涉外法治視域下歐盟碳邊境調節(jié)機制的法理分析與法治應對

朱程煒 韓逸疇

習近平總書記在黨的二十大報告中強調：“加強重點領域、新興領域、涉外領域立法，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治，以良法促進發(fā)展、保障善治”。[1]2021年7月14日,歐盟正式公布了“減碳55%”的一攬子提案(Fit for 55 package),其中提出歐盟將構建“碳邊境調節(jié)機制”(Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM)。[2]2022年12月13日，歐洲議會與歐盟委員會達成臨時協(xié)議。根據(jù)該協(xié)議，歐盟碳邊境調節(jié)機制將于2023年10月1日起進入適用過渡期，在過渡期內進口商的義務僅限于向歐盟有關機構報告，而當歐盟確定過渡期結束，碳邊境調節(jié)機制正式適用后，歐盟成員國將對不符合歐盟環(huán)境標準的某些進口商品征收額外的碳關稅。臨時協(xié)議還規(guī)定，歐盟專門委員會將在2027年底對碳邊境調節(jié)機制進行全面審查。[3]

歐盟作為中國主要碳密集型產(chǎn)品出口市場之一，歐盟碳邊境調節(jié)機制勢必會給中歐相關進出口貿易帶來一定的影響。當前，歐盟碳邊境調節(jié)機制生效實施已成定局，應積極搶抓機遇、迎接挑戰(zhàn)、化危為機、危中尋機，統(tǒng)籌推進國內法治和涉外法治建設，善于運用法治思維和法治方式有效應對歐盟碳邊境調節(jié)機制可能帶來的影響。為此，本文將在分析碳邊境調節(jié)機制的基本內涵，梳理歐盟碳邊境調節(jié)機制的立法進程基礎上，深入剖析歐盟碳邊境調節(jié)機制的法理，并就我國對其的法治應對提出建議，以期對統(tǒng)籌推進我國的國內法治和涉外法治有所裨益。

一、碳邊境調節(jié)機制的基本內涵

碳邊境調節(jié)機制是指碳排放標準較高國家，在進口來自碳排放標準較低國家的商品時，對其采取的邊境調節(jié)措施。這些調節(jié)措施一般包括直接征收碳關稅或要求購買碳排放配額等。據(jù)此，減排水準高、力度大的發(fā)達國家，從發(fā)展中國家進口未采取相應溫室氣體減排措施的能源密集型產(chǎn)品或者是碳密集型產(chǎn)品時，可以征收一定的二氧化碳排放稅，或者要求向其購買碳排放許可證。[4]可見，碳邊境調節(jié)機制實際上是用于保證進口產(chǎn)品與本國產(chǎn)品能夠承擔相同“碳成本”的一種邊境稅調整機制。[5]

對于碳邊境調節(jié)機制的法律性質，理論上存在不同的認識。有的學者認為這種機制屬于碳關稅，此種關稅明顯區(qū)別于傳統(tǒng)關稅，是關稅的新表現(xiàn)形式。[6]傳統(tǒng)關稅是針對進出口貨物本身的分類而調節(jié)稅率，并直接征收的稅賦。但“碳關稅”的稅率是針對進出口貨物生產(chǎn)過程中的碳足跡而調整稅率，而且可通過要求購買碳排放配額的方式進行征收。基于“碳關稅”與傳統(tǒng)關稅的不同，有的學者據(jù)此認為碳關稅并非一種關稅，而是更接近于歐盟曾經(jīng)在20世紀60年代征收的邊境調節(jié)稅。[7]

盡管學者們對碳邊境調節(jié)機制的法律性質在認識上仍有分歧，都大體認同碳邊境調節(jié)機制在防止本國企業(yè)碳泄露和提高本國企業(yè)競爭力兩個方面均具有重要作用。所謂碳泄露，是指如果進口地區(qū)制定了嚴格的排放政策，但進口商品不受這種約束，本地高耗能企業(yè)就可能通過將生產(chǎn)過程或者工廠本身轉移到該地區(qū)之外而產(chǎn)生負外部性和負面濺出效應，從而減弱單邊環(huán)境保護政策的全球“碳減排”效果，也即發(fā)生“碳泄露”。所謂競爭力問題，是指由于發(fā)達國家采取的嚴格碳排放標準，會使本國企業(yè)花費大量成本用于改善生產(chǎn)過程，以使產(chǎn)品碳排放達標，從而在與寬松碳排放標準國家的企業(yè)競爭中處于下風。因此，發(fā)達國家認為從公平競爭的經(jīng)濟角度和推動全球碳排放標準提高的環(huán)保角度兩方面來考慮，利用碳邊境調節(jié)機制來減少全球碳足跡是高效可行的方法。

二、歐盟碳邊境調節(jié)機制的立法進程

自近代西方工業(yè)革命以來，氣候異常事件時有發(fā)生，以及因持續(xù)過度碳排放而引發(fā)的劇烈溫室效應，減少碳排放越來越成為世界各國人民的共識。尤其是自1972年斯德哥爾摩會議以來，全球環(huán)境問題逐漸成為國際合作與博弈的焦點話題。如何逐步實現(xiàn)全球范圍內減少碳排放？如何正確評估發(fā)達國家與發(fā)展中國家在經(jīng)濟、科技、理念上的巨大差距？如何依據(jù)各國經(jīng)濟結構對碳排放的依賴程度而適當分配減排額度？對于這些問題的思考，成為歐盟碳邊境調節(jié)機制立法的一個重要背景。可以說碳邊境調節(jié)機制是歐盟從法律上應對這些問題的一個重要舉措。盡管從理論上看，碳邊境調節(jié)機制并非是一個全新的概念，但從歐盟對碳邊境調節(jié)機制的關注，到歐盟碳邊境調節(jié)機制的正式立法，卻經(jīng)歷了一個較長的過程。這一過程，大致可以分為三個階段。

第一階段大致是2006年至2007年前后的肇始期。在2006年召開的第12屆聯(lián)合國氣候變化大會上，法國前總理多米尼克德·維爾潘首次提議對未簽署《京都議定書》的國家征收額外進口商品稅。隨后的2007年，法國前總統(tǒng)希拉克向歐盟國家提議設置碳關稅，希望歐盟國家對未遵守《京都議定書》的國家征收基于碳足跡的商品進口稅，并希望通過市場調節(jié)手段和歐盟的龐大消費市場來推動實現(xiàn)全球“碳減排”目標。由于當時許多發(fā)達國家也并未完全遵守《京都議定書》，廣大發(fā)展中國家更是普遍地無意支持此類不利于本國經(jīng)濟發(fā)展的倡議，加之遏制碳排放的重要性本身也在一定程度上遭受質疑，因此這一提議盡管具有減少碳排放的善良愿望，但也很快不了了之。[8]

第二階段大致是2008年至2019年的發(fā)展期。2008年，歐盟碳排放交易體系正式開始運行。有的歐洲國家便希望據(jù)此征收碳關稅以加強本國產(chǎn)業(yè)競爭力。比如，2009年7月，法國時任總統(tǒng)薩科齊呼吁設立歐盟碳邊境機制，并在同年宣布法國將于2010年對某些在環(huán)保立法方面未達到歐盟標準的進口產(chǎn)品征收“碳關稅”。[9]但這一倡議被包括部分歐盟成員國在內的一些國家抵制，認為實施“碳關稅”是設置明顯的綠色貿易壁壘的單邊貿易政策，會擾亂國際貿易秩序，亦不利于歐盟自身發(fā)展。由此，這一提議又再次“冷卻”了下來。

第三階段大致是2019年至2022年的成熟期。2019年7月，馮德萊恩當選歐盟委員會主席后著力推出一項重大發(fā)展戰(zhàn)略——“歐洲綠色新政”。[10]而碳邊境調節(jié)機制正是“歐洲綠色新政”這一重大發(fā)展戰(zhàn)略的一項核心內容?！皻W洲綠色新政”旨在保護歐洲鋼鐵生產(chǎn)商和其他能源密集型產(chǎn)業(yè)，以應對來自較低環(huán)境標準國進口商品的低價競爭。在“歐洲綠色新政”這一戰(zhàn)略的整體推進下，歐盟最終于2022年12月13日達成了實行“碳邊境調節(jié)機制”的臨時協(xié)議。由此，歐盟碳邊境調節(jié)機制將于2023年10月進入適用過渡期階段，并越來越多地受到關注。

三、歐盟碳邊境調節(jié)機制與國際法的兼容性分析

在歐盟碳邊境調節(jié)機制即將正式施行的現(xiàn)實背景下，有必要綜合考慮《關稅及貿易總協(xié)定》(以下簡稱“關貿總協(xié)定”)、歐盟碳關稅設置目的以及WTO爭端解決機制的現(xiàn)有判例等因素，對歐盟碳邊境調節(jié)機制與國際法的兼容性進行分析。

(一)歐盟碳邊境調節(jié)機制與非歧視原則

非歧視原則是WTO規(guī)則中的一項重要原則。WTO規(guī)則在嚴格保護各成員國自由貿易不受侵害、鼓勵消除貿易壁壘的同時，也充分尊重各成員國在正當目的前提下為促進環(huán)境保護而制定政策的權利。因此，歐盟碳邊境調節(jié)機制與WTO規(guī)則中的非歧視原則的協(xié)調性便成為一個焦點話題。

非歧視原則主要體現(xiàn)為最惠國待遇原則和國民待遇原則。最惠國待遇原則要求嚴格限制締約國對進口自不同國家、不同生產(chǎn)者的同類產(chǎn)品采取歧視性區(qū)別對待。而對“同類產(chǎn)品”的判斷應基于4個原則：產(chǎn)品特性、產(chǎn)品的終端使用、產(chǎn)品在締約國相關規(guī)則下的屬性和消費者行為。[11]按照這一標準，歐盟碳邊境調節(jié)機制均是基于產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳排放征收數(shù)額不等的碳關稅，這意味著將同類產(chǎn)品強行分割為“高碳足跡產(chǎn)品”與“低碳足跡產(chǎn)品”，以此人為地創(chuàng)造出新的產(chǎn)品分類，再進行差別對待。由此，這種以產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的碳足跡作為區(qū)別對待產(chǎn)品的理由，顯然不符合最惠國待遇原則下“同類產(chǎn)品”的分類方式。這一政策也對進口貨物和其他同類貨物在競爭的機會上造成了不利影響，因此歐盟碳邊境調節(jié)機制的基礎設置架構本身就顯現(xiàn)出有違反WTO最惠國待遇原則的嫌疑。

除了最惠國待遇原則外，非歧視原則還包括規(guī)定于關貿總協(xié)定第3條的國民待遇原則。對于歐盟碳邊境調節(jié)機制下的碳關稅與國民待遇原則的協(xié)調性，需要根據(jù)具體碳關稅政策進行具體分析。申言之，如果歐盟采取直接征收進口商品稅的方式，且稅率符合歐盟現(xiàn)行的國內碳排放相關稅收標準，則很可能被認定為滿足國民待遇原則。除此之外，歐盟碳邊境調節(jié)機制也可能通過要求購買碳排放配額的方式進行。不僅歐盟，此前美國奧巴馬政府于2009年力推的《清潔能源與安全法案》也要求進口商為進口到美國的高耗能產(chǎn)品購買碳排放配額。當歐盟成員國根據(jù)歐盟碳邊境調節(jié)機制運用購買碳排放配額這種調節(jié)方式時，由于本國政府對本國企業(yè)的碳排放配額中往往有部分屬于免費配給，這與要求外國企業(yè)有償購買碳排放配額相比較而言，就有區(qū)別對待本國產(chǎn)品與外國進口產(chǎn)品之嫌，進而違反國民待遇原則。

不僅如此，非歧視原則還對歐盟如何具體設置碳關稅征收比例提出了較高的立法技術要求。由于現(xiàn)存碳足跡、碳捕捉等技術的不成熟性和各國環(huán)保措施、減排義務的不平衡性，歐盟如何保證其評定產(chǎn)品的消耗、排放的年度能源或溫室氣體濃度以及占全球碳排放量的比重等標準方面的精準性和公平性，能否做到平等對待不同進口國、生產(chǎn)商的同類產(chǎn)品，也備受各國關注。

(二)歐盟碳邊境調節(jié)機制與一般例外條款

歐盟碳邊境調節(jié)機制與WTO規(guī)則一般例外條款的協(xié)調性也是一個焦點話題。

關貿總協(xié)定第20條明確規(guī)定一般例外原則。WTO規(guī)則中的一般例外原則，是歐盟碳邊境調節(jié)機制在不符合非歧視原則的情形下，歐盟可以援引以使其仍然符合WTO規(guī)則的重要條款。具體而言，與碳邊境調節(jié)機制相關的是關貿總協(xié)定第20條(b)項與(g)項。

根據(jù)關貿總協(xié)定第20條(b)項規(guī)定，歐盟碳邊境調節(jié)機制下采取的相應措施應滿足“為保護人類、動物、植物的生命或健康”和“必須的”兩項限制要件。就前者而言，隨著人類社會對氣候變化、環(huán)境保護的認可度不斷增強，減少碳排放在宏觀上有利于保障人類、動植物的生命健康這一點，已成為世界各國人民的共識。因此，歐盟碳邊境調節(jié)機制下采取的稅收措施，應當是符合“為保護人類、動物、植物的生命或健康”這一條件要求的。但是，對于歐盟碳邊境調節(jié)機制下采取的稅收措施，是否符合“必須的”這一限制要件，從既有判例及法理看，則可能存在爭議。

比如，根據(jù)“巴西翻新輪胎案”的上訴機構裁決[12]，要判斷一項措施是否滿足“必須的”這一限制條件，應當綜合衡量被保護利益的重要性，以及該措施對達到政策目標的貢獻程度和對貿易的限制程度。第一，從企業(yè)生產(chǎn)的碳泄露對氣候變化影響的嚴重性看，碳泄露對氣候變化影響的嚴重性難以從實證的角度予以量化，有時甚至被認為是影響很有限的。第二，從企業(yè)實際運營決策看，企業(yè)布局選址往往需要考慮眾多因素。在影響企業(yè)布局選址的眾多因素中，碳排放標準只是其中一個方面因素，有時甚至不是一個被視為重要的因素。第三，征收碳關稅無疑會壓低出口國的國內高耗能產(chǎn)品價格，其結果是反而可能會促進其國內對該產(chǎn)品的消費，進而致使在全局上存在無法實現(xiàn)減排，反而可能造成增排的可能性。因此，減少碳泄露對保護公益的重要性尚難以判斷。相反，在歐盟碳邊境調節(jié)機制下征收碳關稅，其貿易壁壘的固有屬性對世界自由貿易的限制極有可能產(chǎn)生的消極影響，卻是顯而易見的。比如，有學者通過全球貿易分析模型(GTAP-10)的模擬分析結果顯示，一旦歐盟征收碳關稅，我國礦物制品業(yè)、金屬礦業(yè)、石化工業(yè)等領域對歐盟出口將會受到極大的負面影響，降幅普遍超過10%～20%，部分產(chǎn)品出口降幅甚至高達30%。而由此可能引發(fā)的國內商品價格波動、產(chǎn)業(yè)貿易轉移等負外部性將波及多個產(chǎn)業(yè)領域。[13]

再比如，根據(jù)“歐共體石棉案”“泰國香煙案”的判例來看，前述“必須的”措施應當在沒有合理可選的其他措施能產(chǎn)生更小的貿易限制效果時，方才符合實施條件。就歐盟碳邊境調節(jié)機制下征收碳關稅對自由貿易可能造成的潛在影響來判斷，碳邊境調節(jié)機制很難滿足“產(chǎn)生盡可能小的貿易限制效果”。換言之，根據(jù)關貿總協(xié)定第20條(g)項規(guī)定，歐盟碳邊境調節(jié)機制下采取的相應措施，應當滿足“為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”的限制條件。對此，一方面，“含碳量正常的空氣”是否屬于“可能用竭的天然資源”的范疇，本身存有爭議；另一方面，歐洲議會通過歐盟碳邊境調節(jié)機制來征收碳關稅決議的目的，是否直接與保護環(huán)境相關，也是非常值得懷疑的。另外，根據(jù)“美墨金槍魚案”的訴訟過程和上訴機構最終判決來看，一項措施是否符合一般例外原則，還必須通過多方面考察其行使該措施的真正目的以及與保護所涉利益之間的關聯(lián)性。[14]由此可見，根據(jù)關貿總協(xié)定第20條(g)項規(guī)定，歐盟碳邊境調節(jié)機制下采取的相應措施，難以滿足“為有效保護可能用竭的天然資源的有關措施”的限制條件，進而不符合前述“必須的”這一限制條件。

綜合以上分析不難看出，在碳邊境調節(jié)機制正式實行后，如何從法理的角度看待歐盟碳邊境調節(jié)機制，是學界關注和研究歐盟碳邊境調節(jié)機制的一個重要著力點。因為在包括歐盟成員國在內的部分發(fā)達國家看來，歐盟碳邊境調節(jié)機制更多地被視為推動減少“碳泄露”、提振本國經(jīng)濟、實現(xiàn)全球減排目標的重要環(huán)保措施；而在廣大發(fā)展中國家看來，歐盟碳邊境調節(jié)機制則有變相設置綠色貿易壁壘之嫌。盡管這種認識上的分歧還會持續(xù)，但也應當引起注意的是，從歐盟碳邊境調節(jié)機制與WTO規(guī)則的協(xié)調性看，隨著WTO專家組對環(huán)保問題的重視程度日益提高，歐盟碳邊境調節(jié)機制仍有可能通過WTO專家組審查，進而被認定符合WTO規(guī)則及現(xiàn)行國際法。

四、歐盟碳邊境調節(jié)機制的法治應對

盡管歐盟碳邊境調節(jié)機制能否在當前WTO規(guī)則下獲得國際法上的合法性，仍然是一個值得深入辨析的法理話題。但鑒于歐盟碳邊境調節(jié)機制的生效實施已成定局。而我國作為歐盟重要碳密集產(chǎn)品進口的來源國，必須直面歐盟碳邊境調節(jié)機制生效實施對我國相關經(jīng)貿領域可能帶來的影響，并著力從法治角度積極探尋應對之策。

(一)立足國際規(guī)則，用好WTO爭端解決機制

面對歐盟碳邊境調節(jié)機制生效實施對我國相關經(jīng)貿領域可能帶來的影響，在法治框架下，運用法治思維和法治方式有效地利用好WTO爭端解決機制，應當是比較妥善的應對方式。具體而言，在歐盟碳邊境調節(jié)機制的立法基礎上，今后歐盟正式出臺碳關稅征收具體實施細則時，一方面既可利用外交方式與歐盟協(xié)商，另一方面也可保留訴諸WTO爭端解決機制尋求妥善處理的法治途徑。從前述既有判例的法理分析看，歐盟碳邊境調節(jié)機制與WTO規(guī)則中的非歧視原則和一般例外原則存在著的不協(xié)調之處，將成為訴諸WTO爭端解決機制處理時，證明歐盟具有企圖通過碳邊境調節(jié)機制構筑綠色貿易壁壘的重要理論依據(jù)。

(二)緊扣“雙碳”目標，健全碳排放權市場交易制度

推動綠色發(fā)展，實現(xiàn)人與自然和諧共生，是中國式現(xiàn)代化的內在要求?！肮?jié)能減排”和“降碳增綠”是我國的重要政策目標。習近平總書記在黨的二十大報告指出，“推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化是實現(xiàn)高質量發(fā)展的關鍵環(huán)節(jié)”[1]，“實現(xiàn)碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經(jīng)濟社會系統(tǒng)性變革”[1]，要“完善碳排放統(tǒng)計核算制度，健全碳排放權市場交易制度”[1]，為實現(xiàn)“雙碳”目標提供科學有效的制度支撐。同時，歐盟碳邊境調節(jié)機制對于我國的一個重要啟示，就是要從思想上深刻認識“節(jié)能減排”和“降碳增綠”對于實現(xiàn)經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要意義，并從我國國情出發(fā)，緊扣“雙碳”目標，積極健全我國碳排放權市場交易制度。從長遠看，這有利于充分發(fā)揮制度的剛性約束和正向激勵作用，持續(xù)推動我國出口產(chǎn)品向“綠色低碳”方向發(fā)展，同時也是應對歐盟碳邊境調節(jié)機制的治本之策。

歐盟一直是倡導遏制氣候變化的主要地區(qū)。21世紀以來，歐盟一直大力推進綠色產(chǎn)業(yè)，建立完善的歐盟碳排放交易體系，這對促進歐洲范圍內“碳減排”無疑起到了顯著作用，同時也有利于提振歐盟成員國的產(chǎn)業(yè)競爭力、增加歐盟成員國的稅收。這其中的一些有益經(jīng)驗，我們可以結合國情借鑒吸收。只有思想上認識深刻，行動上才能堅定有力。2011年，我國在北京、天津、上海等地開展了碳排放權交易試點工作。2017年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)了《全國碳排放權交易市場建設方案(電力行業(yè))》。2020年底，生態(tài)環(huán)境部出臺了《碳排放權交易管理辦法(試行)》，這意味著全國碳市場第一個履約周期正式啟動。2021年7月，我國的全國碳排放權交易市場正式開始上線交易。目前，從實踐運行看，全國碳排放權交易還存在一些不足之處，需要從主體機制、價格機制、配額機制、制度體系、監(jiān)管規(guī)則予以完善。[15]我們有理由堅信，隨著全國碳排放交易市場的不斷完善和我國碳排放權市場交易制度的不斷健全，我國的“雙碳”目標必將如期實現(xiàn)，我國出口產(chǎn)品的綠色化、低碳化水平也必將全面提升。