新時期城市公共管理模式創(chuàng)新面臨的挑戰(zhàn)及推進路徑

胡海明 路 欣

（1.中共伊春市委黨校，伊春 153000；2.中共黑龍江省委黨校，哈爾濱 150080）

城市公共管理最根本的任務(wù)是在政府推動下，建立健全城市物質(zhì)文化環(huán)境和公共產(chǎn)品、公共服務(wù)供給體系，滿足城市居民的切實需求，從而促進城市經(jīng)濟社會的發(fā)展。近年來，隨著城鄉(xiāng)一體化建設(shè)步伐加快和城市化進程加快，城市公共管理出現(xiàn)了新問題，使城市公共管理面臨著更加嚴峻的挑戰(zhàn)，城市公共管理模式創(chuàng)新問題如不加以解決，極有可能使城市社區(qū)秩序混亂，應(yīng)仔細研究城市公共管理模式創(chuàng)新的推進路徑。

一、城市公共管理中存在的問題及成因

（一）政府管理職能“越位”

政府管理職能“越位”主要體現(xiàn)在以下兩個方面。其一，計劃經(jīng)濟時期政府管理職能的“越位”。我國計劃經(jīng)濟時期，以政府統(tǒng)一分配為主導(dǎo)，體現(xiàn)為公、私財產(chǎn)統(tǒng)一管理，企業(yè)的自主經(jīng)營和管理功能發(fā)揮不足，由于市場因素的影響力微弱，導(dǎo)致經(jīng)濟活力受損等情況出現(xiàn)，這一時期的“越位”主要體現(xiàn)在政府這只“有形之手”抓的過于嚴格，限制了市場這只“無形的手”的功能發(fā)揮。

其二，改革開放新時期政府管理職能的“越位”。自我國實行改革開放以來，經(jīng)濟體制和政府管理發(fā)生改變，企業(yè)自主經(jīng)營和管理得到了很大程度的解放，市場經(jīng)濟得以飛速發(fā)展，政府將自主經(jīng)營和發(fā)展的權(quán)利還給市場、還給企業(yè)主，這一時期政府的職能主要為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)四個方面。事實證明，在“兩只手”的作用下，我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)模逐漸躍升，引起世界矚目，這是我黨在領(lǐng)導(dǎo)我國經(jīng)濟建設(shè)道路探索中的又一大光輝成就。但此時，我國城市公共管理面臨著習(xí)慣于舊的管理思想和管理模式等因循守舊的挑戰(zhàn)，管理模式亟待創(chuàng)新。然而，傳統(tǒng)的經(jīng)濟發(fā)展方式和政治體制造就了與這種高度集中化體制相適應(yīng)的利益集團，而管理模式的改變，某種程度上意味著利益集團的利益及權(quán)利發(fā)生變化，這個學(xué)習(xí)過程和轉(zhuǎn)變過程需要面對利益集團既得利益減少和成本增加，傾向于加強或維持原有的管理模式等多重阻力，給傳統(tǒng)的城市公共管理模式和管理方式的變革帶來難題。

綜上所述，政府“越位”不僅會造成經(jīng)營領(lǐng)域僵化，還會造成城市公共管理缺位，更會造成公共管理領(lǐng)域缺乏政府管理和服務(wù)缺乏等嚴重后果。

（二）城市建設(shè)規(guī)模失控

城市建設(shè)規(guī)模失控是現(xiàn)階段城市建設(shè)和政府管理所面臨的問題之一。其一，資金相對不足是轉(zhuǎn)變城市公共管理模式無可避免的問題。一方面，隨著全面深化改革和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的推進，城市建設(shè)工程量在今后一個時期勢必加大，對建設(shè)質(zhì)量的要求必然提高，而資金短缺會遏制城市建設(shè)，對城市建設(shè)中公共管理模式創(chuàng)新造成嚴重影響。另一方面，多方集資渠道稍顯不夠。城市建設(shè)是一項長期持續(xù)的浩大工程，想要完全靠政府這一單一主體解決資金和擴大規(guī)模等問題，難有很大作為。其二，負債經(jīng)營的建設(shè)模式出現(xiàn)，給城市建設(shè)規(guī)模擴大帶來新的機遇和挑戰(zhàn)。大舉的負債經(jīng)營是否合理還有待商榷，它不僅是抓住機遇的重要手段，也是城市公共建設(shè)實現(xiàn)其自身特殊性的方式，但問題在于，一方面作為一項公共產(chǎn)品的城市建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，不能隨時轉(zhuǎn)換為資金的形式，帶來的不靈活和回收周期長的問題有待解決。另一方面，部分政府官員一味追求政績，忽視了城市建設(shè)資金不足的問題，一味擴大城市建設(shè)規(guī)模，但財政收入有限導(dǎo)致政府必然向銀行貸款，政府的信用形象使得極少數(shù)情況下會被限額貸款，從而極易出現(xiàn)部分城市建設(shè)債務(wù)無法及時歸還的現(xiàn)象，引發(fā)負債經(jīng)營不適度帶來的一系列“形象工程”等城市建設(shè)規(guī)模失控的窘境。

綜上所述，城市建設(shè)規(guī)模失控會導(dǎo)致政府主導(dǎo)信貸經(jīng)營、銀行不良資產(chǎn)增多、企業(yè)墊付資金長期被套牢、上游建筑材料供應(yīng)商債務(wù)危機、部分中小企業(yè)被拖垮等一系列社會矛盾的出現(xiàn)，甚至產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，給城市建設(shè)和政府管理帶來難題。

（三）部分政府官員管理能力有待加強

部分政府官員管理能力有待加強是城市管理模式創(chuàng)新面臨的又一大挑戰(zhàn)，城市管理模式的轉(zhuǎn)變周期長，滯后于市場經(jīng)濟體制建設(shè)，未能全面轉(zhuǎn)變，其中的影響因素包括部分政府官員管理能力不足。

其一，部分政府官員未能綜合平衡各利益群體的利益需求，未能真正從城市化進程加快的現(xiàn)狀出發(fā)進行管理，導(dǎo)致部分政策未能有效落地、落細，帶來個別地方出現(xiàn)一些如失業(yè)率升高、環(huán)境治理能力弱、居民住房資源緊等不可持續(xù)發(fā)展問題。

其二，部分政府官員由于科學(xué)文化素質(zhì)和管理能力不高，未能全面掌握市場經(jīng)濟運作的知識，專業(yè)不對口的現(xiàn)象存在，導(dǎo)致城市管理中未能有效深入理解市場經(jīng)濟與城市社會管理的聯(lián)系，未能理解社會變遷對城市公共管理模式創(chuàng)新的要求，出現(xiàn)一些管理僵化的現(xiàn)象，更有一些官員仍舊不肯拋棄陳腐的思維方式和管理理念等，對城市管理模式和方式的轉(zhuǎn)變更新意義缺乏明確認識，導(dǎo)致城市管理模式創(chuàng)新的實效性降低。

二、城市公共管理模式創(chuàng)新的路徑選擇

（一）提高政府信息透明度，增強公民知情權(quán)

政府信息透明度是一個國家在社會治理方面成熟與否的衡量指標之一，更是適應(yīng)社會信息多元化發(fā)展的必然選擇。目前，隨著網(wǎng)絡(luò)新媒體社會的飛速發(fā)展，對城市公共管理模式的創(chuàng)新帶來一系列挑戰(zhàn)，為適應(yīng)新時代城市居民的需求，政府作為管理主體，應(yīng)適應(yīng)社會發(fā)展需求，提高信息透明度，增強公民知情權(quán)。

其一，建立互聯(lián)網(wǎng)對話平臺，保障公民網(wǎng)絡(luò)資源享有權(quán)。據(jù)統(tǒng)計，80%的社會信息資源掌握在政府手中，其中又有80%處于封閉半封閉狀態(tài)。政府的信息公開是確保人民生活水平的重要方面。一方面，要建立網(wǎng)絡(luò)信息對話平臺，提高民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，增強居民網(wǎng)絡(luò)信息享有權(quán)，可以加強監(jiān)督，使權(quán)利運行得更加順暢。另一方面，通過信息資源共享，使居民更加了解社會管理，能夠依法參與社會管理，有效提出意見和建議，穩(wěn)步提升我國居民參與社會管理。此外，要通過互聯(lián)網(wǎng)信息共享，有效減少居民辦事程序，解放政府人力，提升政府管理水準。

其二，加強信息公開，避免報喜不報憂，滿足居民依法知情的需要。一方面，在政府的領(lǐng)導(dǎo)下，新聞媒體要發(fā)揮職能，建立好信息公開，避免新聞報道報喜不報憂、“捂蓋子”等現(xiàn)象存在。另一方面，政府要嚴格管控和審核信息，牢牢掌握意識形態(tài)陣地，對居民起到正面引導(dǎo)和教化作用，尤其要加強網(wǎng)絡(luò)引導(dǎo)，同時做到貼近事實原貌。此外，還要做到一定程度的政務(wù)公開，滿足居民參與心理。

其三，信息公開要做到具有時效性、動態(tài)化、生動化，使居民喜聞樂見。一方面，政府有關(guān)部門要秉持著提高居民生活質(zhì)量的宗旨和原則，隨時關(guān)注社會變遷中的城市改變，及時發(fā)布信息；語言要翔實可靠，力求生動簡練，群眾喜聞樂見。另一方面，建立政府發(fā)言人機制，對居民關(guān)心的事進行及時報道和討論，對政府新修訂的政策，要對居民代表進行及時講解，更好滿足群眾對信息知情的需求。

（二）培育城市公民的自主性，轉(zhuǎn)變城市政府職能

與西方的城市管理大為不同的是，我國城市管理中，居民表現(xiàn)為“順從”的態(tài)勢，公眾主體意識不強，參與度不高，部分居民責(zé)任感不強等問題存在，這不僅與城市治理有著密切的聯(lián)系，更是中西方政治文化在起作用。再加上我國社會非營利組織發(fā)展不強，導(dǎo)致公眾參與度低，從而不可避免地造成政府職能混亂，長期以來既“劃槳”又“掌舵”。所以，必須培育城市居民的自主性，使之能夠主動參與政府的決策、執(zhí)行，促進政府實現(xiàn)從“劃漿”到“掌舵”的轉(zhuǎn)變。

其一，建構(gòu)我國新型城市政治文化，提升居民自主性。一方面，以社會主義核心價值觀推動政治文化形成和發(fā)展，提升居民自主意識、參與意識。社會主義核心價值觀的二十四字方針，是我國居民行動的依據(jù)，政府有關(guān)部門履責(zé)，大力宣傳其核心要義，確保入腦、入心、入行，使居民自覺為“兩個一百年”奮斗目標而努力。另一方面，講好中國故事，推動城鎮(zhèn)居民意識發(fā)展。通過家庭教育、學(xué)校教育和網(wǎng)絡(luò)平臺等傳播手段和途徑，讓居民了解我國革命、建設(shè)和改革的發(fā)展歷史，使居民增進對共產(chǎn)主義的信仰，加強社會凝聚力，使居民自覺自愿參與城市建設(shè)，力求語言簡練、生動、有效。

其二，發(fā)展城市公眾參與團體，提高居民參與程度。市場經(jīng)濟的宏觀戰(zhàn)略背景下，城市居民的自我服務(wù)需求大大增強，應(yīng)順應(yīng)發(fā)展潮流，建章立制，助力發(fā)展城市公眾參與，充分發(fā)揮城市社區(qū)居委會的基層服務(wù)、管理功能，依法合理、有效地解決城市公眾參與團體發(fā)展滯后的窘境。一方面，政府履責(zé)，在權(quán)力、資源、信息、技術(shù)、資金五個方面給予社會非營利團體以適當(dāng)傾斜，促進城市社區(qū)居民有效參與城市管理，使其能夠積極按照相關(guān)程序為城市管理和城市建設(shè)建言獻策。另一方面，在政府有關(guān)部門的帶領(lǐng)下，做好社會非營利組織的培訓(xùn)，在城市社區(qū)基層黨委的幫助下成立黨支部，在社區(qū)居委會的幫助下，開展事務(wù)性工作，使其積極為城市社區(qū)管理和建設(shè)貢獻力量。對此，我們還應(yīng)批判地吸收一些有益經(jīng)驗，助力社會非營利組織的成長和發(fā)展，政府在技術(shù)技能、資金資源、信息共享等方面予以一定的支持，從而發(fā)揮社會非營利的效能。

總之，針對城市社區(qū)居民參與不足的現(xiàn)實樣貌，政府必須制定一套行之有效的方略，大膽合理放權(quán)，制定行動綱領(lǐng)和項目及實施方略，切實提升城市社區(qū)居民參與程度。

（三）建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施管理運營系統(tǒng)，實現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋

針對城市社區(qū)管理，制定一套行之有效的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理運營系統(tǒng)，并使之建立健全，十分必要。城市基礎(chǔ)設(shè)施管理和運營系統(tǒng)的健全這一基礎(chǔ)性問題，對城市管理和城市建設(shè)起到十分重要的作用，如果這套系統(tǒng)失靈，會使城市居民生活混亂，同時也體現(xiàn)出建立健全城市基礎(chǔ)設(shè)施的管理和運營系統(tǒng)的重要意義。

其一，制定方略，建構(gòu)和完善城市總體規(guī)劃。要注重加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改進和完善制定的規(guī)劃項目和應(yīng)急預(yù)案，厘清管理的具體實施辦法，使國家各項城市管理政策充分落實。據(jù)調(diào)查，上海市針對城市供水排水、橋梁工程、交通設(shè)施等六個方面統(tǒng)一管理，從宏觀布局的戰(zhàn)略視角進行深層規(guī)劃，全面、穩(wěn)步對城市管理進行深層改革，使城市綜合功能得以充分發(fā)揮等，這些都可以為城市管理創(chuàng)新提供可借鑒的思路。

其二，實現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋。一方面，要做好政府、企事業(yè)單位職責(zé)分化，高度明確政府職能和責(zé)任，將政府職責(zé)之外的事務(wù)交由企業(yè)、單位、社會非營利組織等，以便厘清政府職責(zé)，發(fā)揮社會多重效力，如此才能職責(zé)明晰地實現(xiàn)區(qū)域公共服務(wù)全覆蓋。另一方面，要轉(zhuǎn)變政府管理方式，簡政放權(quán)以充分適應(yīng)市場經(jīng)濟和改革開放，政府履責(zé)，嚴格監(jiān)督城市社區(qū)公共服務(wù)質(zhì)量、公共信息的發(fā)布、公共資源的分配及公共產(chǎn)品的質(zhì)量等，實現(xiàn)公共服務(wù)全覆蓋。

（四）創(chuàng)新城市管理結(jié)構(gòu)，健全社區(qū)服務(wù)體系

十八大以來，我國從創(chuàng)新城市管理結(jié)構(gòu)入手，優(yōu)化了我國宏觀公共管理職能，將管理視角由“內(nèi)部取向”轉(zhuǎn)移到“外部取向”，由具體決策上升到宏觀戰(zhàn)略，涵蓋了行政組織內(nèi)部管理與城市社區(qū)外部管理兩重內(nèi)涵和主旨，增強了政府管理和社會管理的雙重實效，給我國城市社區(qū)管理提供了實踐依據(jù)和理論遵循，即應(yīng)創(chuàng)新城市管理結(jié)構(gòu)，健全社區(qū)服務(wù)體系。

其一，政府應(yīng)充分發(fā)揮其宏觀職能，充分發(fā)揮監(jiān)督?jīng)Q策、宏觀戰(zhàn)略協(xié)調(diào)等功能，建立長期行之有效的黨、政府、企業(yè)、社會四者緊密聯(lián)系的組織體系，建立健全城市社區(qū)的責(zé)任、權(quán)力、利益、義務(wù)四位一體的“條塊”關(guān)系，結(jié)合黨中央的各項指示，不斷深化結(jié)構(gòu)優(yōu)化和部門改革，明確職責(zé)分工，將社區(qū)、街道辦、社會非營利組織的職責(zé)分別歸位，讓各部門的職能得以充分發(fā)揮，使結(jié)構(gòu)能夠充分迎合新時代城市管理的需要。

其二，堅持宏觀視角，健全社區(qū)服務(wù)體系。一方面，要堅持落腳城市社區(qū)。密切關(guān)注群眾所關(guān)心的事務(wù)，結(jié)合社區(qū)工作實際，充分發(fā)揮社區(qū)的協(xié)調(diào)矛盾功能及公共服務(wù)功能等。另一方面，要積極建立健全密切聯(lián)系群眾的服務(wù)體系。建立與我國國情相適應(yīng)、服務(wù)主體多元化、服務(wù)質(zhì)量和管理水平較高的社區(qū)服務(wù)體系，不僅要喚起居民意識，還要政府履責(zé)發(fā)揮監(jiān)督協(xié)調(diào)作用，更要推進好社區(qū)管理體制機制的創(chuàng)新和建構(gòu)，做到與政府管理與黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治結(jié)合，以滿足居民日益增長的公共服務(wù)需求。