基于智能應(yīng)用技術(shù)下的應(yīng)急管理政策制定研究

包 笑

（中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校公共管理教研部，呼和浩特 010070）

引 言

在公共部門(mén)部署應(yīng)急管理政策，主要是針對(duì)有效展開(kāi)應(yīng)急人群疏散、準(zhǔn)備響應(yīng)等相關(guān)緊急事件的安全措施。因此，應(yīng)急管理政策是應(yīng)急管理活動(dòng)展開(kāi)的基礎(chǔ)和原則，但傳統(tǒng)的應(yīng)急政策導(dǎo)致最終實(shí)施的效果不佳，無(wú)法快速應(yīng)對(duì)社會(huì)中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。在智能技術(shù)的領(lǐng)域中，如人工智能等，可以更高效地推進(jìn)公共管理改革，在應(yīng)急管理政策措施的制定方面有新的飛躍。

一、應(yīng)急管理政策制定研究的具體情況

（一）應(yīng)急管理及相關(guān)政策

隨著我國(guó)社會(huì)環(huán)境的不斷完善，在日常生活中，安全對(duì)老百姓而言是十分重要的因素，制定應(yīng)急管理措施在社會(huì)管理活動(dòng)中是十分必要的，可以以此來(lái)滿足人們對(duì)公共安全的需求。在我國(guó)特有的語(yǔ)境下，公共安全管理、突發(fā)事件管理、風(fēng)險(xiǎn)與風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)管理等是應(yīng)急管理的主要內(nèi)容。社會(huì)存在著一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患，風(fēng)險(xiǎn)是多樣性的且較為復(fù)雜，給人群帶來(lái)的負(fù)面影響也是不可估量的。因此，多方因素促使我國(guó)加強(qiáng)現(xiàn)代化的應(yīng)急管理措施，深入研究應(yīng)急管理政策的制定，更快速、高品質(zhì)地滿足政策制定的需求。

應(yīng)急管理政策是由我國(guó)公共部門(mén)完成制定的，制定應(yīng)急管理政策的初衷是避免各種風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，確保各項(xiàng)危機(jī)發(fā)生時(shí)能夠得到順暢和規(guī)范的處理，從而整體提升社會(huì)的抗阻能力，以及給予社會(huì)維持所具備的安全感。相比于其他類(lèi)型的鞏固管理，應(yīng)急管理具有一定的特殊性，一些政策內(nèi)容需要強(qiáng)制實(shí)施，而且在政策的制定過(guò)程中具有較強(qiáng)的專業(yè)性。所以，如果出現(xiàn)政策制定了之后或者制定的內(nèi)容不夠規(guī)范合理的情況，將會(huì)導(dǎo)致政策無(wú)法發(fā)揮其應(yīng)有的作用，從而使整個(gè)社會(huì)的應(yīng)急管理效果大打折扣。

（二）我國(guó)應(yīng)急管理政策制定的三種常規(guī)模式

目前，我國(guó)在應(yīng)急管理政策制定方面的研究還不夠深入、全面，現(xiàn)有的應(yīng)急政策可以分為以下三種類(lèi)型。

1.針對(duì)常態(tài)而制定的應(yīng)急政策

這一類(lèi)政策主要是解決突發(fā)事件的規(guī)定。以《國(guó)家城市軌道交通運(yùn)營(yíng)突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》為例，在一般情況下沒(méi)有時(shí)間上的限制，但其作為重要內(nèi)容在應(yīng)急管理政策制定中不可或缺。在政策的制定過(guò)程中，要始終遵循常規(guī)化程序制定原則，除了要遵循主要的程序規(guī)范之外，還需要對(duì)突發(fā)事件的問(wèn)題界定、解決方案的提出與確定、完成政策選擇后的執(zhí)行及事后評(píng)估等做出詳細(xì)說(shuō)明。在社會(huì)上應(yīng)用最為廣泛的應(yīng)急政策就是在常態(tài)下制定的，該種應(yīng)急政策不僅對(duì)突發(fā)事件具有較強(qiáng)的可預(yù)見(jiàn)性，還可充分滿足不同部門(mén)及不同事件對(duì)應(yīng)急管理的需求，但這種過(guò)于籠統(tǒng)的應(yīng)急政策需要實(shí)施的主體有較高的執(zhí)行能力，可以對(duì)突發(fā)事件有準(zhǔn)確的識(shí)別能力并實(shí)施應(yīng)急方案。如果政策制定者與實(shí)施者之間缺乏良好的溝通和配合，或者任意一方的工作能力不足，均會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急政策缺乏預(yù)計(jì)的效果，使得所制定的政策沒(méi)有發(fā)揮出真實(shí)的作用。因此，對(duì)事件問(wèn)題的識(shí)別能力及方案的預(yù)選能力都是當(dāng)前公共管理部門(mén)相關(guān)工作人員能力的基本要求，如果導(dǎo)致最終政策的選擇失敗，則會(huì)造成較大的社會(huì)損失，也不能滿足在危機(jī)狀態(tài)下政策發(fā)揮出應(yīng)有的作用來(lái)。

2.針對(duì)危機(jī)事件已真實(shí)發(fā)生后的應(yīng)急政策

這類(lèi)政策一般是在多個(gè)事件先后發(fā)生的情況下而產(chǎn)生的，如《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等。這類(lèi)政策主要由于危機(jī)事件發(fā)生后對(duì)社會(huì)造成的影響重大且波及范圍較廣，在完成制定的過(guò)程中需符合社會(huì)的秩序。例如，在2003 年SARS 事件發(fā)生后，國(guó)務(wù)院就根據(jù)這次緊急危機(jī)事件成立了領(lǐng)導(dǎo)小組，并在最短的時(shí)間內(nèi)起草了相關(guān)的法律法規(guī)，經(jīng)過(guò)不斷地研究修改，最終在2005年形成初步草稿，并于2007 年正式通過(guò)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》。在這類(lèi)應(yīng)急政策制定的情況下，大多是借鑒過(guò)去歷史上存在的類(lèi)似問(wèn)題或是制定的類(lèi)似政策，以共同針對(duì)新的危機(jī)事件，成功開(kāi)啟全新的危機(jī)事件應(yīng)急政策模式，讓公共部門(mén)智能技術(shù)管理部門(mén)和社會(huì)公眾共同參與危機(jī)事件應(yīng)急政策的制定，讓政策更加全面、完善、成熟，避免因備選方案不足造成政策實(shí)施的推遲，甚至是失敗。

3.針對(duì)非常態(tài)模式制定的應(yīng)急政策

制定這類(lèi)政策最主要的目的是補(bǔ)充前兩種模式?jīng)]有涉及的領(lǐng)域，以此確保應(yīng)急管理政策制定更加全面，涵蓋內(nèi)容不夠具體而造成的空缺，滿足社會(huì)在危機(jī)狀態(tài)下的特殊管理需求。因此，這類(lèi)非常態(tài)模式下制定出的應(yīng)急政策，最大的特點(diǎn)就是制定過(guò)程及時(shí)間相對(duì)較短，是一種在緊急狀態(tài)下生成的政策。例如，針對(duì)2019 年突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防控問(wèn)題，國(guó)家相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)緊急會(huì)議，聯(lián)合公共管理部門(mén)制定并印發(fā)了相關(guān)通知，針對(duì)此次事件制定了快速有效的管理決策，共同對(duì)抗危機(jī)狀態(tài)，以更好地解決方案，順應(yīng)我國(guó)政治和社會(huì)的發(fā)展。

二、智能技術(shù)下應(yīng)急管理政策制定的職能

人工智能是當(dāng)前智能技術(shù)中最關(guān)鍵，也是應(yīng)用最為廣泛的一項(xiàng)技術(shù)。人工智能就是指發(fā)揮出與人類(lèi)相似，甚至是超越人類(lèi)的智能。在人工智能技術(shù)中，最本質(zhì)的技術(shù)就是大數(shù)據(jù)技術(shù)，對(duì)現(xiàn)有的大數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行采集、儲(chǔ)存和處理，支撐智能社會(huì)的初步形成。

（一）在應(yīng)急管理政策的制定過(guò)程中，對(duì)于存在問(wèn)題信息的鑒別能力

在應(yīng)急管理政策的制定過(guò)程中，需要充分了解到政策的主體與客體、政策工具及政策問(wèn)題等，其中政策問(wèn)題是需要重點(diǎn)了解的內(nèi)容，因?yàn)橹挥谐浞至私獾侥男﹩?wèn)題的發(fā)生會(huì)產(chǎn)生怎樣的結(jié)果，才能就問(wèn)題制定相應(yīng)的應(yīng)急對(duì)策。由此可見(jiàn)，在此過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題具有十分重要的作用，將問(wèn)題扼殺在萌芽之中比解決問(wèn)題更為簡(jiǎn)便有效，只有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題才會(huì)有改善的可能。應(yīng)急管理政策的制定與政策問(wèn)題的提出及發(fā)生具有較為緊密的聯(lián)系，不同部門(mén)對(duì)安全問(wèn)題的理解分析均有所不同。因此，利用有限的資源解決最需要解決的安全問(wèn)題是應(yīng)急政策制定過(guò)程中最要緊的。在非常態(tài)模式下制定的應(yīng)急管理政策都是依賴于當(dāng)前的突發(fā)事件而激發(fā)的，因此應(yīng)急管理政策的頒發(fā)就意味著當(dāng)?shù)匾呀?jīng)發(fā)生了損害社會(huì)公共安全的事件。

（二）制定應(yīng)急管理政策的合作和協(xié)調(diào)

社會(huì)在不斷地進(jìn)步與發(fā)展，應(yīng)急管理政策的制定也需要跟上時(shí)代的潮流，建立應(yīng)急管理的現(xiàn)代化模式。在進(jìn)行應(yīng)急處理的過(guò)程中會(huì)遇到多種應(yīng)急事件的管理，為了確保應(yīng)急管理的專業(yè)性和可協(xié)調(diào)性，應(yīng)組建權(quán)力相對(duì)集中的管理部門(mén)。我國(guó)于2018 年成立應(yīng)急管理部，對(duì)于各種類(lèi)型的突發(fā)事件進(jìn)行全程管理，實(shí)現(xiàn)了良好的管理效果。應(yīng)急管理需要有強(qiáng)大的部門(mén)做好統(tǒng)籌兼顧，但是在應(yīng)急管理的全過(guò)程中卻是整個(gè)社會(huì)體系，無(wú)法通過(guò)單一部門(mén)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在應(yīng)急管理政策的制定過(guò)程中，存在著許多主體，如橫向的同級(jí)別的各個(gè)部門(mén)、組織之間，以及縱向的各個(gè)部門(mén)、組織之間，但是在實(shí)際制定的過(guò)程中，它們之間是有一定的矛盾存在的，各個(gè)不同層級(jí)對(duì)應(yīng)急管理政策的功能及要求都有所不同，且差異性不易忽視。同時(shí)，我國(guó)政策的民主科學(xué)也涉及了大量的公民參與問(wèn)題。突發(fā)事件的應(yīng)急管理不僅需要更多的時(shí)間和更高的專業(yè)化水平，而且企業(yè)之間的矛盾和缺乏有效的協(xié)作，也導(dǎo)致了政策的制定。

人工智能對(duì)成熟的算法進(jìn)行指導(dǎo)，這種先進(jìn)的技術(shù)應(yīng)用于社會(huì)活動(dòng)中能獲得較高的收益。人工智能的應(yīng)用使應(yīng)急管理政策在制定過(guò)程中能得到極大的滿足。這種應(yīng)用從根本上降低了組織之間的損失，減少了政策制定的資源成本和時(shí)間成本。

（三）提高應(yīng)急政策的制定質(zhì)量和實(shí)用性

一般情況下，應(yīng)急政策的制定不僅要確保質(zhì)量，還要進(jìn)一步提升應(yīng)急政策的科學(xué)民主性。必須進(jìn)行第一批次政策的制定，在此過(guò)程中需要對(duì)諸多有利資源進(jìn)行大量的整合分析。在應(yīng)急政策的制定過(guò)程中，受制定者價(jià)值觀、立場(chǎng)、慣性思維等原因的影響，應(yīng)急政策的質(zhì)量需要得到進(jìn)一步提升，除此之外，還需要關(guān)注應(yīng)急政策的實(shí)用性與民主性。而在智能技術(shù)的支持下，制定應(yīng)急政策可以在有限的時(shí)間內(nèi)獲得較為完整的信息，并通過(guò)智庫(kù)平臺(tái)的建立做好意見(jiàn)收集工作，根據(jù)各種意見(jiàn)制定多種備選方案，真實(shí)做到應(yīng)急政策的事前、事中、事后評(píng)估，提高應(yīng)急政策的應(yīng)用能力，這是傳統(tǒng)的應(yīng)急政策制定模式難以達(dá)到的效果。在應(yīng)急政策的制定過(guò)程中，充分利用人工智能技術(shù)，能通過(guò)海量數(shù)據(jù)的收集與利用使應(yīng)急預(yù)測(cè)更加迅速、準(zhǔn)確，方便政策主體的決策。

三、智能技術(shù)下的應(yīng)急管理政策制定了最佳的管理政策

（一）智能技術(shù)的驅(qū)動(dòng)和全面的選擇

隨著人工智能技術(shù)逐步升級(jí)，在緊急情況下，技術(shù)在提出問(wèn)題、選擇并評(píng)價(jià)政策時(shí)，往往忽略了人們的功能和社會(huì)價(jià)值，在這種情況下，應(yīng)急政策的制定往往傾向于技術(shù)意志，在公共安全性上存在一定的不足。因此需要詳細(xì)了解到，在應(yīng)急政策的制定過(guò)程中，智能技術(shù)是一種重要的輔助手段，其不具備支配能力和決定性力量。在問(wèn)題甄別、備選方案篩選、政策效果評(píng)估等方面，智能技術(shù)能夠彌補(bǔ)傳統(tǒng)制定模式的不足，充分、高效地融入政策制定環(huán)節(jié)，提高政策制定的質(zhì)量和效率，但其不是決定性力量。

智能技術(shù)動(dòng)力可以更早地辨識(shí)出公共安全問(wèn)題，同時(shí)也可以更好地鑒別出應(yīng)急管理中的缺陷，并把這些核心的信息傳遞給公共政策的決策者。在政策的選擇和最后的制定方面，應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，尤其是對(duì)“生命至上”和民眾利益、公共事業(yè)開(kāi)展的尊重。應(yīng)急管理政策服務(wù)開(kāi)展的意義是守護(hù)公共安全，而我國(guó)的應(yīng)急管理也總是把人民生命安全置于首要位置。因此，要充分結(jié)合并利用智能技術(shù)，既能取得智能技術(shù)的優(yōu)點(diǎn)，又能滿足價(jià)值和文化層次的要求，預(yù)防政策的實(shí)施可以將智能技術(shù)對(duì)于應(yīng)急管理政策的功能充分發(fā)揮出來(lái)。

（二）智能技術(shù)的應(yīng)用受到了廣泛的應(yīng)用限制

在智能技術(shù)的應(yīng)用過(guò)程中，必須對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格控制，以此來(lái)有效避免智能技術(shù)可能引起的風(fēng)險(xiǎn)，限制其在使用過(guò)程中產(chǎn)生的諸多不利因素。智能技術(shù)賦予的職能是指“有關(guān)主體實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)采用新的方法、路徑和可能性”，為了能有效保證應(yīng)急管理政策在制定過(guò)程中有相應(yīng)法規(guī)的借鑒和依附，應(yīng)該對(duì)智能技術(shù)的應(yīng)用進(jìn)行嚴(yán)格把控。政策制定主體在制定應(yīng)急政策的過(guò)程中，利用智能技術(shù)能建立多個(gè)區(qū)塊鏈，讓各個(gè)主體都能公平參與。但是，此種情況并不意味著多個(gè)制定主體具有相同的權(quán)限、可公平參與，也不意味著在主體之間沒(méi)有加密傳播，各個(gè)主體之間無(wú)法隨意地存取和獲得公共信息。如果一個(gè)國(guó)家的機(jī)密信息無(wú)法隨便地獲得、保存和修改，那么公民的身份檔案也無(wú)法隨意地獲取、保存和修改。尤其是目前技術(shù)的應(yīng)用高度依靠企業(yè)和市場(chǎng)的力量，需要結(jié)合社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)，促使各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的不斷發(fā)展。近年來(lái)，這種壟斷型企業(yè)擁有的數(shù)據(jù)甚至超越了政府和其他的相關(guān)職能機(jī)構(gòu)，因此企業(yè)需擔(dān)負(fù)起應(yīng)有的社會(huì)責(zé)任，需與國(guó)家制定的相關(guān)法律法規(guī)，以及當(dāng)?shù)卣C布的某項(xiàng)指定事物的相關(guān)政策同步，杜絕一切無(wú)視政策的行為出現(xiàn)。同時(shí)，必須避免在實(shí)際應(yīng)用中對(duì)企業(yè)或者公共事業(yè)的部署造成技術(shù)障礙，嚴(yán)禁在日常管理中任何一方使用技術(shù)對(duì)其他主體進(jìn)行壟斷。

結(jié) 語(yǔ)

隨著社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，在部分環(huán)節(jié)突顯出公共管理的安全隱患，為避免在真實(shí)危機(jī)事件發(fā)生后手足無(wú)措，不如趁現(xiàn)在提高危機(jī)意識(shí)，做好安全風(fēng)險(xiǎn)可能發(fā)生的心理準(zhǔn)備及應(yīng)對(duì)措施，全面梳理各地區(qū)公共管理安全危機(jī)應(yīng)對(duì)辦法的舉措，不斷減少危機(jī)預(yù)判及事后類(lèi)別的危機(jī)處理不夠積極的情況。在智能技術(shù)應(yīng)用到應(yīng)急管理政策的制定及實(shí)施過(guò)程中，通過(guò)智能系統(tǒng)可以提升對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控能力，并羅列出可采用的應(yīng)對(duì)措施，供相關(guān)工作人員及時(shí)準(zhǔn)確地做出決策。