(qū)盜竊率，這些都是能夠準(zhǔn)確計(jì)算的）；前后質(zhì)量是可比較的（盜竊率前高后低）；政府有意轉(zhuǎn)移金融風(fēng)險(xiǎn)（這可以解釋為什么SIBs出現(xiàn)在金融危機(jī)后）等。其中，最為重要的是項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果是可以測(cè)量的，是可以在項(xiàng)目啟動(dòng)前后比較的。只有如此，才能保證投資者的投資回報(bào)的給付處在一個(gè)公平、公正的環(huán)境下，也才能向納稅人交代。

（三）SIBs中私人投資者的參與程度。通常情況下，社會(huì)投資者和中介機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目執(zhí)行過程和交接過程中都承擔(dān)著很大風(fēng)險(xiǎn)，因而他們樂意于取得項(xiàng)目一定的控制權(quán)，或者至少能夠?qū)?xiàng)目產(chǎn)生一定的影響力。這可以通過購(gòu)買項(xiàng)目承包方所在組織的股份、獲取一個(gè)董事會(huì)席位、提出投資附加條件（如在項(xiàng)目低于預(yù)期目標(biāo)時(shí)，具有控制或者終止項(xiàng)目的權(quán)利）、聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目在整個(gè)執(zhí)行過程中的績(jī)效進(jìn)行管理等方式達(dá)到這一目的。通常社會(huì)投資者會(huì)采用績(jī)效管理技巧來(lái)確保項(xiàng)目嚴(yán)格符合社會(huì)效益目標(biāo)，嚴(yán)格的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)、以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的參考資料、跟蹤和記錄事項(xiàng)的變動(dòng)影響、詳細(xì)的分期財(cái)務(wù)報(bào)告和績(jī)效報(bào)告等都是投資者重要的績(jī)效管理工具。

（四）SIBs的積極作用。SIBs是金融領(lǐng)域在政府社會(huì)管理職能中的一個(gè)重大創(chuàng)新，其積極作用包括：促使政府部門通過引入私人投資者來(lái)能對(duì)那些復(fù)雜的、成本高的社會(huì)問題提供及時(shí)的、可預(yù)防的投資；可以保證政府部門在不具體操作的情況下，啟動(dòng)新的服務(wù)項(xiàng)目；可以適時(shí)調(diào)整服務(wù)項(xiàng)目，以此將重點(diǎn)放在社會(huì)問題的預(yù)防上；為服務(wù)項(xiàng)目的適應(yīng)和調(diào)整提供了更高的靈活性；可以幫助慈善機(jī)構(gòu)和社會(huì)企業(yè)管理“績(jī)效支付”（PbR）項(xiàng)目---指政府根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施的效果向服務(wù)提供者支付報(bào)酬。

二、社會(huì)影響債券案例

（一）英國(guó)解決監(jiān)獄累犯問題等。早在2010年9月，英國(guó)司法部就已經(jīng)開始了首次SIB的試點(diǎn)，用于應(yīng)對(duì)彼得伯勒監(jiān)獄的累犯問題。這個(gè)項(xiàng)目從慈善機(jī)構(gòu)和基金會(huì)吸收了17位投資者共計(jì)500萬(wàn)英鎊的資金。只有2014年的重返率與對(duì)照組相比降低了7.5%，投資者才能收回投資；如果屆時(shí)重返率降低了不止7.5%，投資者就能進(jìn)而根據(jù)所降低的比例取得最高可達(dá)13.5%的回報(bào)。2011年8月26日，英國(guó)政府英國(guó)四個(gè)地區(qū)發(fā)行4000萬(wàn)英鎊社會(huì)影響債券，為當(dāng)?shù)厥艿椒瓷鐣?huì)行為、犯罪、藥物依賴或教育缺失等問題傷害的家庭提供援助。

（二）美國(guó)青少年重復(fù)入罪率。紐約是美國(guó)第一個(gè)嘗試SIBs的城市。高盛為降低里克斯島的青少年重復(fù)入獄率項(xiàng)目提供960萬(wàn)美元的貸款，該項(xiàng)目旨在減少再次犯罪后重新入獄的紐約年輕人數(shù)量。高盛資金的去向，是以紐約市賴克斯島監(jiān)獄為項(xiàng)目主體，向年齡在16歲至18歲的囚犯提供教育、培訓(xùn)和輔導(dǎo)。這一項(xiàng)目的目的，是促使青少年囚犯具備生存技能，刑滿釋放后減少犯罪可能，降低這一群體的累犯率。這一項(xiàng)目能否成功，將影響到高盛的最終回報(bào)。高盛若要收回全部960萬(wàn)美元的投資，項(xiàng)目相關(guān)人員的再入獄率必須下降10%。如果下降比例高于這一目標(biāo)，高盛將獲得更高的回報(bào)，但最高回報(bào)額被限定為210萬(wàn)美元。

三、SIBS的發(fā)展空間分析

（一）現(xiàn)代科技使得政府和投資者的數(shù)據(jù)管理能力大大提升，給了SIBs很大的市場(chǎng)空間。SIBs成功的關(guān)鍵是能夠?qū)?xiàng)目實(shí)施結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確的數(shù)學(xué)測(cè)量，如此才能夠使得項(xiàng)目承包方和投資者以及政府等均處在一個(gè)公平的環(huán)境下，也才有利于項(xiàng)目的長(zhǎng)期發(fā)展。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)尤其是移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會(huì)逐步進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)獲取能力、分析能力、結(jié)果應(yīng)用能力等都得到并將持續(xù)獲得質(zhì)的提升，過去能夠獲得的數(shù)據(jù)在以后會(huì)以更高的效率獲得，過去無(wú)法獲得是數(shù)據(jù)以后則可能會(huì)輕易獲得。一旦政府和投資者的數(shù)據(jù)獲取能力得到提升，其對(duì)SIBs的信心也會(huì)增強(qiáng)，更多的項(xiàng)目會(huì)被啟動(dòng)。

（二）金融危機(jī)導(dǎo)致歐美很多國(guó)家財(cái)政赤字加重，促使政府不得不創(chuàng)新社會(huì)管理模式。2007年爆發(fā)的全球金融危機(jī)，給歐美各國(guó)經(jīng)濟(jì)金融造成沉重打擊，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的赤字規(guī)模和赤字率都達(dá)到一個(gè)歷史水平，當(dāng)前希臘、西班牙、意大利乃至美國(guó)等國(guó)政府都在面臨巨大的、前所未有的財(cái)政壓力，僅僅依靠政府來(lái)維系社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)的難度日益加大。為此，這些國(guó)家必然會(huì)在社會(huì)管理模式上有所創(chuàng)新，通過引入社會(huì)資本來(lái)降低政府財(cái)政支出壓力，而這正是SIBs的最大優(yōu)勢(shì)所在。

（三）符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，投資者認(rèn)可度高。SIBs蘊(yùn)含著一定的慈善理念，因?yàn)樗P(guān)注的往往是影響全社會(huì)發(fā)展的問題，如社區(qū)安全性、子女教育、犯罪率、老年人獨(dú)立生活等。馬斯洛需求層次理論將需求分為五種，按層次逐級(jí)遞升，分別為：生理上的需求，安全上的需求，情感和歸屬的需求，尊重的需求，自我實(shí)現(xiàn)的需求。慈善理念則是自我實(shí)現(xiàn)需求的一個(gè)典型代表，當(dāng)越來(lái)越多的人不再為基本生活保障而憂愁時(shí)，其通過從事慈善活動(dòng)來(lái)滿足自我實(shí)現(xiàn)需求需要就會(huì)變得愈發(fā)明顯。SIBs則會(huì)給愿意從事慈善活動(dòng)的人們提供一個(gè)理想工具。美國(guó)舊金山的希望咨詢公司（Hope Consulting）2010年5月公布的富人調(diào)查報(bào)告顯示，大約50%受訪富人對(duì)SIBs感興趣，大約能影響到1200億美元的潛在市場(chǎng)。

四、對(duì)我國(guó)新型社會(huì)管理模式的啟發(fā)

黨的十八大要求，完善政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局，加強(qiáng)社會(huì)管理法律、制度、體制、機(jī)制、能力建設(shè)；要改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用?？梢哉f，創(chuàng)新社會(huì)管理模式是擺在我國(guó)各級(jí)政府面前的一個(gè)緊迫任務(wù)，SIBs可以給我們一定的啟發(fā)。

（一）重新思考公共產(chǎn)品屬性，強(qiáng)化社會(huì)管理的社會(huì)性。根據(jù)公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，社會(huì)產(chǎn)品分為公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品。按照薩繆爾森《公共支出的純理論》，純粹的公共產(chǎn)品或勞務(wù)是這樣的產(chǎn)品或勞務(wù)，即每個(gè)人消費(fèi)這種物品或勞務(wù)不會(huì)導(dǎo)致別人對(duì)該種產(chǎn)品或勞務(wù)的減少。私人產(chǎn)品可以被分割成許多可以買賣的單位，誰(shuí)付款，誰(shuí)受益。公共產(chǎn)品是不可分割的。國(guó)防、外交、治安等則被認(rèn)為是最為典型的純公共產(chǎn)品，理論界也始終認(rèn)為這種純公共產(chǎn)品只能由政府部門提供，且學(xué)術(shù)界的認(rèn)識(shí)會(huì)通過各種途徑影響到政策制定者，容易讓政策制定者認(rèn)為諸如控制犯罪等社會(huì)問題只能由政府部門管理。SIBs的推出及其案例應(yīng)用表明，最為典型的治安問題也是可以由社會(huì)資本參與管理的，直接顛覆了經(jīng)典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。因此，在我國(guó)社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)型過程中，政策制定者應(yīng)該重新認(rèn)識(shí)傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品理論，創(chuàng)新思維模式和管理模式，積極引入社會(huì)資本管理部分社會(huì)問題，降低財(cái)政支出壓力，強(qiáng)調(diào)社會(huì)管理的社會(huì)屬性。

（二）從行政管理向經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變，提高社會(huì)管理的經(jīng)濟(jì)屬性。過去，各級(jí)政府在社會(huì)管理中的行政色彩較濃，政府部門始終處在制定規(guī)則和執(zhí)行規(guī)則的地位，私人部門則總是處在接受規(guī)則和遵守規(guī)則的角色，不同程度影響了社會(huì)管理的效率。SIBs在對(duì)某一個(gè)社會(huì)問題的管理過程中引入私人投資者，不僅有利于提升私人部門參與社會(huì)管理的積極性，還會(huì)使得政府獲得私人部門的一些先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，從而增加社會(huì)總效用。

SIBs通過金融制度安排，降低了社會(huì)管理的行政色彩，提高了社會(huì)問題治理的經(jīng)濟(jì)屬性。當(dāng)前，我國(guó)正處在行政制度改革的關(guān)鍵時(shí)期，中央正在進(jìn)一步精簡(jiǎn)行政審批項(xiàng)目，政府部門在社會(huì)管理中的角色正在發(fā)生微妙變化。SIBs通過將過去只能由行政部門提供的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛缮鐣?huì)資本參與到管理過程中，對(duì)我國(guó)創(chuàng)新社會(huì)管理模式具有積極的借鑒意義。

（三）更加注重社會(huì)管理效果評(píng)價(jià)，提高資金使用效率。為維護(hù)社會(huì)秩序，保證人民安居樂業(yè)，我國(guó)各級(jí)財(cái)政每年都會(huì)投入巨額資金來(lái)對(duì)一些社會(huì)問題實(shí)施管理。但是，當(dāng)前我國(guó)各級(jí)政府社會(huì)管理中仍然存在著重管理、輕效果評(píng)價(jià)的現(xiàn)象，公眾更多地是知道政府部門為某一社會(huì)問題投入了多少資金，而不知道這些資金是否真正發(fā)揮了作用，是否達(dá)到了管理目標(biāo)。同時(shí)，輕效果評(píng)價(jià)或不進(jìn)行效果評(píng)價(jià)，使得政府部門與公眾之間就某一社會(huì)管理項(xiàng)目上的信息不對(duì)稱現(xiàn)象加劇，給各類尋租提供了便利。投資者在決定是否參與SIBs時(shí)，最為關(guān)鍵的一個(gè)考慮因素就是其資金支持的社會(huì)管理項(xiàng)目的實(shí)施結(jié)果是否可以準(zhǔn)確測(cè)量，并且在項(xiàng)目的整個(gè)實(shí)施過程中，項(xiàng)目提供者也總是在利用各種手段來(lái)確保項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果能夠準(zhǔn)確評(píng)價(jià)。我國(guó)在創(chuàng)新社會(huì)管理模式過程中，要積極借鑒SIBs的管理理念，更加注重社會(huì)管理的效果評(píng)價(jià)，不斷提高公共財(cái)政資金使用效率。首先，在某些項(xiàng)目的啟動(dòng)階段，即要將項(xiàng)目實(shí)施前后結(jié)果是否可比對(duì)、是否能夠通過數(shù)學(xué)方法控制項(xiàng)目實(shí)施結(jié)果作為重要條件，對(duì)那些無(wú)法準(zhǔn)確評(píng)價(jià)實(shí)施效果的項(xiàng)目的投入要保持謹(jǐn)慎。其次，在項(xiàng)目實(shí)施過沖中，要采用先進(jìn)的管理技術(shù)、準(zhǔn)確的信息收集和處理系統(tǒng)以及廣泛的社會(huì)監(jiān)督等，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目實(shí)施的數(shù)據(jù)化程度。最后，在項(xiàng)目實(shí)施結(jié)束后，要及時(shí)向公眾公布相關(guān)數(shù)據(jù)，尤其是項(xiàng)目實(shí)施的結(jié)果，充分發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用，減少各類尋租。

（四）積極引入社會(huì)資本，豐富投資選擇。當(dāng)正規(guī)金融無(wú)法滿足資本的投資需求時(shí)，其就會(huì)通過諸如影子銀行、地下金融來(lái)實(shí)現(xiàn)資本收益。近年來(lái)，我國(guó)影子銀行的規(guī)模不斷擴(kuò)大，其中一個(gè)重要原因就是我國(guó)的金融投資市場(chǎng)并不發(fā)達(dá)，投資者的可選擇性不強(qiáng)。對(duì)私人投資者而言，SIBs增加了其投資選擇，利于引導(dǎo)社會(huì)閑置資金合法投資，減少非法投資。我國(guó)社會(huì)閑置資金量大、企業(yè)和居民投資范圍窄已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)，同時(shí)，作為最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)在社會(huì)管理領(lǐng)域的投入空間巨大。如果能夠在一些項(xiàng)目中，應(yīng)用SIBs則非常有利于引導(dǎo)民間資本投資，一定程度減少影子銀行規(guī)模，維護(hù)金融體系安全。