水利工程預(yù)算超概算原因初探及對策

莊文堅

（常州市投資評審中心，江蘇 常州 213022）

0 引言

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，政府民生工程投入不斷增加，水利工程建設(shè)迎來了蓬勃發(fā)展期，在加速建設(shè)的同時，水利項目超概算問題不斷凸顯，成為了政府投資建設(shè)項目投資管控難點。本文著重從水利工程概算編制環(huán)節(jié)出發(fā)，結(jié)合筆者長期從事水利工程概預(yù)算審核實踐，初步探討了水利工程預(yù)算超概算的原因，并以問題為導(dǎo)向，分析提出了控制預(yù)算超概算的對策，以期提升水利工程概算編制階段管控水平，從而達到減少直至消除“超概算”水利工程，提高投資績效。

1 水利工程控制預(yù)算超概算的重要性

1.1 提高政府投資項目資金績效的必然要求

目前，我國絕大多數(shù)水利工程均為政府投資建設(shè)項目，隨著經(jīng)濟發(fā)展進入新時代，高質(zhì)量、高效率的發(fā)展成為時代的主題，提高政府投資項目包括水利工程的投資效益，杜絕“三超”工程，概算控預(yù)算成為概算控決算，從而保障水利工程投資效益的必然前置條件。

1.2 概算控預(yù)算是建設(shè)單位加強基建合規(guī)性管理的基本要求

《江蘇省水利建設(shè)工程造價管理辦法》規(guī)定，經(jīng)批準(zhǔn)的初步設(shè)計水利工程概算是項目總投資控制的最高限額，同時辦法還規(guī)定標(biāo)底和最高投標(biāo)限價（均為工程預(yù)算的不同形式）應(yīng)當(dāng)控制在批準(zhǔn)的初步設(shè)計概算相應(yīng)范圍內(nèi)。概算控預(yù)算成為建設(shè)單位防范廉政風(fēng)險，加強基建合規(guī)性管理的基本要求。

2 水利工程預(yù)算超概算原因探析

2.1 初步設(shè)計階段跨專業(yè)工程設(shè)計及概算編制深度不到位

大中型水利項目一般均是以水利工程為主，集建筑裝飾、路橋、輸配電等多專業(yè)的復(fù)合工程。在初步設(shè)計階段，水利本專業(yè)工程設(shè)計及概算編制相對較全面，而涉及的其他跨專業(yè)項目要么設(shè)計深度停留在方案階段，要么作為預(yù)留項目擬到施工階段明確，再加上概算編制組人員結(jié)構(gòu)不合理，大部分編制人員對水工專業(yè)非常擅長，其他專業(yè)力不從心，故實際工作中大部分跨專業(yè)工程僅以一項總金額編入概算，成為下階段專業(yè)圖紙細化后預(yù)算超概算的重要因素。

2.2 未深入理解掌握計價依據(jù)，并有效合理運用

計價依據(jù)中未明列項目成為漏項因素?！督K省水利工程設(shè)計概（估）算編制規(guī)定（2017年修訂版）》臨時工程包含其他臨時工程，獨立費用中包含其他費稅。許多項目概算臨時工程和獨立費用僅按照《概（估）算編制規(guī)定》編列施工導(dǎo)流、截流、監(jiān)理、勘察設(shè)計等明列項目，而預(yù)估項目將來客觀肯定要發(fā)生的一部分費用，如建設(shè)期防汛費、項目建議書編制費、招標(biāo)代理等費用則容易漏項。

未正確處理好概算定額與預(yù)算定額的關(guān)系，概預(yù)算編制脫節(jié)。大部分水利工程概算均運用水利概算定額編制，而招投標(biāo)主要是在使用水利預(yù)算定額的基礎(chǔ)上，部分專業(yè)工程套用建筑安裝、市政、綠化等預(yù)算定額，如果項目概預(yù)算編制脫節(jié)，概算編制階段未兼顧預(yù)算編制階段可能運用的其他專業(yè)定額，則將導(dǎo)致預(yù)算編制大幅度偏離概算指標(biāo)，造成概算客觀上失控。

2.3 部分概算子項編制條件不成熟，無法預(yù)估或預(yù)估不足

水利工程由于工期節(jié)點剛性（必須在年度汛期前發(fā)揮作用），大部分項目前期可研、設(shè)計及招投標(biāo)階段時間相當(dāng)緊張，設(shè)計、概算編制單位人員對項目周邊環(huán)境調(diào)查研究不充分、不全面，導(dǎo)致很多水利項目部分概算子項漏項、無法預(yù)估或預(yù)估嚴(yán)重不足。如供電外線接入費用沒有當(dāng)?shù)毓╇娋殖鼍叩妮斉潆姺桨?，無法預(yù)估費用；如工程涉及通訊、光纜、供排水管線等實際需要遷移，但由于對工程具體環(huán)境調(diào)研不深入導(dǎo)致漏項；再如工程實施過程中涉及到的綠化用地占用、賠償費用，以及給排水、污水管線的接入費用未按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)足額準(zhǔn)確計取，均將導(dǎo)致后期預(yù)算超概算。

2.4 現(xiàn)行水利工程基建程序?qū)е骂A(yù)算超概算

《概（估）算編制規(guī)定》中設(shè)計階段描述為4個階段，分別是可行性研究、初步設(shè)計、招標(biāo)設(shè)計及施工圖設(shè)計，現(xiàn)行《江蘇省水利建設(shè)工程造價管理辦法》也規(guī)定工程預(yù)算可采用施工圖或者招標(biāo)設(shè)計圖編制。實際中工程預(yù)算如采用招標(biāo)設(shè)計圖編制，后期將成為施工圖預(yù)算超概算的重要因素。由于存在“兩版設(shè)計”就會對應(yīng)有“兩版預(yù)算”（招標(biāo)設(shè)計圖預(yù)算和施工圖預(yù)算），一旦施工圖較之招標(biāo)設(shè)計圖設(shè)計量有較大增加或變更，則必然導(dǎo)致施工圖預(yù)算嚴(yán)重超概算。

3 水利工程控制預(yù)算超概算的對策

查閱文獻并初步歸納，對控制水利工程超概算的方法和措施進行了深入的討論和剖析，但絕大部分都是從項目實施全過程進行分析提出控制項目超概算的對策。袁艷霞[1]認為導(dǎo)致水利工程建設(shè)項目超概算的主要原因是施工期設(shè)計變更、價格波動、融資方案調(diào)整、工期延長、專項指標(biāo)變化等，并提出加強設(shè)計變更和設(shè)計變更管理、加強投資動態(tài)管理、加強施工工期控制3項對策；王建葉[2]認為應(yīng)從加強對設(shè)計階段的造價管理、加強對施工單位的監(jiān)督管理和建立健全建設(shè)單位激勵約束機制3個方面實現(xiàn)控制項目超概算的目的；吳湘利[3]認為應(yīng)加強構(gòu)建完善的管理制度、加強對建筑材料的把控及加大造價的審核力度等方面加以控制項目超概算。本文主要從水利工程前期概預(yù)算環(huán)節(jié)深入分析并闡述控制預(yù)算超概算的對策，只有做到概算控預(yù)算，才能為整個項目概算控決算做好充分的準(zhǔn)備。

3.1 深入學(xué)習(xí)《概（估）算編制規(guī)定》及其配套定額，準(zhǔn)確理解掌握水利工程概算編制方法

概算編制人員應(yīng)全面學(xué)習(xí)掌握《概（估）算編制規(guī)定》及其配套定額，深入理解各類費用項目的涵義，要對概算定額的各項說明及附錄內(nèi)容認真研讀掌握，熟悉其適用范圍、對應(yīng)工作內(nèi)容及定額系數(shù)的使用方法，確保定額套用準(zhǔn)確，各類費用計取規(guī)范、完整。概算編制中尤其要注意臨時工程項目如大型機械安裝拆除、建設(shè)期防汛等費用，獨立費用中未明列的其他費稅項目，如預(yù)估項目建設(shè)期必然會發(fā)生，則均應(yīng)客觀全面地計入概算，避免漏項。

概預(yù)算編制人員應(yīng)增強項目全過程造價控制意識，強化概算與預(yù)算編制階段的統(tǒng)籌，避免脫節(jié)。如加強概算定額中以指標(biāo)形式（如房屋工程、配套設(shè)施）編制與預(yù)算定額中以相應(yīng)定額編制的統(tǒng)籌，加強概算定額整體水平與不同預(yù)算定額水平的統(tǒng)籌，加強概算子目全費用綜合單價與預(yù)算子目綜合單價包含要素不同的統(tǒng)籌，通過以上統(tǒng)籌考慮，既要保證概預(yù)算編制準(zhǔn)確全面，又要確保每個單位工程概算控制得住對應(yīng)工程預(yù)算。

3.2 加強設(shè)計和概算編制單位管理，提升設(shè)計圖紙及概算文件編制質(zhì)量

大中型水利工程中涉及的跨水利專業(yè)的其他工程，如永久性輸變電、路橋、通訊等相關(guān)專業(yè)項目，均應(yīng)根據(jù)《概（估）算編制規(guī)定》按相應(yīng)行業(yè)（專業(yè)）的編制規(guī)定、取費標(biāo)準(zhǔn)、定額等編制各項概算進入項目總概算中。這就要求一方面建設(shè)單位應(yīng)注意對設(shè)計單位的資質(zhì)、設(shè)計能力的審核，在初步設(shè)計階段，除水利主體工程出具符合深度的初設(shè)圖紙外，其他專業(yè)工程均應(yīng)確保有相應(yīng)資質(zhì)的設(shè)計單位出具了初設(shè)圖紙，保證專項工程設(shè)計質(zhì)量；另一方面需要加強概算編制質(zhì)量管理，審核編制單位是否成立了以水工人員為主，其他專業(yè)概算編制人員為輔的概算編制小組，審核概算文件是否除水利專業(yè)外，其他各專業(yè)概算是否均已達到了各專業(yè)初步設(shè)計的編制深度。

對于小型水利工程，一般均由水利設(shè)計院牽頭完成整個工程概算的編制工作，設(shè)計院應(yīng)要求專業(yè)人員在夯實水工領(lǐng)域?qū)I(yè)技能的基礎(chǔ)上，加強對建筑裝飾、市政、路橋等專業(yè)造價知識的學(xué)習(xí)和運用，充分彌補專業(yè)缺陷，滿足建設(shè)單位越來越高的概預(yù)算管理要求。

3.3 初步設(shè)計階段應(yīng)加強各單位協(xié)作，共同做好項目概算工作

項目初步設(shè)計概算初稿完成后，建設(shè)單位應(yīng)充分利用好各方審查力量。主動對接政府財政評審或者委托社會第三方造價咨詢機構(gòu)審查，組織好項目初步設(shè)計專家審查會，對各類審查意見應(yīng)充分重視，積極督促概算編制單位全面整理吸納意見，經(jīng)設(shè)計確認后對概算進行修正完善。

對于應(yīng)納入概算的規(guī)費及專項部分費用，建設(shè)單位應(yīng)在前期加強與項目國土、綠化、建設(shè)等主管部門溝通，明確各類規(guī)費的取費標(biāo)準(zhǔn)和大致估算額。對于應(yīng)納入總概算專項部分費用中，但又無法由概算編制單位編制確定的費用（如輸變電外線費用、電信、燃氣等管線遷移費用），建設(shè)單位也應(yīng)預(yù)先與當(dāng)?shù)毓╇?、電信、燃氣等部門取得聯(lián)系，讓其在充分了解需求并踏勘現(xiàn)場的基礎(chǔ)上及時給出費用預(yù)算書，提交給概算編制單位納入項目整體概算中。

3.4 合理規(guī)劃前期設(shè)計階段工作，避免造成預(yù)算超概算

由于水利工程特有的“兩版預(yù)算”偏差較大，這也是導(dǎo)致預(yù)算超概算的重要因素，故為避免招標(biāo)設(shè)計圖和施工圖產(chǎn)生較大出入，建設(shè)單位應(yīng)根據(jù)項目總體進度安排，合理規(guī)劃設(shè)計階段工作，時間段劃分上要適當(dāng)增加項目勘察及初步設(shè)計的時間，督促設(shè)計院仔細踏勘現(xiàn)場，掌握周邊環(huán)境，編制完善可行的施工組織設(shè)計，增加招標(biāo)設(shè)計圖的設(shè)計時間，甚至為直接出具施工設(shè)計圖創(chuàng)造必要條件，做到“兩版預(yù)算”合一[4]；另外，建設(shè)單位也可加強對勘探設(shè)計工作質(zhì)量的考核，在勘探設(shè)計合同中約定招標(biāo)設(shè)計圖與施工圖如產(chǎn)生重大變更的處罰措施，最大限度降低“兩版預(yù)算”的偏差度，從而避免預(yù)算超概算。

4 結(jié)語

水利工程總概算包含多個單位工程概算，只有各個單位工程概算能夠控制住對應(yīng)的工程預(yù)算，才能為最終“概算控決算”，為杜絕水利工程超概算現(xiàn)象做好充分的準(zhǔn)備。準(zhǔn)確了解預(yù)算超概算原因，并針對原因全面分析防止超概算的對策，編制概算做到量足、價適、計費準(zhǔn)確，既要堅決制止高估冒算，又要杜絕少算漏算，從而達到合理確定項目初步設(shè)計階段造價，防止預(yù)算超概算，提高水利工程資金投資績效的目的。