行政事業(yè)單位清理中小企業(yè)欠款的意義及對(duì)策

□ 沈陽 卜曉艷

國家高度重視中小企業(yè)的紓困，行政事業(yè)單位對(duì)中小企業(yè)欠款亟待清理。但如何清理欠款，筆者根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行闡述，以供實(shí)務(wù)工作者參考借鑒。

一、清理中小企業(yè)欠款的現(xiàn)實(shí)意義

目前，我國中小企業(yè)數(shù)量已超過3000萬，占我國企業(yè)總數(shù)的90%以上，吸收了80%以上的勞動(dòng)力，創(chuàng)造了70%以上的技術(shù)創(chuàng)新成果，貢獻(xiàn)了全國60%以上的GDP，稅收貢獻(xiàn)占全國的50%以上，在促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用，是我國經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。我國中小企業(yè)要生存、發(fā)展，內(nèi)部動(dòng)力來自自身建設(shè)，外部環(huán)境需要政府相關(guān)職能部門給予支持，包括政策支持、稅收支持、融資支持、法律支持等等，換言之，中小企業(yè)的良性運(yùn)行需要良好的營商環(huán)境支持。

疫情背景下我國中小企業(yè)經(jīng)營發(fā)展遭受嚴(yán)重沖擊，現(xiàn)如今，我國疫情蔓延已得到有效遏制，但是防控形勢依然嚴(yán)峻，疫情短時(shí)間內(nèi)對(duì)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了不利影響，集中表現(xiàn)在中小企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營中。不少中小企業(yè)有的簽不到合同，有的即使已經(jīng)簽訂購銷合同，但資金鏈斷裂，被迫面臨違約風(fēng)險(xiǎn)，生產(chǎn)經(jīng)營舉步維艱，甚至有些已經(jīng)閉店倒閉。黨中央和國務(wù)院高度重視中小企業(yè)的紓困，中央及地方各層面都進(jìn)行了決策部署。

1.抓緊完成政策的制定。作為國家政府，想要搞活民營經(jīng)濟(jì)，需要通過制定好的政策刺激民營經(jīng)濟(jì)的增長，從減免增值稅、延長貸款支付期限，政府采購中鼓勵(lì)購買中小企業(yè)產(chǎn)品及服務(wù)等多個(gè)層面助力中小企業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。根據(jù)工業(yè)和信息化部數(shù)據(jù)，2021年國家層面出臺(tái)支持中小企業(yè)發(fā)展政策20多項(xiàng)，各省市出臺(tái)政策40余項(xiàng)（牛大勇，2022）。近幾年中央政府發(fā)布了很多扶持中小企業(yè)發(fā)展的政策，主要包括2017年9月全國人大常委會(huì)發(fā)布的《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》；2019年4月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》；2020年7月國務(wù)院發(fā)布的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》；2020年7月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境更好服務(wù)市場主體的實(shí)施意見》；2020年7月工業(yè)和信息化部聯(lián)合發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部等17個(gè)部門共同印發(fā)發(fā)布的《關(guān)于健全支持中小企業(yè)發(fā)展制度的若干意見》；2020年7月國家發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、人民銀行發(fā)布的《關(guān)于做好2020年降成本重點(diǎn)工作的通知》；2020年12月財(cái)政部、工業(yè)和信息化部發(fā)布的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》；2021年11月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)中小企業(yè)紓困幫扶力度的通知》；2022年5月國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)防范和化解拖欠中小企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)方案的通知》；2022年5月工業(yè)和信息化部辦公廳發(fā)布的《關(guān)于抓緊抓實(shí)防范和化解拖欠中小企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)的通知》等等。同時(shí)，地方政府也積極響應(yīng)，從各個(gè)部門職責(zé)出發(fā)出臺(tái)適用本地的地方政策。以遼寧省為例，2020年12月遼寧省財(cái)政廳、省工業(yè)和信息化廳印發(fā)了《關(guān)于做好政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展有關(guān)工作的通知》；2022年5月省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購保證金管理的通知》；2022年5月遼寧省減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室印發(fā)了《關(guān)于抓緊抓實(shí)防范和化解拖欠中小企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)臺(tái)賬報(bào)送工作的緊急的通知》；2022年6月遼寧省促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)（中小企業(yè)）印發(fā)了《遼寧省保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付投訴處理實(shí)施細(xì)則（暫行）》；2022年6月遼寧省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于做好清理拖欠民營企業(yè)中小企業(yè)賬款工作的通知》；2022年6月遼寧省財(cái)政廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購保證金管理的通知》等。

2.有效保證政策落地。行政事業(yè)單位需要切實(shí)履行采購主體責(zé)任，依據(jù)政策采購行為，根據(jù)采購合同，保證財(cái)政資金正向流入，做到“取之于民，用之于民”。行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)深化改革相關(guān)要求，為進(jìn)一步優(yōu)化營商環(huán)境，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，降低制度性交易成本，應(yīng)及時(shí)清理并支付對(duì)中小企業(yè)的合同欠款，助力中小企業(yè)健康發(fā)展。2021年1月開始施行的《政府采購促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展管理辦法》（財(cái)庫〔2020〕46號(hào)）。2021年11月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加大對(duì)中小企業(yè)紓困幫扶力度的通知》指出：進(jìn)一步加大助企紓困力度，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。2022年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《防范和化解拖欠中小企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)方案的通知》（國辦發(fā)明電〔2022〕7號(hào)）及《工業(yè)和信息化部辦公廳關(guān)于抓緊抓實(shí)防范和化解拖欠中小企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)的通知》（工信廳企業(yè)函〔2022〕102號(hào)），督促行政事業(yè)單位應(yīng)付盡付。特別針對(duì)質(zhì)量保證金，財(cái)政部門出臺(tái)相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步規(guī)范了質(zhì)量保證金管理工作。例如遼寧省財(cái)政廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購保證金管理的通知》（遼財(cái)采函〔2022〕320號(hào)），明確要求采購人要加強(qiáng)保證金管理，規(guī)范保證金收退流程，不得無故拖延退付保證金，及時(shí)上繳不予退還、無人認(rèn)領(lǐng)的保證金。

綜上，應(yīng)付款是行政事業(yè)單位應(yīng)付給有關(guān)單位或個(gè)人而形成的一種停留在結(jié)算過程中的資金，體現(xiàn)的是行政事業(yè)單位與有關(guān)單位或個(gè)人的一種債務(wù)關(guān)系。應(yīng)付款管理作為行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中較為重要的一部分，它直接反映了單位財(cái)務(wù)管理水平的高低。行政事業(yè)單位清理中小企業(yè)欠款，完善應(yīng)付款管理對(duì)提高單位管理水平、維護(hù)政府信譽(yù)，幫助中小企業(yè)紓困，營造好的營商環(huán)境有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、中小企業(yè)欠款成因分析

1.管理缺失造成應(yīng)付未付。行政事業(yè)單位大多屬于非經(jīng)營性質(zhì)，在運(yùn)行中缺少成本控制與盈利能力的考慮，對(duì)合同往來款管理未引起足夠的重視，造成在往來款管理方面風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)與財(cái)務(wù)管理意識(shí)的缺失，從而對(duì)企業(yè)欠款產(chǎn)生應(yīng)付未付。尤其是中小企業(yè)質(zhì)量保證金欠款，由于合同主體已經(jīng)基本履行完畢，保證金金額相對(duì)較小，時(shí)間鏈條長，中間極易因?yàn)楣芾砣笔?，出現(xiàn)無人督辦產(chǎn)生付款不及時(shí)的現(xiàn)象。

行政事業(yè)單位合同應(yīng)付款內(nèi)部管理缺失主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，制度缺失。對(duì)于往來款管理部門而言，沒有制定專門的往來款管理制度，往來款管理在制度層面未予以規(guī)范，導(dǎo)致往來款管理無制度可遵循。第二，內(nèi)控管理存在漏洞。合同往來款管理涉及多個(gè)部門，包括合同歸口管理部門，財(cái)務(wù)部門和業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門等。合同管理部門更多是合同簽訂、審核，存檔等管理工作，并不直接參與付款手續(xù)的辦理，合同執(zhí)行及支付意識(shí)不強(qiáng)；而財(cái)務(wù)部門往往根據(jù)業(yè)務(wù)部門提供的全額發(fā)票，才對(duì)應(yīng)付款進(jìn)行記賬，所以單從財(cái)務(wù)賬上掌握的欠款信息并不全面；業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門則認(rèn)為只要完成了采購任務(wù)（比如貨物已經(jīng)到位，工程或者服務(wù)已經(jīng)驗(yàn)收等），維護(hù)了本單位的利益，付款的事情不著急也不重要。同時(shí)在內(nèi)部管理上對(duì)長期掛賬的相關(guān)責(zé)任人沒有警告或懲罰措施，導(dǎo)致業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門認(rèn)為往來款清理工作不屬于本部門的工作職責(zé)，甚至對(duì)質(zhì)保金抱有“與我無關(guān)”的錯(cuò)誤觀點(diǎn)，清理往來款的動(dòng)力不足。從而各部門之間未形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)脫節(jié)，往來款的內(nèi)部控制存在漏洞。第三，工作移交手續(xù)不清。因崗位輪換、調(diào)轉(zhuǎn)、離職以及退休等原因造成往來款經(jīng)辦人變更，而經(jīng)辦人不及時(shí)辦理往來款相關(guān)工作的移交手續(xù)，項(xiàng)目（合同）執(zhí)行無人跟蹤，合同往來款清理工作無人負(fù)責(zé)，出現(xiàn)管理“真空”地帶。

2.合同分歧尚不能支付。合同簽訂屬于雙方共同發(fā)生的經(jīng)濟(jì)行為，合同執(zhí)行中雙方有可能產(chǎn)生分歧。比如合同簽訂后，供應(yīng)商提供的設(shè)備、工程或者服務(wù)存在質(zhì)量問題且未做出改進(jìn)，合同雙方意見不一致，不滿足驗(yàn)收條件，按照合同約定行政事業(yè)單位尚不能支付合同款，供應(yīng)商前期投入無質(zhì)量問題部分也因此條款沒有得到相應(yīng)回款，這種情況對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱的中小企業(yè)繼續(xù)生產(chǎn)發(fā)展確實(shí)造成一定困難，使其極易出現(xiàn)資金鏈斷流。但另一方面因?yàn)檎少彽认嚓P(guān)政策規(guī)定，主要合同條款（尤其支付條款）需要到財(cái)政等部門審批后方可變更，辦理手續(xù)相對(duì)復(fù)雜，當(dāng)然確實(shí)存在合同變更審批時(shí)間鏈條過長或者審批不通過等經(jīng)驗(yàn)案例，大多行政事業(yè)單位的經(jīng)辦人也就“望文生畏”了，又有了延緩支付的理由，故由于合同分歧行政事業(yè)單位未能向企業(yè)支付合同款。

3.供應(yīng)商注銷無法支付。合同執(zhí)行過程中，有的中小企業(yè)已經(jīng)停業(yè)或者破產(chǎn)注銷，銀行賬戶已經(jīng)失效，行政事業(yè)單位無法支付貨款。比如，由于質(zhì)量保證金支付時(shí)間距離合同主款支付時(shí)間大多超過一年，這期間供應(yīng)商因?yàn)閼?yīng)收款未到賬導(dǎo)致資金鏈斷裂等原因，無法繼續(xù)經(jīng)營，最終破產(chǎn)清算、企業(yè)已被注銷，待行政事業(yè)單位擬進(jìn)行支付時(shí)候才發(fā)現(xiàn)已經(jīng)支付不出去，按照相關(guān)規(guī)定，確實(shí)支付不出去的，相應(yīng)款項(xiàng)需要繳回財(cái)政。這種結(jié)果對(duì)該企業(yè)而言實(shí)質(zhì)上是損失，也缺乏公平；對(duì)于政府而言，貌似沒有損失，但實(shí)質(zhì)上降低了公信力，在一定程度上是對(duì)營商環(huán)境的“破壞”。

4.歷史遺留加大支付困難。行政事業(yè)單位對(duì)中小企業(yè)有些欠款金額相對(duì)較小，因多種原因供應(yīng)商一直未索要或者索要未果，單位內(nèi)部管理缺位無人執(zhí)行，沒人監(jiān)督，賬齡過長超過了訴訟時(shí)效，形成長期欠款。這類欠款執(zhí)行起來因?yàn)楫?dāng)時(shí)經(jīng)辦人等相關(guān)人員往往已經(jīng)不在該崗位，新的接手人很多事項(xiàng)說不清楚，而且潛意識(shí)里抱有“新官不理舊賬”的觀點(diǎn)，主觀清理欠款的工作意愿不強(qiáng)，支付手續(xù)辦理起來困難加大。行政事業(yè)單位內(nèi)部管理不善造成拖欠中小企業(yè)欠款的不良后果，對(duì)中小企業(yè)發(fā)展造成障礙，營商環(huán)境遭到破壞。

三、中小企業(yè)欠款清理對(duì)策

1.集中清理存量欠款，摸清底數(shù)。中小企業(yè)欠款清理是對(duì)過往累積的欠款底數(shù)的一次集中摸查，是一項(xiàng)復(fù)雜而又系統(tǒng)的工作，需要多個(gè)部門形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，分工合作，通力配合。合同管理部門負(fù)責(zé)清查執(zhí)行中合同，查全查清合同約定的付款義務(wù)；財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)查實(shí)財(cái)務(wù)賬上往來款掛賬信息；業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)根據(jù)合同管理部門、財(cái)務(wù)部門提供的信息進(jìn)行對(duì)賬確認(rèn)，必要時(shí)需要根據(jù)以上信息進(jìn)一步與供應(yīng)商溝通確認(rèn)（比如進(jìn)行函證）。牽頭部門組織其他相關(guān)部門根據(jù)確認(rèn)結(jié)果進(jìn)行匯總分類，統(tǒng)籌安排，制定處理規(guī)則和程序，細(xì)化清理方案，確定清理方式方法。首先，存在合同分歧的。比如對(duì)于供應(yīng)商提供的貨物、工程或者服務(wù)驗(yàn)收不通過的情況，行政事業(yè)單位應(yīng)督促供應(yīng)商按照合同要求盡快履約，并積極配合相關(guān)部門完成驗(yàn)收。如果供應(yīng)商拒不履行合同義務(wù)，行政事業(yè)單位應(yīng)保存好證據(jù)材料，將相關(guān)事項(xiàng)說清楚，為日后審計(jì)、監(jiān)督、檢查甚至司法等部門提供有理有據(jù)支撐。其次，沒有合同分歧，但保證金未到期的。根據(jù)現(xiàn)行政策要求，嚴(yán)禁收取貨物和服務(wù)項(xiàng)目質(zhì)量保證金。對(duì)于這類欠款就應(yīng)該及時(shí)支付。行政事業(yè)單位要根據(jù)這個(gè)政策變化積極應(yīng)對(duì)，不得拖延懶政，認(rèn)真研究政策文件及合同條款，并結(jié)合合同履行進(jìn)度實(shí)際，對(duì)于未到期但應(yīng)該支付的質(zhì)量保證金，既要做到謹(jǐn)慎不冒進(jìn)，區(qū)分好合同尾款和質(zhì)量保證金，做到該驗(yàn)收驗(yàn)收，保護(hù)好單位正當(dāng)權(quán)益；又要做到響應(yīng)國家政策，該支付支付，為中小企業(yè)紓困。再其次，供應(yīng)商已破產(chǎn)或者注銷。盡管企業(yè)已經(jīng)破產(chǎn)，但鑒于現(xiàn)在聯(lián)系方式的多樣性，行政事業(yè)單位經(jīng)辦人是有能力而且有責(zé)任盡力聯(lián)系到原企業(yè)法人，在合法合規(guī)下盡量支付欠款，保障債權(quán)人權(quán)益，保護(hù)中小企業(yè)利益。對(duì)于確實(shí)無法支付的合同欠款，按照規(guī)定程序進(jìn)行處理。比如在報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體刊登公告，公告期滿后，將資金按照程序上繳同級(jí)財(cái)政。

經(jīng)過集中清理存量欠款，弄清底數(shù)后，對(duì)現(xiàn)存中小企業(yè)欠款做到應(yīng)付盡付，應(yīng)繳盡繳。既為后期往來賬款管理打好基礎(chǔ)，也強(qiáng)化提升了單位往來賬款管理意識(shí)，也進(jìn)一步加大助企紓困力度，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，優(yōu)化營商環(huán)境，提升了政府公信力。

2.健全內(nèi)部控制制度，形成長效機(jī)制。行政事業(yè)單位應(yīng)健全內(nèi)部控制制度，制定合同往來款管理辦法，強(qiáng)化制度落實(shí)，明確責(zé)任分工，規(guī)范往來賬款管理工作。首先，建立定期清理的工作機(jī)制。合同管理部門、財(cái)務(wù)部門應(yīng)緊密配合，建立定期清理的長期對(duì)接機(jī)制。建立往來款動(dòng)態(tài)臺(tái)賬，對(duì)于中小企業(yè)欠款要有標(biāo)注，提高關(guān)注度，持續(xù)跟進(jìn)，滾動(dòng)更新動(dòng)態(tài)，定期與業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門進(jìn)行對(duì)賬，必要時(shí)向?qū)Ψ絾挝贿M(jìn)行發(fā)函詢證或?qū)嵉貙?duì)賬，定期清理并對(duì)特殊情況要及時(shí)處理，并做好相關(guān)資料的存檔工作。其次，建立責(zé)任人制度。行政事業(yè)單位可以將每筆款項(xiàng)責(zé)任落實(shí)到經(jīng)辦部門乃至個(gè)人，督促及時(shí)辦理結(jié)算業(yè)務(wù)。當(dāng)往來款責(zé)任人離任時(shí)，要辦理清晰全面的往來事項(xiàng)交接手續(xù)，相關(guān)部門參與審核監(jiān)督，確保交接資料完整，形成良好的責(zé)任管理循環(huán)機(jī)制，有效解決“新官不理舊賬”問題。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，及時(shí)清理欠款，形成長效機(jī)制，健全了單位的內(nèi)部控制制度；對(duì)于中小企業(yè)而言，時(shí)間就是金錢，時(shí)間就是效益，及時(shí)收到合同賬款，切實(shí)減輕企業(yè)資金壓力，有利于進(jìn)一步搞好生產(chǎn)，更好地創(chuàng)造社會(huì)福利。

3.緊跟政策變化，做好事前控制。行政事業(yè)單位須與時(shí)俱進(jìn)，響應(yīng)黨和國家號(hào)召，尤其是緊跟國家政策文件的重大變化。比如國務(wù)院公布的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》（國務(wù)院令第728號(hào)），比照以前遵守的政策條款確實(shí)有較大改變，在政府采購、預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理等方面都需要結(jié)合政策變化加以調(diào)整。對(duì)于行政事業(yè)單位而言，對(duì)這些政策文件就必須要認(rèn)真閱研，結(jié)合單位采購業(yè)務(wù)實(shí)際，在采購意向初步形成或者預(yù)算編制環(huán)節(jié)，財(cái)務(wù)部門、合同管理部門以及法務(wù)部門就應(yīng)參與其中，從各自專業(yè)角度提供建議和工作支持。在編制采購文件時(shí)候就充分調(diào)研學(xué)習(xí)，比如針對(duì)政府采購文件中要求采購中小企業(yè)產(chǎn)品或者服務(wù)比例方面，該給的支持一定要落實(shí)到位。將風(fēng)險(xiǎn)管控關(guān)口前移，在采購流程前端就消除隱患，結(jié)合預(yù)算資金管理各方要求，在招標(biāo)文件擬訂，合同簽訂，乃至后期實(shí)施都要考慮周全，做到科學(xué)謀劃，合法合規(guī)。

行政事業(yè)單位要不斷提高學(xué)習(xí)能力，緊隨政策變化步伐，從而做到科學(xué)謀劃和合理合法防控風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)驗(yàn)收并支付欠款，這樣既保證行政事業(yè)單位自身行為合法合規(guī)，自身利益不受侵害，提高預(yù)算資金執(zhí)行力和使用效益；又避免分歧，化解風(fēng)險(xiǎn)，為企業(yè)紓困，幫助并促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化營商環(huán)境，提升政府公信力的目標(biāo)。