優(yōu)化營商環(huán)境背景下高校政府采購中主體責任問題的研究

陳妮娜

（贛南衛(wèi)生健康職業(yè)學院，贛州 341000）

引 言

營商環(huán)境就是生產力，優(yōu)化營商環(huán)境就是解放生產力，提高綜合競爭力。政府采購是評價優(yōu)化營商環(huán)境關鍵指標之一，其中涵蓋了招標投標、合同執(zhí)行等重要因素。近幾年，高校迅猛發(fā)展，院?；A建設及各項教學設施設備的投入占地方經濟支出的較大比重。從高校的政府采購相關主體責任問題進行剖析，對優(yōu)化地方營商環(huán)境具有重大影響。

一、優(yōu)化營商環(huán)境評價指標中政府采購的影響

營商環(huán)境通常指軟環(huán)境，是指企業(yè)在開設、經營、納稅、貿易活動、執(zhí)行合約及關閉等方面遵循的政策法規(guī)所需要的時間和成本條件。

（一）優(yōu)化營商環(huán)境評價指標

世界銀行在每年發(fā)布的《營商環(huán)境報告》中比較各經濟體在不同生命周期的營商環(huán)境，羅列出12 個評價營商環(huán)境的指標：①開辦企業(yè)；②辦理建筑許可；③獲得電力；④登記財產；⑤獲得信貸；⑥保護中小投資者；⑦納稅；⑧跨境貿易；⑨執(zhí)行合同；⑩辦理破產；?雇用員工；?政府采購。需要重點關注的是：成本、便利度（手續(xù)和時間）、透明度、管理質量、法律（政策）框架的完善程度。其局限性為：不考察各經濟體市場規(guī)模、政局穩(wěn)定等因素。

我國營商環(huán)境評價的18 個指標是在世界銀行12 個指標的基礎上增加了6 個中國特色指標，包括：①招標投標；②獲得用水用氣；③知識產權保護和運用；④市場監(jiān)管；⑤政務服務；⑥包容普惠創(chuàng)新。

綜上所述，一個地區(qū)要想發(fā)展，短期靠項目，中期靠政策，長期靠環(huán)境。當前江西省經濟正經歷變革，既要求發(fā)展方式和增長路徑的轉變，更要求體制變革和機制創(chuàng)新。

（二）政府采購對優(yōu)化營商環(huán)境的影響

從我國營商環(huán)境評價的18 個指標中不難看出，政府采購其實涵蓋了招標投標、合同執(zhí)行、政府采購等多個重要因素，影響著營商環(huán)境整體四個層次（包括引入企業(yè)、獲得資金、日常經營、在有保障的營商環(huán)境中經營）中的后兩個層次，即日常經營、在有保障的營商環(huán)境中經營。政府采購在政府財政支出與國民生產總值占比巨大，因此要從供給側和需求側兩方面分析政府采購對優(yōu)化營商環(huán)境的影響因素，分析優(yōu)化營商環(huán)境下高校政府采購中主體責任、需求側存在的主要問題及解決方法，著力打造透明、公開的政府采購環(huán)境，促進優(yōu)化營商環(huán)境，從而有效促進地方經濟增長。

二、優(yōu)化營商環(huán)境中高校政府采購現狀及存在問題

近幾年，高校迅猛發(fā)展，院?；A建設及各項教學設施設備的投入占地方經濟支出的較大比重，對優(yōu)化地方營商環(huán)境具有重大影響。目前，我省的營商環(huán)境在市場環(huán)境方面仍存在：私營企業(yè)在政府采購的工程招標、資質許可上受到不平等待遇的現象仍然比較普遍；隱形壁壘；地方保護；不公平競爭；等等。

在高校政府采購中存在以下四個問題。

（一）設置不符合項目要求的條件，在設置資格預審時排斥潛在優(yōu)秀投標商

有些高校在制定招標文件的投標企業(yè)資格性審查要求時，除了必要的工作證件、資格證，還會要求投標企業(yè)的技術負責人、技工等具備與招投標無關的各類合格證。招標文件中設置的供貨期限的要求不合理，期限過短，屬于以不合理條件限制、排斥外地供應商。

（二）采購需求不明確，排斥其他供應商

政府采購需求管理要符合采購項目特點和實際需要。目前，高校政府采購存在招標文件評分細則中的評審因素未量化、未細化，設置區(qū)間分值，盲目擴大評標委員會的自由裁量權，招標文件技術參數設置不合理，具有嚴重的限制性和傾向性，助長“圍標”“串標”等行為。

（三）采購主體責任落實不到位，難以體現采購工作的公正客觀性

存在高校對建立采購內部控制制度的必要性認識不夠，以及權責分離管理和審批權限劃分不完善、采購工作流程與采購管理制度不規(guī)范、采購計劃和采購文件的編制與審批缺乏審查監(jiān)督等問題。采購管理部門在高校中屬于教輔部門，有些高校的采購管理部門并未獨立建制，從屬于資產管理或后勤管理等相關業(yè)務部門，從事采購管理工作人員相對較少，加上認識不到位，在崗位設置上未按“決策、執(zhí)行、評價監(jiān)督三分離”的原則劃分職責，采購人員除了執(zhí)行采購工作，還參與采購前期項目建設決策、監(jiān)管采購后續(xù)合同簽訂、項目驗收等業(yè)務工作，既充當決策者，又實施具體采購工作，最后還是項目采購效果的評價者，難以體現采購工作的公正客觀性，采購風險無法內部控制，最終導致采購主體責任無法真正落實。

（四）思想僵化，降低了采購工作效率

在全國反腐倡廉背景下，有些高校采取“逢采必招”的做法，把公開招標作為規(guī)避風險的法寶，無論金額大小，都通過公開招標的方式進行采購。當前，《省政府集中采購目錄及標準（2022年版）》《必須招標的工程項目規(guī)定》（國家發(fā)展和改革委員會令第16 號令）規(guī)定，對政府采購限額標準以上，200 萬元以上的貨物和服務采購項目、400 萬元以上的工程采購項目，采用公開招標采購方式，而對于金額小、常規(guī)性采購、緊急項目采取靈活的采購方式是法律法規(guī)所允許的，只要設置規(guī)范的程序，非招標方式一樣可以發(fā)揮作用。不考慮特點，千篇一律用公開招標的方式進行采購，實際上降低了采購工作的效率。

三、落實高校政府采購主體責任，促進優(yōu)化營商環(huán)境的對策

（一）加強內部控制管理，明確采購責任主體

全面推進高校政府建設采購內部控制制度及采購業(yè)務規(guī)范，建立完善高效、科學的政府采購內部權力制衡體制和監(jiān)督體制。

建立完善采購管理制度、資產管理制度，科學分層級歸口管理，設置合理的采購關鍵崗位、采購流程再造業(yè)務申請審核程序，嚴格遵守國家關于政府采購法律法規(guī)。需要詳細規(guī)定高校采購業(yè)務內部控制建設的具體內容，包括：①能否實現政府采購業(yè)務歸口管理；②能否依據預算開展政府采購；③能否按照政策規(guī)定開展政府采購并驗收；④能否依照政策法規(guī)歸檔保管政府采購資料；⑤明確哪些崗位和職務之間不相容，將授權批準與業(yè)務經辦的職務相分離；⑥建立信息系統(tǒng)與內部控制流程相結合，實現業(yè)務和事項的自主控制，減少人為操縱因素。

采購人主體責任落實的關鍵在于明確具體的采購人。采購人以符合實際的合理的采購需求為基礎參與采購項目，對采購項目全過程承擔主體責任；采購人對采購需求和采購實施計劃的客觀性、合理性負責；采購人落實主體責任以內部控制管理制度為指引，壓實采購主體責任，為供應商履約提供明確方向。

（二）政府采購內部控制管理，營造公平競爭環(huán)境

1.加強高校政府采購組織架構建設，加強高校采購需求管理，做好采購意向工作

設立物資（服務）采購委員會，負責全院物資（服務）的采購監(jiān)督管理工作。委員會成員主要由分管資產工作的院領導任主任委員，由紀委監(jiān)督檢查室、資產管理服務處、計劃與財務處、信息中心、教務處、學工處、宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部、實驗實訓中心負責人，以及資產管理服務處處長、采購招標管理負責人任委員，委員調整必須經物資（服務）采購委員會會議通過。在資產管理服務處下設采購管理辦公室（以下簡稱“采購辦”），由資產管理服務處處長任辦公室主任，負責物資（服務）采購日常工作。

確認采購需求和技術參數，承辦部門負責物資（服務）采購項目前期調研論證工作，擬定物資（服務）采購需求和采購計劃，擬采用招標方式、評分標準。在面向市場開展需求調查時，選擇調查對象應不少于3 個。采購申請經分管領導審核后，報學院物資（服務）采購委員會審議，再按相關采購規(guī)定和流程辦理。采購需求應符合法律法規(guī)、國家強制性標準、采購項目特點及實際需求，政府采購應明確項目所有技術、商務要求，考慮可能影響供應商報價和項目實施風險的因素，功能和質量指標的設置要充分。采購需求的表述應該清楚明了，無歧義。采購項目中在政府采購目錄內或限額標準以上的采購意向，應不得晚于采購活動開始前30 日在政府采購網及省級以上財政部門指定的其他媒體同步發(fā)布。

2.政府采購過程中的風險控制

健全完善審查工作機制，在采購業(yè)務活動前，對采購需求和采購計劃進行審查，對審查不通過的采購需求和采購計劃進行修訂，并重新審查。審查內容有：采購需求是否符合預算、資產和財務等制度規(guī)定；對采購方式、評審規(guī)則、合同類型、定價方式的選擇是否說明理由；采購實施計劃是否完整。

3.政府采購完成后的風險控制

組織驗收：依據常見的內部控制措施中不相容職務相分離需求，制定人員應與驗收人員及采購人員職責相分離，能夠相互監(jiān)督、相互制約，形成有效的制衡機制。對于貴重或大額采購項目，可聘請相關資質專家組成驗收小組參與驗收，驗收小組應當按照采購合同規(guī)定的技術參數、服務標準等組織驗收，驗收結束后編寫詳細的驗收報告。

資產控制：驗收小組及監(jiān)督人員應關注采購儀器、設備設施有無開箱使用，如果長期處于未使用狀態(tài)，應責成資產使用部門及時調查設備未使用或使用效率過低的原因，是否存在過度采購、學院資產調度不到位、使用部門未按采購目的使用等現象，進行追責到崗到人，防止日后再次出現財政資金嚴重浪費的問題。

執(zhí)行合同：使用申購部門應設置合同管理員明確職責，負責管理本部門所有經濟合同，對合同的執(zhí)行過程實施全過程管理。及時記錄合同執(zhí)行情況，定期對本部門的經濟合同進行清理，是否存在履約不及時、履約不完整的情況，提示相關方按時履行合同，避免違約行為的發(fā)生。針對服務類合同制定檢查細則，定期或不定期檢查，及時發(fā)現問題，及時處理，維護合同有效執(zhí)行。

遵循政府采購的公開透明、公平競爭原則，杜絕在政府采購中出現妨礙公平競爭的行為，為營造透明、公正的政府采購競爭環(huán)境提供堅實基礎。

（三）加強監(jiān)督檢查社會招標代理機構操作，保障營商環(huán)境的穩(wěn)定與活力

高校委托代理機構的有利方面：①在“放管服”的政策下，高校采購委托具有采購專業(yè)資格的招標代理機構，利于高校做好“有的放、有效管、優(yōu)質服”工作。②為高校培育高素養(yǎng)招標采購專業(yè)隊伍提供有力、便捷的技術支持。③規(guī)避“權錢交易”的現象發(fā)生，依據委托代理要求“資金擁有權與使用權”必須相分離，高校采購人員不能參加評標，可防止腐敗的滋生，能客觀履行監(jiān)督職能，促進高校廉政建設。

高校委托代理機構的不利方面：①設置資格預審時存在排斥潛在優(yōu)秀投標商的現象。②容易出現招標代理機構追求自身利益，多家代理機構互相排擠或違規(guī)操作，違背委托代理協(xié)議承諾，引發(fā)代理危機。③容易滋生“圍標”“串標”等不良現象。

規(guī)范招標代理管理，對社會招標代理機構操作加強監(jiān)督。

①建立招標代理機構庫，通過評估招標項目執(zhí)行行為，對招標代理機構庫的代理商評分，采取末位淘汰制。建立招標代理機構誠信評估體系，重點把控文件編制、變更招標方式、評審組織過程三個關鍵點，做好監(jiān)督公告招標信息、收退保證金、管理合同執(zhí)行、招投標質疑答復等四個主要環(huán)節(jié)。

②依照招標采購相關法律法規(guī)，如發(fā)現招標代理機構和評審專家的違法違規(guī)行為，及時依法做出處理，促進委托代理機構合規(guī)運行。

高校在落實“放管服”政策中，委托招標代理機構發(fā)揮的作用日益重要，以委托代理理論指導委托代理機構管理，彌補高校對委托代理機構管理經驗不足、實際操作中問題的預見性不夠等。通過國家政策的落實，高校與委托招標代理機構的協(xié)作效益及政府采購委托代理機構的管理將日趨完善，同時保障營商環(huán)境的穩(wěn)定與活力。

（四）重視并加強采購人員人才隊伍建設

由于政府采購政策性、業(yè)務性都很強，需要懂管理、懂經濟、懂技術的復合型人才來勝任政府采購工作。加強對高校招投標采購人員培訓，以舉辦培訓班、法律知識專題講座，組織參觀調研，舉行經驗交流會，播放廉政警示教育片等不同形式，組織采購人員系統(tǒng)學習政府采購知識，同時還要熟悉學校財務管理、基本建設、資產管理、科研管理等制度。采購人員自身也應加強學習，提高自身專業(yè)素養(yǎng)，對項目招標工作流程熟記于心并規(guī)范操作，從籌劃、設計、實施等不同階段，分門別類地進行流程管理。

結 語

打造積極健康的營商環(huán)境，對政府采購工作的正常運行有很大幫助，也是帶動市場公平競爭的關鍵。應深化政府采購制度改革，強化采購人主體責任，加速構建公平競爭的環(huán)境。通過線上和線下政府采購工作協(xié)同，協(xié)調好采購產品、服務、主體、行為等之間的關系，統(tǒng)籌市場活力和秩序，才能打好政府采購“組合拳”。