“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)的協(xié)同難題與創(chuàng)新發(fā)展

張 霖 郭春甫

政務(wù)服務(wù)數(shù)字化是暢通經(jīng)濟(jì)發(fā)展循環(huán)、提升國家治理現(xiàn)代化水平的重要支持力量?！翱缡⊥ㄞk”是一種便捷的政務(wù)服務(wù)數(shù)字化模式，一定程度上能夠解決數(shù)據(jù)服務(wù)的區(qū)隔化難題，是打通政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理“最后一公里”的重要改革舉措。推進(jìn)“跨省通辦”的可持續(xù)發(fā)展，是加快政府轉(zhuǎn)變職能、提升服務(wù)效率的重要手段。

一、“跨省通辦”的發(fā)展價(jià)值

(一)“跨省通辦”是數(shù)字化政府建設(shè)的治理能手

新時(shí)代數(shù)字政府建設(shè)極大地促進(jìn)了數(shù)字技術(shù)的廣泛應(yīng)用。政務(wù)服務(wù)模式也經(jīng)歷了部門各自為政、“一站式”服務(wù)、“一窗式”模式、“一網(wǎng)通辦”功能、“跨省通辦”的五個(gè)發(fā)展階段，推行“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)在實(shí)踐的證明下確實(shí)很大程度上改變了人們的生產(chǎn)生活方式。加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)是建設(shè)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國的基礎(chǔ)性和先導(dǎo)性工程，是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，對加快轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)法治政府、廉潔政府和服務(wù)型政府意義重大。[1]“跨省通辦”能夠異地辦事，節(jié)省時(shí)間、提高效率，提升人民辦事滿意度，有助于轉(zhuǎn)變政府職能，提升現(xiàn)代化治理水平，助推數(shù)字強(qiáng)國的建設(shè)?！翱缡⊥ㄞk”成為數(shù)字化政府建設(shè)的治理能手，為建立可持續(xù)發(fā)展的數(shù)字政府提供了良好的政務(wù)服務(wù)環(huán)境。

(二)“跨省通辦”是貫徹“以人民為中心”的政務(wù)幫手

國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于擴(kuò)大政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”范圍進(jìn)一步提升服務(wù)效能的意見》強(qiáng)調(diào)，持續(xù)深化政務(wù)服務(wù)“跨省通辦”改革，不斷提升政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化水平，更好為人民服務(wù)，為人民創(chuàng)造更為優(yōu)質(zhì)、高效、便捷的品質(zhì)生活，以期進(jìn)一步推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。[2]在推進(jìn)數(shù)字中國的建設(shè)中，政務(wù)服務(wù)將政府、社會(huì)、市場、公民連接起來，提升公共事務(wù)的辦理效率?！翱缡⊥ㄞk”通過數(shù)字技術(shù)建立信息平臺(tái)，有跨域服務(wù)要求的群眾可以在信息平臺(tái)申辦事務(wù)，不需要多次折返異地，是方便群眾辦事的一項(xiàng)重要舉措。推進(jìn)“跨省通辦”是當(dāng)前建設(shè)數(shù)字政府的一項(xiàng)戰(zhàn)略手段，是上一階段“一網(wǎng)通辦”的改進(jìn)創(chuàng)新。與“一網(wǎng)通辦”相比，“跨省通辦”涉及140個(gè)事項(xiàng)，涵蓋教育、醫(yī)療、民政等眾多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)， 并通過數(shù)字技術(shù)與信息服務(wù)，有效貫徹以人民為中心的理念，成為塑造高質(zhì)量發(fā)展環(huán)境的政務(wù)服務(wù)好幫手。

(三)“跨省通辦”是提升區(qū)域間協(xié)作的信息助手

“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)的不斷發(fā)展，對完善公共服務(wù)供給體系、提升各省域政務(wù)服務(wù)水平、促進(jìn)各省域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)信息的可持續(xù)共享具有重要意義。2020年9月，關(guān)于國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)全國“跨省通辦”專區(qū)建成，這一專區(qū)充分發(fā)揮了“跨省通辦”對于促進(jìn)高效政務(wù)服務(wù)的支撐作用。2020年12月，國家政務(wù)服務(wù)平臺(tái)“跨省通辦”服務(wù)專區(qū)上線。在各省域的共同協(xié)作下，服務(wù)專區(qū)在對接群眾生活、區(qū)域發(fā)展相關(guān)的繁瑣服務(wù)事項(xiàng)中，支持網(wǎng)絡(luò)全程辦理、異地代收代辦、跨省域多地聯(lián)辦的政務(wù)服務(wù)模式，讓群眾、社會(huì)組織減少“多地跑”“折返跑”的麻煩。此外，服務(wù)專區(qū)還將各種政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行分區(qū)辦理，目前，專區(qū)接入的服務(wù)事項(xiàng)達(dá)到321項(xiàng)。更多跨省域的服務(wù)事項(xiàng)也在接入中，現(xiàn)接入的地方包括北京、天津、河北、長三角區(qū)域、四川、重慶、東北三省等政務(wù)服務(wù)專區(qū)。[3]“跨省通辦”的推進(jìn)實(shí)施，不僅能夠提高辦事效率，還能有利于各類生產(chǎn)要素的流通，激活市場中不同主體活力，助力“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”發(fā)展，同時(shí)還是打通政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)辦理“最后一公里”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。[4]

二、“跨省通辦”的協(xié)同難題

數(shù)字化、智能化的現(xiàn)代信息技術(shù)迅速發(fā)展，對于建設(shè)數(shù)字化政府提出了更高要求，推行“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)在一定程度上回應(yīng)了數(shù)字治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)要求。但“跨省通辦”仍然存在不同協(xié)同形態(tài)的發(fā)展難題，亟須解決。

(一)數(shù)據(jù)共享信息協(xié)同參差不齊

信息協(xié)同強(qiáng)調(diào)的是主體之間通過有序的分工與協(xié)作，對各類社會(huì)信息資源進(jìn)行資源的共建共享。[4]在“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)過程中，存在各省域之間由于分工不明晰，數(shù)據(jù)共享方式不統(tǒng)一的發(fā)展難題，導(dǎo)致政務(wù)服務(wù)信息不能實(shí)現(xiàn)共建共享。主要表現(xiàn)在以下方面：第一，跨省域數(shù)據(jù)共享不協(xié)同。大部分地區(qū)發(fā)展初期都采用的是獨(dú)立建設(shè)模式、各項(xiàng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不一，同時(shí)，政務(wù)部門信息資源目錄與交換體系建設(shè)不夠完善，部分戶籍、教育、就業(yè)、生育、醫(yī)療、婚姻等公民基本信息仍處于部門分散割據(jù)狀態(tài)，形成“信息孤島”。[5]第二，省域內(nèi)的部門間數(shù)據(jù)共享不協(xié)同。政務(wù)服務(wù)部門之間數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)本身有所欠缺，尤其是在線下業(yè)務(wù)辦理中，存在辦理平臺(tái)流程復(fù)雜、線下指導(dǎo)不具體，不能為老年人等特殊群體提供更方便的線下服務(wù)。同時(shí)，服務(wù)體驗(yàn)感差，導(dǎo)致跨部門數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同相對滯后，大量數(shù)據(jù)因此沉淀在各部門信息系統(tǒng)中，未能用來支撐政府全網(wǎng)辦事。第三，各部門數(shù)據(jù)信息的橫向協(xié)同不便捷。跨省政務(wù)服務(wù)的眾多辦理事項(xiàng)又需要跨省域、跨部門、跨層級調(diào)取各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、交互數(shù)據(jù)、結(jié)果數(shù)據(jù)等資源，這樣的矛盾關(guān)系必然會(huì)妨礙“跨省通辦”的運(yùn)行效率，在一定程度上導(dǎo)致同級行政區(qū)域及部門間難以協(xié)調(diào)，數(shù)據(jù)質(zhì)量存在差異。

(二)政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)同關(guān)系不夠緊密

協(xié)同的前提是機(jī)構(gòu)和職能有所分工，原則上要求一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌、一項(xiàng)任務(wù)由一個(gè)部門負(fù)責(zé)，進(jìn)而通過加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門、責(zé)任不清、推諉扯皮等問題。[6]從政務(wù)服務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作體系來看，機(jī)構(gòu)協(xié)同關(guān)系不夠緊密的表現(xiàn)有：第一，組織工作不協(xié)同。目前，由于各省域部門間工作方式、方法、模式存在差異，由此產(chǎn)生的部門壁壘是發(fā)展“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)模式的痛點(diǎn)，又由于各省部門間的信任關(guān)系存在缺陷，進(jìn)而導(dǎo)致各部門間數(shù)據(jù)共享程度不深，雙方獲取信息不對稱、信息傳達(dá)不完全。第二，部門間的信任機(jī)制不協(xié)同。不同省域間由于缺乏信任機(jī)制，可能會(huì)出現(xiàn)部門層級間數(shù)據(jù)共享協(xié)同行動(dòng)困境，即原本可以通過“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享從另外的政府部門獲取有用信息，通過集體行動(dòng)推動(dòng)省域發(fā)展，但某些地方政府則會(huì)根據(jù)自身省域發(fā)展情況而隱瞞或者減少相關(guān)信息資料的共享，并從其他省域共享的信息中獲益，這種現(xiàn)象則會(huì)使得省域協(xié)同發(fā)展存在較大難度，不利于行政效率的提升，不利于數(shù)據(jù)共享政務(wù)服務(wù)模式的創(chuàng)新以及可持續(xù)發(fā)展。第三，上下部門機(jī)構(gòu)責(zé)任劃分不協(xié)同。上下部門由于各自職責(zé)劃分不清，很多工作職責(zé)沒有明確規(guī)定由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，對工作的完成情況沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)要求，所以工作人員在處理政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)中，一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，就很難找到具體的負(fù)責(zé)部門，導(dǎo)致責(zé)任不易追究。

(三)跨省域協(xié)同缺乏統(tǒng)合

省域協(xié)同是積極意義上的一體化，可以防止跨省域政務(wù)服務(wù)工作中出現(xiàn)各種協(xié)作沖突，從而促進(jìn)各省域政務(wù)服務(wù)水平的提升，維系各省域利益。[7]自“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)推行以來，其在國家統(tǒng)籌發(fā)展、省域創(chuàng)新和組織行為三個(gè)層面都有較大影響。第一，各省域政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)不協(xié)同。從國家發(fā)展層面來看，對于在數(shù)據(jù)歸集共享方面的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)建設(shè)還有待加強(qiáng)。第二，各省域數(shù)據(jù)共享機(jī)制不協(xié)同。從省域?qū)用鎭砜?，針對目前發(fā)展較快的長三角、粵港澳等地區(qū)，更需要建設(shè)權(quán)威統(tǒng)合的數(shù)據(jù)共享機(jī)制，需要理順各省域組織間的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行關(guān)系，思考如何進(jìn)行組織間的協(xié)同發(fā)展。第三，各省域組織部門間不協(xié)同。從組織行為層面來看，進(jìn)行數(shù)據(jù)共享本身就具有天然屏障，不同省域組織在利益、目標(biāo)、期望上都存在較大差異，以及各省域發(fā)展的不平衡，都會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享存在不清晰、不明確、不安全等問題。雖然對于“跨省通辦”的推行上已有相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)實(shí)踐積累，但是為了促進(jìn)其可持續(xù)發(fā)展，有利于現(xiàn)代化治理水平的提升，需要形成條與塊的多層次協(xié)調(diào)以及不同部門層級間的多向度整合。因此，在跨省域數(shù)據(jù)共享層面，“跨省通辦”中面臨更大的挑戰(zhàn)。

三、“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)模式的創(chuàng)新發(fā)展路徑

解決“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)模式的協(xié)同困境，需要優(yōu)化協(xié)同策略，創(chuàng)新發(fā)展路徑，促進(jìn)“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)模式的創(chuàng)新發(fā)展。

(一)確定“跨省通辦”合作規(guī)則，加強(qiáng)信息協(xié)同機(jī)制建設(shè)

第一，明確各省域共享合作規(guī)則和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，各地相關(guān)部門應(yīng)該按照“便民高效”的辦事原則，不斷對“跨省通辦”的政務(wù)服務(wù)模式進(jìn)行優(yōu)化，明確各事項(xiàng)的業(yè)務(wù)辦理規(guī)則、辦事指南及其一系列相關(guān)手續(xù)，推進(jìn)統(tǒng)一的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)工作，明確各方主體之間的角色和責(zé)任。例如，濟(jì)南高新區(qū)與粵滬蘇魯冀五省市互簽“跨域通辦”框架合作協(xié)議，解決了投資者需要進(jìn)行公司相關(guān)事項(xiàng)異地辦理的難題。所以，通過完善“跨省通辦”辦事流程，不斷推動(dòng)“跨省通辦”服務(wù)規(guī)則的制定，建成標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)字政府，可以推進(jìn)各省域協(xié)同發(fā)展。[8]第二，在推進(jìn)“跨省通辦”過程中各省域之間要相互信任，實(shí)現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享的可信賴。通過加強(qiáng)信任關(guān)系建設(shè)，形成一種信任協(xié)同治理機(jī)制，不僅能夠推進(jìn)“跨省通辦”的發(fā)展，還能夠提高省域辦事效率，減少信息獲取成本，縱深推進(jìn)各區(qū)域的協(xié)同發(fā)展?？傊訌?qiáng)省域組織信任關(guān)系，既能促進(jìn)雙方形成良好的溝通機(jī)制，還能減少矛盾，并且推進(jìn)信任關(guān)系的建成還能準(zhǔn)確了解到各省域的合作意愿及發(fā)展能力，更能夠高效促進(jìn)省域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(二)縱深推進(jìn)省域協(xié)同治理，提高各機(jī)構(gòu)協(xié)同能力

在推進(jìn)“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)發(fā)展中推進(jìn)省域協(xié)同治理，就是指在數(shù)據(jù)共享、省域合作方面各方主體進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，形成互融互通的合作局面，在合理、有序的協(xié)同治理體系下，不斷提高各部門工作人員間的協(xié)作能力，努力實(shí)現(xiàn)共同進(jìn)步。第一，打破省域壁壘實(shí)現(xiàn)資源流動(dòng)，不斷深入推進(jìn)一體化發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)各省域在不同領(lǐng)域上的合作，加快完善交通基礎(chǔ)設(shè)施，大力規(guī)劃跨省域合作空間，促進(jìn)省域一體化建設(shè)。第二，積極探索協(xié)同發(fā)展新路徑，省域協(xié)同發(fā)展要不斷組合各地優(yōu)質(zhì)要素資源，完善省域布局，銜接制定各項(xiàng)協(xié)同發(fā)展新舉措，提高省域部門機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同能力，促進(jìn)更高水平的數(shù)據(jù)共享，形成全方位、多層次、可持續(xù)的協(xié)同發(fā)展路徑。

(三)創(chuàng)新跨省域協(xié)同方式，優(yōu)化服務(wù)效能

由于“跨省通辦”受制于不同省域因素的影響，省域數(shù)據(jù)共享主要是通過合作的形式開展，這種合作形式往往只能簡單地將各省域數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集整理，不能最大程度利用好各項(xiàng)數(shù)據(jù)資源，因此需要?jiǎng)?chuàng)新“跨省通辦”數(shù)據(jù)共享協(xié)同模式。第一，積極開發(fā)完善線上數(shù)據(jù)聯(lián)通平臺(tái)，充分利用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，盡量做到“一鍵共享”“全程網(wǎng)辦”，增強(qiáng)數(shù)據(jù)流動(dòng)性，提高辦事效率。第二，廣納數(shù)據(jù)信息人才，提高政務(wù)服務(wù)隊(duì)伍能力水平，進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，豐富數(shù)據(jù)共享渠道。第三，借鑒有關(guān)國家或地區(qū)的數(shù)據(jù)共享模式經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)不同省域的實(shí)際發(fā)展情況，設(shè)立數(shù)據(jù)門戶，在地區(qū)篩選、數(shù)據(jù)來源、數(shù)據(jù)許可、數(shù)據(jù)內(nèi)容等方面不斷形成完善的數(shù)據(jù)管理體系。第四，完善省域協(xié)同平臺(tái)評估體系，加強(qiáng)省域數(shù)據(jù)共享的事前事中事后監(jiān)督，避免出現(xiàn)數(shù)據(jù)失真等現(xiàn)象，明確責(zé)任主體，推行無縫銜接，切實(shí)維護(hù)不同省域主體的相關(guān)利益。

數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化為特征的現(xiàn)代信息技術(shù)飛速發(fā)展，不斷助推“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)的豐富和完善。因此，各級政府要緊緊把握數(shù)字化改革、轉(zhuǎn)型帶來的機(jī)遇，直面各種挑戰(zhàn)難題，不斷優(yōu)化“跨省通辦”政務(wù)服務(wù)模式，逐步提高政府公共服務(wù)供給質(zhì)量，提高各區(qū)域數(shù)據(jù)共享水平，推動(dòng)更多政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)“跨省通辦”，促進(jìn)跨區(qū)域的協(xié)同發(fā)展，[9]響應(yīng)省域內(nèi)、跨省域公眾的服務(wù)需求，為實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化提供適用的數(shù)字治理技術(shù)。