國土空間開發(fā)與綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的策略

耿巧麗

（東明縣自然資源和規(guī)劃局，山東東明 274500）

0 引言

綠色發(fā)展是二十大報(bào)告的重要指示精神，也是過去10年我國持續(xù)的發(fā)展戰(zhàn)略，更是我國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略選擇。在全球生態(tài)環(huán)境惡化加劇以及氣候問題日益嚴(yán)峻的背景下，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)也已經(jīng)成為全球共識。在生態(tài)文明戰(zhàn)略下，國土空間開發(fā)產(chǎn)生了新的訴求，過去粗放型的發(fā)展模式難以為繼，以科技革命和產(chǎn)業(yè)革命為驅(qū)動的綠色低碳發(fā)展模式成為必然選擇。國土空間以自然環(huán)境為依托，承載人類生產(chǎn)生活等各類活動，是生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的載體。過去在產(chǎn)業(yè)化高速發(fā)展的過程中，我國國土空間開發(fā)呈現(xiàn)出“攤大餅”式無序擴(kuò)張狀態(tài)，不僅占用了大量的優(yōu)質(zhì)耕地資源，也造成了生態(tài)環(huán)境的破壞。國土空間開發(fā)利用水平較差的問題導(dǎo)致了土地資源錯配，開發(fā)利用效率低下，國土空間規(guī)劃體系不完善，建設(shè)總控水平低。綠色經(jīng)濟(jì)與國土空間開發(fā)協(xié)調(diào)有利于優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，提升管理的科學(xué)性和全域范圍內(nèi)細(xì)化程度，也有利于抑制環(huán)境容量超載，改變先開發(fā)后保護(hù)的模式，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[1]。

1 國土空間開發(fā)與綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要價(jià)值

1.1 實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展

國土空間開發(fā)與綠色經(jīng)濟(jì)相互促進(jìn)，通過更少的土地資源創(chuàng)造更豐富的空間形態(tài)，提供更多樣的服務(wù)和高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，承載更充足的資源，創(chuàng)造更大的產(chǎn)業(yè)價(jià)值。在協(xié)調(diào)發(fā)展的過程中更有利于順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，改變國土空間結(jié)構(gòu)失衡的狀況，促進(jìn)東北老工業(yè)基地振興，推動中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成集聚經(jīng)濟(jì)體系。在人地協(xié)同中平衡城鄉(xiāng)人口聚集能力，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)振興，引導(dǎo)人口合理流動。采用綠色GDP核算方式，將環(huán)保成本、資源損耗和碳排放等指標(biāo)列入經(jīng)濟(jì)發(fā)展當(dāng)中，更有利于實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能、去庫存”的目標(biāo)?？茖W(xué)的國土開發(fā)是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展的重要保障，有利于推動經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型，更好地發(fā)揮非土地要素的經(jīng)濟(jì)功能。

1.2 促進(jìn)生態(tài)文明戰(zhàn)略實(shí)施

人類生產(chǎn)生活制造了大量的污染廢棄物，對生態(tài)環(huán)境造成了較為嚴(yán)重的污染和破壞，土壤、水源、空氣以及生態(tài)系統(tǒng)都產(chǎn)生了退化的狀況。國土空間開發(fā)與綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展能夠從根本上扭轉(zhuǎn)這一現(xiàn)象，激發(fā)公民自覺的環(huán)保意識，發(fā)揮主觀能動性對環(huán)境的調(diào)節(jié)力。將資源環(huán)境承載力控制最優(yōu)范圍內(nèi)，既能夠保障城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，又能夠?qū)崿F(xiàn)對自然資源的充分保護(hù)。在協(xié)調(diào)按照過程中對景觀結(jié)構(gòu)和空間配置進(jìn)行優(yōu)化，比如三峽庫區(qū)腹地在經(jīng)過空間重構(gòu)之后打造了大量的農(nóng)業(yè)動態(tài)景觀，景觀利用格局發(fā)生了深刻的變化[2]。通過土地綠色利用把控開發(fā)強(qiáng)度邊界，提升區(qū)域環(huán)境的自凈能力，實(shí)現(xiàn)開發(fā)強(qiáng)度與承載力的良性循環(huán)[3]。綠色經(jīng)濟(jì)能夠應(yīng)對當(dāng)前全球氣候變暖的調(diào)節(jié)，更有利于實(shí)現(xiàn)雙碳戰(zhàn)略目標(biāo)，通過與國土空間開發(fā)結(jié)合將其轉(zhuǎn)化為碳中和的行動力[4]。

1.3 顯著提升社會效益

通過土地科學(xué)管控更有利于貫徹以人為本的理念，提高人民群眾的生活質(zhì)量，促進(jìn)本土產(chǎn)業(yè)綠色優(yōu)化轉(zhuǎn)型，顯著改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，比如實(shí)現(xiàn)霧霾治理，改善城市環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村生態(tài)宜居。在綠色產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的過程中，也有利于給城鄉(xiāng)居民提供科教文衛(wèi)等豐富的公共服務(wù)產(chǎn)品。協(xié)同發(fā)展也能夠改變城鄉(xiāng)土地結(jié)構(gòu)失衡的現(xiàn)象，進(jìn)一步發(fā)揮土地的載體功能，為群眾提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)[5]。尤其是針對鄉(xiāng)村加大資源投入傾斜力度，將更多的土地資源應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如水利、農(nóng)田、道路、社區(qū)、垃圾處理等，從而縮短城鄉(xiāng)差距，提高鄉(xiāng)村居民治理水平。低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中要素市場日益完善，城鎮(zhèn)化集約推進(jìn)，技術(shù)和政策有效協(xié)同，給群眾創(chuàng)造健康生活方式[6]。綠色發(fā)展也有利于促進(jìn)耕地保護(hù)，提升人均水資源量水平，讓居民健康飲水和飲食，提升園區(qū)綠化率，為廣大人民提供高質(zhì)量的社會服務(wù)。

2 當(dāng)前國土空間開發(fā)過程中存在的問題

2.1 國土空間利用粗放

傳統(tǒng)國土空間開發(fā)以城市化和工業(yè)化為大方向，重復(fù)建設(shè)和大拆大建較多，土地資源浪費(fèi)較為嚴(yán)重。在“以地謀發(fā)展”的模式下，地方政府往往沒有充分發(fā)揮自身的比較優(yōu)勢，而盲目模仿其他地區(qū)的發(fā)展模式。很多地區(qū)不顧國土資源稟賦稀缺的事實(shí)，盲目跑馬圈地，一味進(jìn)行城市化擴(kuò)張，導(dǎo)致耕地資源、濕地資源和林草地資源的嚴(yán)重占用。土地資源是稀缺資源，當(dāng)資源消耗型土地要素過度積累，不僅造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展過度依賴土地和資源，也加劇了各類風(fēng)險(xiǎn)的積累。比如工業(yè)產(chǎn)業(yè)以高耗能、高污染、前景差、低收益的低端制造業(yè)為主，發(fā)達(dá)國家將原料生產(chǎn)和化工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國，這也是造成污染的一個重要原因之一。在土地利用上，注重建設(shè)用地的空間管控，但是對田園鄉(xiāng)土土地的開發(fā)利用效率較低，在農(nóng)村地區(qū)國土空間灰色地帶較多，因此浪費(fèi)現(xiàn)象更為嚴(yán)重。

2.2 土地利用可持續(xù)差

我國國土遼闊，土地資源豐富，而在改革開放初期由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，所以催生了土地經(jīng)濟(jì)的特殊發(fā)展模式。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時期，掩蓋了我國人均耕地面積不足，人地面積矛盾突出和國土空間負(fù)載壓力過大等問題[7]。土地經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式也推高了土地成本，盡管給地方帶來了較為充足的財(cái)政收入，但是土地資源配置扭曲的現(xiàn)象也日益凸顯出來。一個突出的問題就是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境上積累了諸多問題，導(dǎo)致發(fā)展不可持續(xù)。以耕地為例，我國耕地資源嚴(yán)重不足，糧食依賴進(jìn)口，建設(shè)用地的大量擴(kuò)張也導(dǎo)致了優(yōu)質(zhì)耕地資源被占用。而農(nóng)民大規(guī)模轉(zhuǎn)移到城市也造成了農(nóng)村的空心化，農(nóng)村土地和資源存在閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象。土地經(jīng)濟(jì)模式下也容易滋生地方保護(hù)主義，不利于可持續(xù)發(fā)展，導(dǎo)致資源配置扭曲[8]。

2.3 生態(tài)效益和社會效益較差

在以GDP為綱的考核模式下，過去在國土空間開發(fā)單純重視經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益和社會效益受到忽視。一個典型問題就是重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是在公共設(shè)施等投入上相對不足，特別是農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)社會和公共服務(wù)產(chǎn)品都嚴(yán)重不足。對于教育的投入不足也造成了勞動力素質(zhì)和技能水平較差，廣大農(nóng)民工只能夠從事房地產(chǎn)周邊行業(yè)，人才厚度嚴(yán)重不足。生態(tài)環(huán)境的惡化是非常嚴(yán)重的問題，在粗放型開發(fā)模式下，我國國土空間資源承載力嚴(yán)重下降。目前生態(tài)系統(tǒng)的退化是一個全球性問題，2020年以來全球氣候環(huán)境惡化和極端天氣頻發(fā)已經(jīng)給人類敲響了警鐘，耕地、水資源和大氣污染等問題是亟待解決的。

3 國土空間開發(fā)與綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的對策

3.1 提升國土空間開發(fā)利用水平

實(shí)現(xiàn)國土資源利用集約化，在新時期，要減少新增建設(shè)用地的規(guī)劃，尤其是對耕地資源的占用。除非經(jīng)過嚴(yán)密科學(xué)論證的重大項(xiàng)目，否則嚴(yán)禁耕地占用行為，如果要占用耕地，必須進(jìn)行耕地補(bǔ)償，嚴(yán)守耕地紅線。在二十大精神的引領(lǐng)下，繼續(xù)大力推動植樹造林工作，提升城市和鄉(xiāng)村綠化率，為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)建綠色生態(tài)屏障。打造山水林田湖草沙共同體，重點(diǎn)保護(hù)耕地、作物、植被和生物多樣性，發(fā)展?jié)竦亍⒉菰?、森林、海洋等系統(tǒng)。為城市擴(kuò)張?jiān)O(shè)定土地邊界，新增建設(shè)用地要嚴(yán)格審批程序，本著非必要不擴(kuò)張的原則，科學(xué)規(guī)劃土地開發(fā)用途。充分利用城鄉(xiāng)現(xiàn)有土地資源，提升城市土地內(nèi)部利用率，通過舊城改造等方式充分利用現(xiàn)有土地資源，減少大拆大建。針對一些重點(diǎn)商業(yè)區(qū)建設(shè)，要以低碳發(fā)展和綠色發(fā)展為原則，通過項(xiàng)目改建等方式實(shí)現(xiàn)土地高效利用。對于城市公共用地和住宅建筑，可以通過雨水花園和屋頂綠化等方式，打造城市花園。農(nóng)村建設(shè)用地也應(yīng)該遵循緊湊型原則，大力推進(jìn)土地復(fù)合利用水平。目前農(nóng)村有大量閑置宅基地，要通過土地流轉(zhuǎn)等方式確保土地所有者的權(quán)益，同時讓土地能夠?yàn)檗r(nóng)民所充分利用，比如通過合作社購買等方式將其改造成農(nóng)田、果園、蔬菜基地、民宿、農(nóng)產(chǎn)品深加工作坊、公共服務(wù)設(shè)施等。

3.2 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展思路

大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，提升單位土地面積的綠色貢獻(xiàn)率，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增加綠色產(chǎn)業(yè)數(shù)量。深入推動土地要素市場化改革，科學(xué)配置土地資源，通過技術(shù)創(chuàng)新、投資積累以及產(chǎn)業(yè)積累等方式提高經(jīng)濟(jì)效益，不斷提升經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中高端產(chǎn)業(yè)份額，改變過去以房地產(chǎn)拉動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式[9]。提升城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化水平，逐步讓多元產(chǎn)業(yè)要素代替單一土地經(jīng)濟(jì)要素。發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，生產(chǎn)可回收重復(fù)利用的材料代替一次性材料，在房地產(chǎn)、建筑、快遞、生活等領(lǐng)域逐步推廣，如將脫水泥污制作成低熱值燃料，循環(huán)利用廢舊紡織品，在屋頂?shù)葏^(qū)域安裝太陽能和風(fēng)能設(shè)備，提高能源利用率，實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排的目的。建立完善的精細(xì)分類和回收體系，大面積提升生活垃圾的回收利用率，減少垃圾填埋和焚燒的土地占用，促進(jìn)機(jī)電產(chǎn)品的回收利用。大力發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，響應(yīng)國務(wù)院中央經(jīng)濟(jì)工作會議穩(wěn)增長和穩(wěn)就業(yè)的號召，讓勞動力進(jìn)入到電商、餐飲、制造、環(huán)境治理以及各類服務(wù)性領(lǐng)域。同時要加強(qiáng)人力資本培訓(xùn)，尤其是針對農(nóng)村低學(xué)歷人口進(jìn)行針對性技術(shù)技能培訓(xùn)，讓他們能夠投身于綠色健康產(chǎn)業(yè)當(dāng)中。發(fā)展技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，繼續(xù)保持我國制造業(yè)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，重點(diǎn)發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，通過土地優(yōu)惠政策吸引國際知名企業(yè)到我國投資，實(shí)現(xiàn)土地要素的升級轉(zhuǎn)型。比如大力發(fā)展新能源、新材料、生命科學(xué)、尖端制造、人工智能等高端產(chǎn)業(yè)，逐步從低端制造業(yè)向尖端科技產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。在農(nóng)村地區(qū)，要大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文創(chuàng)旅游、綜合性服務(wù)等產(chǎn)業(yè)，逐步改變過去靠農(nóng)藥化肥發(fā)展農(nóng)業(yè)的局面。

3.3 加強(qiáng)國土空間綠色開發(fā)的保障

提高國土開發(fā)的科學(xué)測度水平，應(yīng)用遙感影像、GIS分析、3S技術(shù)、地理國情和大數(shù)據(jù)等技術(shù)手段，不斷通過技術(shù)創(chuàng)新強(qiáng)化管理水平。應(yīng)用技術(shù)手段可以精確監(jiān)測國土資源的各類變化，比如耕地占用狀況，植樹造林的進(jìn)度，國土資源利用現(xiàn)狀等，有利于實(shí)現(xiàn)動態(tài)管理。根據(jù)觀測結(jié)果，對國土空間開發(fā)做出適宜性評價(jià)，確定城鄉(xiāng)發(fā)展?jié)撃芎屯恋亻_發(fā)的方向，尤其是針對不同類型產(chǎn)業(yè)用地因地制宜進(jìn)行評價(jià)，建立科學(xué)的評估模型和完善的指標(biāo)體系。對不同土地和氣候環(huán)境下種植何種農(nóng)作物進(jìn)行評價(jià)，有利于提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，改進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。這樣更有利于落實(shí)土地用途管制，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與國土空間的開發(fā)，控制高污染和高能耗建設(shè)用地的規(guī)模。要科學(xué)制定相關(guān)戰(zhàn)略，進(jìn)一步出臺和完善國土資源開發(fā)利用的方案和細(xì)則，讓協(xié)調(diào)發(fā)展的過程能夠有序推進(jìn)。比如國家應(yīng)該出臺碳補(bǔ)償政策，構(gòu)建全民參與的綠色生產(chǎn)和生活方式，最大程度上降低對生態(tài)環(huán)境的干擾，倡導(dǎo)低碳生活，讓人民群眾成為綠色經(jīng)濟(jì)的主體力量。

4 結(jié)語

與綠色經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展回應(yīng)了低碳發(fā)展訴求在國土空間開發(fā)上的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，讓生態(tài)環(huán)境承載力處于可承受的水平。因此，在未來的國土空間開發(fā)中，要堅(jiān)持綠色發(fā)展的思想，改變傳統(tǒng)土地經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張模式，轉(zhuǎn)換經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，實(shí)現(xiàn)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會效益的最大化[10]。