我國企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管機(jī)制的困境與突圍

□ 四川雅安 滕雨田 敬一丹 唐興超

為助力法治化民商經(jīng)濟(jì)建設(shè)，2020年我國開展了企業(yè)合規(guī)試點(diǎn)工作。第三方監(jiān)管機(jī)制作為合規(guī)監(jiān)管的重要手段，發(fā)揮了極大作用。2021年6月，最高人民檢察院出臺了《涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機(jī)制的指導(dǎo)意見》，但在第三方組織人員選任、監(jiān)管費(fèi)用的支付主體等問題仍然存在諸多分歧。文章結(jié)合各地區(qū)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，提出了規(guī)范化、智能化評估組織人員選任機(jī)制和明確“共同支付”的監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)方式兩種參考路徑，以深化企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管的實(shí)踐。

一、完善企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管的必要性

合規(guī)是指企業(yè)為了實(shí)現(xiàn)依法依規(guī)經(jīng)營，防控合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)所建立的一種內(nèi)部治理機(jī)制。作為一種旨在保護(hù)企業(yè)利益的風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，它要防控的不是企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也不是一般意義上的法律風(fēng)險(xiǎn)，而是因?yàn)榭赡苁艿叫姓幜P或者刑事追究而承擔(dān)的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。具備有效合規(guī)體系的企業(yè)，在觸及刑事犯罪、行政違法時(shí)，可以依據(jù)相關(guān)規(guī)定，以此主張不起訴，從而避免企業(yè)“傷筋動骨”；政府也可以通過這種方式，從企業(yè)自身出發(fā)，建立合規(guī)激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)的內(nèi)控，從源頭減少企業(yè)違法犯罪情況。因此，為解決企業(yè)經(jīng)營發(fā)展中遇到的重要問題，助力實(shí)現(xiàn)“十四五”規(guī)劃和2035遠(yuǎn)景目標(biāo)，推動“六穩(wěn)”“六?！闭呗涞芈鋵?shí)，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最高人民檢察院于2020年在全國六個(gè)基層檢察院啟動了首輪企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)工作，自涉案企業(yè)合規(guī)制度首次推行之后，各地關(guān)于企業(yè)合規(guī)的嘗試便勢如破竹。2021年3月，最高檢又將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到了全國10個(gè)省份共27個(gè)市級檢察院以及165個(gè)基層檢察院。在各地檢察機(jī)關(guān)對于企業(yè)合規(guī)制度初嘗初探的探索改革，經(jīng)過兩個(gè)階段的試點(diǎn)改革，包括北京、上海、廣東、江蘇在內(nèi)的十個(gè)試點(diǎn)省份檢察機(jī)關(guān)共辦理涉企業(yè)合規(guī)案件七百六十六件，適用第三方監(jiān)督評估機(jī)制案件所占比例為百分之六十五，案件類型不斷豐富，所涉領(lǐng)域不斷擴(kuò)大。由此，企業(yè)合規(guī)改革試點(diǎn)全面鋪開更為明確了涉企合規(guī)制度是對于保障民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要助推力。

無論在程序上還是實(shí)體上，企業(yè)合規(guī)都具有理論前沿性，是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)新一輪司法改革的重要著力點(diǎn)。企業(yè)合規(guī)的生動實(shí)踐尤其需要強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，也即對于涉案企業(yè)合規(guī)承諾的執(zhí)行狀況進(jìn)行跟蹤、監(jiān)管和反饋，這是關(guān)系企業(yè)合規(guī)制度成敗的關(guān)鍵一環(huán)。如果缺乏有效的監(jiān)管模式對合規(guī)承諾和合規(guī)計(jì)劃的具體執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督，合規(guī)不起訴將成為涉罪企業(yè)逃避刑罰的“保護(hù)傘”，無法切實(shí)起到降低企業(yè)單位犯罪數(shù)量、實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)控的根本目的，企業(yè)合規(guī)也將淪為一紙空談。最高人民檢察院檢察長張軍在2020年12月最高人民檢察院召開的企業(yè)合規(guī)試點(diǎn)工作座談會上，曾明確指出：“企業(yè)的合規(guī)承諾想要落實(shí)落地，就必須建設(shè)好、使用好第三方監(jiān)管機(jī)制?！钡谌奖O(jiān)管機(jī)制的引入，是企業(yè)合規(guī)制度發(fā)展的必行之策。基于此，本文擬結(jié)合我國企業(yè)合規(guī)試點(diǎn)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)的第三方監(jiān)管模式雛形以及尚存在的缺陷，對企業(yè)合規(guī)領(lǐng)域完善第三方監(jiān)管機(jī)制提出幾點(diǎn)建議。

二、我國第三方監(jiān)管模式的實(shí)踐現(xiàn)狀和困境分析

1.實(shí)踐現(xiàn)狀。自最高檢2020年3月啟動第一輪基層合規(guī)改革試點(diǎn)工作，各地涌現(xiàn)了不同的第三方監(jiān)管模式。在不同模式下，檢察機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)以及其他第三方組織的角色定位、參與程度、所起作用各有不同。主要包括以下幾種模式：其一是行政機(jī)關(guān)聯(lián)合監(jiān)管模式，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)案件所關(guān)涉領(lǐng)域，聯(lián)合行政部門如當(dāng)?shù)貞?yīng)急管理局、環(huán)保局等共同展開監(jiān)督工作。此種模式包括兩種具體操作方式，一種以寧波市人民檢察院為代表，檢察機(jī)關(guān)委托行政機(jī)關(guān)對涉罪企業(yè)開展合規(guī)監(jiān)督工作，一種以遼寧省人民檢察院為代表，由檢察機(jī)關(guān)會同行政機(jī)關(guān)一同開展企業(yè)合規(guī)監(jiān)督工作。其二是獨(dú)立監(jiān)控人模式，深圳市寶安區(qū)人民檢察院曾推動當(dāng)?shù)厮痉ň殖雠_《關(guān)于企業(yè)刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)控人選任及管理規(guī)定（試行）》，建立獨(dú)立監(jiān)控人名錄庫，深圳市南山區(qū)檢察院也曾出臺《刑事合規(guī)獨(dú)立監(jiān)管人工作辦法（試行）》，建立獨(dú)立監(jiān)管人專家?guī)?，均將?dú)立監(jiān)管人制度納入探索范圍，并取得一定成績。其三是聯(lián)合監(jiān)管模式，該模式下，企業(yè)合規(guī)的第三方監(jiān)管機(jī)制主體應(yīng)當(dāng)包括第三方監(jiān)管人及企業(yè)合規(guī)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“監(jiān)管委員會”）。

最高人民檢察院在歸納總結(jié)上述三種實(shí)踐模式，尤其是最初的聯(lián)合監(jiān)管模式優(yōu)缺點(diǎn)的基礎(chǔ)上，會同全國工商聯(lián)、司法部等于2021年頒布了《涉案企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督評估機(jī)制的指導(dǎo)意見（試行）》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），這份規(guī)范性文件肯定了在刑事合規(guī)中引入第三方監(jiān)管模式，并進(jìn)一步指出，檢察院未來將探索建立“檢察主導(dǎo)、各方參與、客觀中立、強(qiáng)化監(jiān)督”的第三方監(jiān)督評估機(jī)制。檢察院若認(rèn)為相關(guān)涉企犯罪案件的情形符合第三方監(jiān)管機(jī)制的適用條件，可商請本地區(qū)的第三方管委會啟動該機(jī)制。對決定啟動考察的案件，第三方管委會進(jìn)行第三方組織的選任，開展調(diào)查、評估、監(jiān)督和考察。但是，《指導(dǎo)意見》對于第三方組織應(yīng)該如何開展具體工作，以及第三方組織的工作標(biāo)準(zhǔn)和流程尚未給出明確指引。

2.困境分析。最高人民檢察院于2021年出臺的《指導(dǎo)意見》明確了引入第三方監(jiān)管評估機(jī)制的政策導(dǎo)向。全文共分為七章，從第三方機(jī)制管委會的組成和職責(zé)、聯(lián)席會議及辦公室的職責(zé)、第三方組織的性質(zhì)、第三方機(jī)制的運(yùn)行共四個(gè)方面對企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，給予了我國企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管較為完善的指引。但通過分析，并結(jié)合我國實(shí)踐現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，在企業(yè)合規(guī)的第三方監(jiān)管中，現(xiàn)有政策在幾個(gè)意義重大且需作出明確規(guī)定的方面仍存在空白。

第一，缺乏完備的第三方組織人員選任及回避規(guī)章。在我國最初開始探索企業(yè)合規(guī)不起訴時(shí)，有許多學(xué)者曾提出擔(dān)憂：公訴機(jī)關(guān)在根據(jù)相關(guān)規(guī)定對企業(yè)做出不起訴決定后，往往要求企業(yè)繳納巨額罰金或保證金，以確保不被起訴后，企業(yè)能夠切實(shí)有效地建立合規(guī)體制、杜絕再犯。實(shí)際操作中，如果不能保證后續(xù)跟蹤考察的真實(shí)性，對于企業(yè)建立合規(guī)體制杜絕再犯的效果不進(jìn)行有效監(jiān)督，就極易使合規(guī)不起訴制度淪為“花錢買刑”的腐敗機(jī)制；具有國家權(quán)威的公權(quán)力機(jī)關(guān)依照相關(guān)規(guī)定對企業(yè)實(shí)行不起訴，尚且存在此種擔(dān)憂，那么在引入第三方監(jiān)管機(jī)制監(jiān)管時(shí)，問題則更加顯著。第三方組織人員組成復(fù)雜，而在自由的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況下，企業(yè)、人員關(guān)系復(fù)雜，如何建立一套完備的第三方組織人員選舉制度和回避制度，并對相關(guān)人員進(jìn)行有效監(jiān)管，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，杜絕腐敗，就成為實(shí)施第三方組織監(jiān)管的重要問題之一。

第二，未明確監(jiān)管費(fèi)用的支付主體。第三方組織的組成人員復(fù)雜，依照《指導(dǎo)意見》規(guī)定，可由退休的公職人員以及合規(guī)、會計(jì)、審計(jì)等領(lǐng)域的專業(yè)人員組成，為保證合規(guī)監(jiān)管的全過程公正、有效，其組織、運(yùn)行、審查、報(bào)告所需的一系列費(fèi)用必然是一筆極大的開支，如果全部只仰賴于國家財(cái)政，其費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)很難達(dá)到豐厚，有可能在一定程度上影響第三方組織人員的工作積極性；如果按照市場價(jià)格支付，將為國家財(cái)政增添過重負(fù)擔(dān)。但從企業(yè)角度看，由企業(yè)全部承擔(dān)該費(fèi)用亦存在極大隱患。首先，企業(yè)承擔(dān)該過程的全部支出，與第三方組織直接接觸，很可能損害第三方監(jiān)督評估機(jī)制的獨(dú)立性；其次，許多中小企業(yè)很難負(fù)擔(dān)如此高昂的合規(guī)費(fèi)用，合規(guī)不起訴制度本身是為減輕疫情下企業(yè)承擔(dān)刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)國家“六穩(wěn)”“六?！钡恼邔?dǎo)向，如果因此反而讓企業(yè)不堪重負(fù)，該制度就失去了存在的價(jià)值。目前我國亦未就該問題作出明確規(guī)定。

三、完善我國第三方合規(guī)監(jiān)管的路徑探索

1.規(guī)范化、智能化評估組織人員選任機(jī)制。第一，在《指導(dǎo)意見》外，各地區(qū)要根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和涉案企業(yè)規(guī)模，“因地制宜”地制定相關(guān)規(guī)范性文件，完善人員選任模式，為第三方監(jiān)督評估機(jī)制的人員選任提供制度規(guī)范支持。以張家港市為例，張家港市的合規(guī)監(jiān)管委員會出臺了《合規(guī)監(jiān)管委員會工作章程》《合規(guī)監(jiān)管人遴選管理辦法》等7個(gè)配套文件及8種文書，為涉案企業(yè)合規(guī)改革中第三方監(jiān)督評估機(jī)制的人員選任提供指引。如《合規(guī)監(jiān)管人遴選管理辦法（試行）》中明確了合規(guī)監(jiān)管人的權(quán)利、義務(wù)和回避制度，并借鑒國外防止利益沖突的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)合規(guī)監(jiān)管人曾經(jīng)參與過涉案企業(yè)合規(guī)建設(shè)的，一年內(nèi)不得再受托成為該企業(yè)的法律顧問；規(guī)定合規(guī)監(jiān)管人免除資格的七種情形，包括選任中弄虛作假、受到處罰或處分、考核不合格、違反回避制度等，為合規(guī)監(jiān)管人的管理提供了制度依據(jù)。

第二，要研發(fā)智能抽取系統(tǒng)，為保證企業(yè)合規(guī)不起訴的有效性，第三方組織在合規(guī)監(jiān)督工作中必須處于相對中立的位置，對企業(yè)進(jìn)行客觀、真實(shí)、公正地評價(jià)，隨機(jī)抽取專業(yè)人員更能保證合規(guī)監(jiān)督考察的公開公正、客觀中立。仍以張家港市為例，為實(shí)現(xiàn)隨機(jī)分類抽取，最大程度地保證合規(guī)監(jiān)督的公平公正，張家港市檢察院研發(fā)出智能抽取平臺。其應(yīng)用流程如下：首先，向平臺中導(dǎo)入專業(yè)人員名錄庫；其次，根據(jù)企業(yè)的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)及涉案情形，從安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、稅務(wù)管理和知識產(chǎn)權(quán)四個(gè)專業(yè)化領(lǐng)域隨機(jī)抽取專業(yè)人員。抽取人還可以根據(jù)涉案企業(yè)的主營業(yè)務(wù)、案件涉嫌的罪名以及復(fù)雜程度等決定是否選用專家學(xué)者。完成抽取后，系統(tǒng)將直接公示名單，最大限度地防止暗箱操縱。除此之外，系統(tǒng)還設(shè)置了公示意見提交、回復(fù)等功能。對于因特定原因如人員回避等需重新抽取的情況，系統(tǒng)要求錄入原因，保證全程留痕、全程透明，最大限度地防止人工干預(yù)。

對監(jiān)管委員會內(nèi)部監(jiān)督而言，一方面明確監(jiān)管委員會應(yīng)當(dāng)設(shè)置合規(guī)監(jiān)管人義務(wù)，通過定期考核方式，將考核結(jié)果作為確定監(jiān)管人員資格和獎(jiǎng)懲的依據(jù)；另一方面，要加強(qiáng)思想教育培訓(xùn)，把控好監(jiān)管人員的思想防線。外部監(jiān)督上，一是建立完善信息公示可查制度，通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺對第三方合規(guī)監(jiān)管全程記錄，做到個(gè)案可查可追溯。

2.明確“共同支付”的監(jiān)管費(fèi)用承擔(dān)方式。合規(guī)管理費(fèi)用由涉案企業(yè)支付還是統(tǒng)一納入當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算支出，目前仍存在較大爭議，各地試點(diǎn)提供了可參考的做法。

張家港市檢察院設(shè)置合規(guī)監(jiān)管第三方評估機(jī)制的專項(xiàng)資金管理委員會，其主要職責(zé)是制定符合張家港市及相關(guān)企業(yè)實(shí)際情況的經(jīng)費(fèi)管理辦法。設(shè)立合規(guī)專項(xiàng)資金，并協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)刎?cái)政局，將該項(xiàng)資金列入張家港市年度財(cái)政預(yù)算，由工商聯(lián)負(fù)責(zé)管理經(jīng)費(fèi)。對第三方監(jiān)督評估組織及其人員的工作量進(jìn)行科學(xué)測算，設(shè)定合理的薪酬標(biāo)準(zhǔn)。與此同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)范合規(guī)專項(xiàng)資金的審批程序，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范使用資金的目的。管委會可以參考最高人民法院《關(guān)于審理企業(yè)破產(chǎn)案件確定管理人報(bào)酬的規(guī)定》，對企業(yè)合規(guī)第三方監(jiān)管的費(fèi)用計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、收取方式等作出具體規(guī)定。管委會制定第三方監(jiān)督評估組織人員報(bào)酬總額計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，再結(jié)合各自履職情況，協(xié)商確定報(bào)酬分配比例，初步確定報(bào)酬方案，最后提交審核。

淮安市檢察院的做法是構(gòu)建以涉案企業(yè)承擔(dān)為主、財(cái)政撥付為輔的多元化經(jīng)費(fèi)來源模式。首先，合規(guī)整改的根本動因是企業(yè)涉嫌犯罪，合規(guī)整改的最大受益者是企業(yè)，合規(guī)根本上講是企業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)控的手段，合規(guī)成本應(yīng)當(dāng)算作企業(yè)管理的成本。所以企業(yè)應(yīng)當(dāng)成為監(jiān)督評估費(fèi)用的主要承擔(dān)者。同時(shí)，是否愿意承擔(dān)合規(guī)監(jiān)督評估費(fèi)用也體現(xiàn)出企業(yè)是否有足夠的合規(guī)整改意愿。其次，財(cái)政劃撥專項(xiàng)資金對深入開展企業(yè)合規(guī)十分必要。推進(jìn)企業(yè)法治化治理本身也是推進(jìn)社會治理法治化水平的重要方面，政府由此承擔(dān)部分費(fèi)用合情合理。再其次，工商聯(lián)、商會、行業(yè)協(xié)會等對一些行業(yè)、企業(yè)開展幫扶援助部分資金也應(yīng)作為經(jīng)費(fèi)保障來源渠道。總之，第三方監(jiān)督評估需要相應(yīng)規(guī)模的經(jīng)費(fèi)保障，而多元化經(jīng)費(fèi)來源模式最有利于實(shí)現(xiàn)充足經(jīng)費(fèi)保障。

筆者認(rèn)為，監(jiān)管人費(fèi)用應(yīng)以企業(yè)承擔(dān)為主，輔之以財(cái)政。首先，這在法理上是自洽的，如果將費(fèi)用負(fù)擔(dān)全部歸于財(cái)政，明顯不符合企業(yè)治理的目的。其次，雙方共同承擔(dān)也符合權(quán)利義務(wù)對等原則。同時(shí)，為保證第三方監(jiān)督評估組織獨(dú)立性問題，可以由企業(yè)將相關(guān)費(fèi)用支付給監(jiān)管委員會，再由委員會支付給第三方組織，以有效避免監(jiān)管人個(gè)人利益與企業(yè)利益勾連，避免監(jiān)管中存在的包庇、拖延等問題。