政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理風(fēng)險(xiǎn)與防范措施研究

林麗君 浙江中瑞華會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司

政府釆購(gòu)審計(jì)是指依照法律的規(guī)定，由各級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)政府釆購(gòu)的當(dāng)事人實(shí)施政府采購(gòu)的情況和政府釆購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的監(jiān)督管理情況進(jìn)行審計(jì)、監(jiān)督、評(píng)價(jià)及鑒證的活動(dòng)。政府采購(gòu)業(yè)務(wù)根據(jù)相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定，結(jié)合政府采購(gòu)需求特點(diǎn)和業(yè)務(wù)管理要求制定相應(yīng)的內(nèi)部控制，旨在規(guī)范采購(gòu)管理活動(dòng)，使“公平、公正、公開(kāi)、誠(chéng)信”原則在政府采購(gòu)活動(dòng)中得到保證。內(nèi)部控制要想充分發(fā)揮防范風(fēng)險(xiǎn)的作用，就要快速識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)、分析風(fēng)險(xiǎn)的成因并精確的評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)先順序制定針對(duì)性的控制措施。政府采購(gòu)審計(jì)就是識(shí)別采購(gòu)政策風(fēng)險(xiǎn)的有力手段，通過(guò)政府采購(gòu)審計(jì)發(fā)現(xiàn)政府釆購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)存在的問(wèn)題及評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和影響程度，從而促進(jìn)相關(guān)政策的建立健全，合理保證政府采購(gòu)“公開(kāi)、公平、公正、誠(chéng)信”，有效防范采購(gòu)中舞弊和腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，使政府采購(gòu)資金合規(guī)合理使用，政府的管理水平和政府公信力得到提升。

一、政府釆購(gòu)審計(jì)的對(duì)象

政府采購(gòu)內(nèi)部控制管理的全流程包括采購(gòu)的申請(qǐng)、審批、執(zhí)行與監(jiān)管，所以政府采購(gòu)審計(jì)也應(yīng)涉及全流程的各環(huán)節(jié)。在政府采購(gòu)中包含審計(jì)的對(duì)象有以下五個(gè)方面：

一是采購(gòu)單位：一般是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、實(shí)行財(cái)政預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，以及使用財(cái)政性資金辦理政府采購(gòu)事項(xiàng)的非企業(yè)性單位。

二是各級(jí)政府采購(gòu)中心和政府采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)：政府采購(gòu)中心是政府采購(gòu)的集中機(jī)構(gòu)，是政府采購(gòu)的具體實(shí)施部門(mén)，屬于政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)中介機(jī)構(gòu)是具有法人資格，有招標(biāo)能力的，經(jīng)財(cái)政部門(mén)認(rèn)定可從事政府采購(gòu)招投標(biāo)等行為的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。

三是財(cái)政部門(mén)中的政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)：省市級(jí)財(cái)政部門(mén)下的采購(gòu)管理部門(mén)；政府下屬的各機(jī)關(guān)事業(yè)單位等內(nèi)部的采購(gòu)管理部門(mén)。

四是招投標(biāo)環(huán)節(jié)的評(píng)標(biāo)專(zhuān)家：是指經(jīng)省級(jí)以上人民政府財(cái)政部門(mén)選聘，以獨(dú)立身份參加政府采購(gòu)評(píng)審，納入評(píng)審專(zhuān)家?guī)旃芾淼娜藛T。

五是政府采購(gòu)供應(yīng)商：主要是指履行政府采購(gòu)合同的中標(biāo)、成交供應(yīng)商。

二、政府釆購(gòu)實(shí)施存在的主要風(fēng)險(xiǎn)

(一)非公開(kāi)采購(gòu)方式下采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確風(fēng)險(xiǎn)，影響財(cái)政資金的效益

根據(jù)某市提供的近2年政府采購(gòu)匯總數(shù)據(jù)，非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)占比接近40%(2020年度35.83%，2021年度37.69%)。分析2020年和2021年該市非公開(kāi)方式的采購(gòu)預(yù)算和中標(biāo)價(jià)，中標(biāo)價(jià)格為采購(gòu)預(yù)算金額90%以上的占65%。由于在非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)方式下競(jìng)爭(zhēng)性不足，就存在采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確的風(fēng)險(xiǎn)。不管是邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商還是單一來(lái)源采購(gòu)，采購(gòu)預(yù)算金額的確定都至關(guān)重要，但非公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)比重過(guò)大會(huì)存在廉潔風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致預(yù)算編制不準(zhǔn)確。

(二)違反規(guī)定“化整為零”規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)

一個(gè)預(yù)算項(xiàng)目下公開(kāi)招標(biāo)的同一類(lèi)別、同一品目的貨物或服務(wù)，在一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)其累計(jì)資金數(shù)額超過(guò)招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，除只能從唯一供應(yīng)商處采購(gòu)的，都應(yīng)該采用公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)。

但在采購(gòu)實(shí)務(wù)中還是存在違反規(guī)定“化整為零”規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)的情況。如某市服務(wù)項(xiàng)目，2個(gè)項(xiàng)目決策時(shí)間相同，采購(gòu)需求相似，片區(qū)相近，采購(gòu)公告發(fā)布時(shí)間相同，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)相同，中標(biāo)單位相同，合同簽訂日期相同。項(xiàng)目合并預(yù)算金額合計(jì)677.09萬(wàn)元，已達(dá)到公開(kāi)招投標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)400萬(wàn)元。但在采購(gòu)服務(wù)時(shí)拆分成2個(gè)項(xiàng)目采用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非公開(kāi)招標(biāo)方式采購(gòu)。

(三)招投標(biāo)過(guò)程流于形式風(fēng)險(xiǎn)

招投標(biāo)過(guò)程流于形式風(fēng)險(xiǎn)，就不能真正實(shí)現(xiàn)公平公正公開(kāi)的采購(gòu)。集中采購(gòu)招投標(biāo)過(guò)程的合法性，是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境“公平、公正、公開(kāi)”，合理保障財(cái)政資金使用效益的必要手段。招投標(biāo)過(guò)程流于形式的風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)在以下兩點(diǎn)：

1.按照內(nèi)定供應(yīng)商條件來(lái)設(shè)置資信技術(shù)評(píng)分條款

為排除競(jìng)爭(zhēng)者，讓內(nèi)定供應(yīng)商中標(biāo)，在制定招標(biāo)文件時(shí)，采購(gòu)方會(huì)要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)以內(nèi)定供應(yīng)商的擁有的資格，證書(shū)及業(yè)績(jī)?yōu)閰⒖蓟蛑苯友?qǐng)?jiān)搩?nèi)定公司的人員共同討論修改投標(biāo)入圍的資格條件、資信技術(shù)條款，該公司有的條件或資質(zhì)，發(fā)標(biāo)文件就寫(xiě)進(jìn)去；該企業(yè)不具備的條件或資質(zhì)，發(fā)標(biāo)文件就不提及。

2.陪標(biāo)或串標(biāo)

由擬中標(biāo)單位出面邀請(qǐng)幾家供應(yīng)商前來(lái)投標(biāo)，參與投標(biāo)的這幾家單位事先獲知擬中標(biāo)單位的意向，在參與招標(biāo)時(shí)將本單位的投標(biāo)書(shū)有意制作的略遜一些使擬中標(biāo)單位中標(biāo)。如采用不提供資格證書(shū)的原件、不提供業(yè)績(jī)或隨便提交采購(gòu)方案等形式相互陪標(biāo)。

(四)單一來(lái)源采購(gòu)依據(jù)不充分風(fēng)險(xiǎn)

招標(biāo)貨物或者服務(wù)符合以下情況的才可以采用單一來(lái)源方式采購(gòu)：(1)采購(gòu)的貨物(服務(wù))只能有唯一的供應(yīng)商提供；(2)發(fā)生了緊急的不可預(yù)見(jiàn)的事情導(dǎo)致其他供應(yīng)商處不能提供采購(gòu)的；(3)添置的采購(gòu)金額不超過(guò)原合同總額的百分之十，采購(gòu)的項(xiàng)目(服務(wù))只能由原來(lái)的供貨商提供；(4)符合以下條件的公共服務(wù)項(xiàng)目：一是在現(xiàn)有的條件下更換承接主體將使原項(xiàng)目一致性要求、服務(wù)配套要求無(wú)法保證，從而會(huì)大幅增加服務(wù)成本，或造成投資損失；二是省級(jí)、省級(jí)以上主體購(gòu)買(mǎi)同類(lèi)項(xiàng)目的采購(gòu)結(jié)果在最近一年是通過(guò)政府公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的方式產(chǎn)生，下屬單位確實(shí)需要直接采購(gòu)。

單一來(lái)源采購(gòu)依據(jù)不充分容易造成廉潔風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)在：

第一，單一來(lái)源采購(gòu)專(zhuān)家論證不符合唯一性要求：?jiǎn)我粊?lái)源采購(gòu)方式的采用由采購(gòu)人提出，采購(gòu)的是唯一的專(zhuān)利或?qū)Ｓ屑夹g(shù)使用的貨物或服務(wù)，或者采購(gòu)有特殊要求的公共服務(wù)項(xiàng)目只有唯一的供應(yīng)商的，應(yīng)當(dāng)由專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員出具唯一性論證。

對(duì)某市近三年單一來(lái)源采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行抽查，抽查發(fā)現(xiàn)專(zhuān)家在論證唯一性的時(shí)候，僅對(duì)為加快項(xiàng)目實(shí)施效率、工作多年，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)掌握得好，熟悉流程，是某區(qū)域最有實(shí)力等進(jìn)行論證，未按照規(guī)定對(duì)唯一性進(jìn)行論證。如：某一單一來(lái)源采購(gòu)專(zhuān)家論證：某單位從2003年開(kāi)始舉辦車(chē)博會(huì)，至今已經(jīng)有17年，圓了某市10萬(wàn)多市民的購(gòu)車(chē)夢(mèng)，促進(jìn)了某市的汽車(chē)消費(fèi)，提升了汽車(chē)文化，是拉動(dòng)某市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要展會(huì)，也為經(jīng)銷(xiāo)商和購(gòu)車(chē)者提供了良好的交易平臺(tái)，成為某市車(chē)市的一個(gè)“風(fēng)向標(biāo)”。17年辦展經(jīng)驗(yàn)及品牌沉淀，汽車(chē)展會(huì)已成為某地區(qū)汽車(chē)行業(yè)、汽車(chē)經(jīng)銷(xiāo)商和愛(ài)車(chē)市民心中最具影響力、最有公信力、最有銷(xiāo)售口碑和檔次最高的專(zhuān)業(yè)車(chē)展。專(zhuān)家組一致建議采用單一來(lái)源采購(gòu)方式進(jìn)行采購(gòu)，擬定供應(yīng)商為某單位。

第二，單一來(lái)源采購(gòu)理由不符合邏輯風(fēng)險(xiǎn)：因本套儀器設(shè)備技術(shù)要求高，經(jīng)市場(chǎng)調(diào)研，在全國(guó)范圍內(nèi)唯有某單位能夠滿足本項(xiàng)目等設(shè)備的加工要求，配套設(shè)備材質(zhì)和加工方面也達(dá)到生產(chǎn)要求，因此具備唯一性?，F(xiàn)因該裝置購(gòu)置完成后還需要安裝、調(diào)試，時(shí)間非常緊張，經(jīng)會(huì)議同意，擬采用單一來(lái)源采購(gòu)。

(五)重采購(gòu)輕執(zhí)行監(jiān)管不到位風(fēng)險(xiǎn)

如某單位《食材配送采購(gòu)合同》第六條定價(jià)原則，價(jià)格以某市發(fā)展和改革委員會(huì)網(wǎng)站公布的《菜籃子價(jià)格公示表》中行情價(jià)格為依據(jù)(每期發(fā)布次日起按該期的價(jià)格，直至下一期發(fā)布之日)，乘以中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)結(jié)算率進(jìn)行結(jié)算；采購(gòu)的食材如發(fā)改委網(wǎng)站未提供監(jiān)測(cè)價(jià)格的，則參考一下菜場(chǎng)、超市(以東方超市、永輝超市為主)同期掛牌價(jià)(采購(gòu)人與供應(yīng)商雙方確認(rèn))乘以中標(biāo)供應(yīng)商投標(biāo)結(jié)算率結(jié)算(每期詢價(jià)次日起按該期的價(jià)格，直至下一期詢價(jià)之日)。但實(shí)際結(jié)算時(shí)卻沒(méi)有按照合同約定進(jìn)行監(jiān)測(cè)。重采購(gòu)輕執(zhí)行的行為，無(wú)法保證價(jià)格的公允性，自然也不能保證財(cái)政資金結(jié)算的準(zhǔn)確性。

三、加強(qiáng)政府釆購(gòu)實(shí)施的控制措施

針對(duì)以上政府采購(gòu)管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)采取相應(yīng)的防范措施。

(一)非公開(kāi)采購(gòu)方式下內(nèi)控防范措施

采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將采購(gòu)預(yù)算金額確定的充分性作為政府采購(gòu)內(nèi)控管理的重要內(nèi)容，建立健全采購(gòu)預(yù)算金額確定管理制度，加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)預(yù)算金額的確定過(guò)程進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理。如：詢價(jià)確定，事先供應(yīng)商詢價(jià)價(jià)格一般是協(xié)商的焦點(diǎn)問(wèn)題，協(xié)商小組應(yīng)通過(guò)協(xié)商幫助采購(gòu)人獲得合理的成交價(jià)并保證采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量。

(二)違反規(guī)定“化整為零”規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)等風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控防范措施

采購(gòu)項(xiàng)目采購(gòu)方式的確定，作為采購(gòu)單位重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行“三重一大”程序進(jìn)行決策，加強(qiáng)決策依據(jù)的論證，對(duì)于故意規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)行為的違反上位法的決策結(jié)果，應(yīng)追究責(zé)任。

(三)招投標(biāo)過(guò)程流于形式風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控防范措施

招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在制定技術(shù)要求時(shí)有針對(duì)性、傾向性，排除了一些招投標(biāo)單位。如在技術(shù)商務(wù)標(biāo)的技術(shù)指標(biāo)上進(jìn)行了某些特定的規(guī)定而限制了招標(biāo)范圍，缺乏競(jìng)爭(zhēng)力。采購(gòu)單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行審核，合理保證招標(biāo)文件采購(gòu)需求描述準(zhǔn)確、供應(yīng)商資格公平公正、合同條款合法合規(guī)。政府采購(gòu)管理部門(mén)對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行定向、不定向的抽查機(jī)制；經(jīng)常檢查、抽查可能容易存在違法違規(guī)的政府采購(gòu)項(xiàng)目；對(duì)參與采購(gòu)流程的部門(mén)和人員隨機(jī)抽查，執(zhí)法檢查人員采用隨機(jī)選派，同時(shí)也可委派第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助檢查等方式。

(四)單一來(lái)源采購(gòu)依據(jù)不充分風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控防范措施

單一來(lái)源采購(gòu)依據(jù)不充分風(fēng)險(xiǎn)涉及采購(gòu)單位(采購(gòu)申請(qǐng)環(huán)節(jié))、論證(評(píng)標(biāo))專(zhuān)家(采購(gòu)執(zhí)行環(huán)節(jié))及政府采購(gòu)管理部門(mén)(監(jiān)督環(huán)節(jié))。首先采購(gòu)單位采購(gòu)崗位人員應(yīng)掌握政府采購(gòu)單一來(lái)源相關(guān)法律法規(guī)和本單位的采購(gòu)制度，嚴(yán)格按照相關(guān)規(guī)定，對(duì)符合單一來(lái)源條款的采購(gòu)業(yè)務(wù)才能申請(qǐng)單一來(lái)源采購(gòu)方式；論證(評(píng)標(biāo))專(zhuān)家應(yīng)提升專(zhuān)業(yè)勝任能力，不受采購(gòu)方影響，獨(dú)立客觀公正做出是否符合唯一性論證；政府采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)根據(jù)審批職能，審核唯一性的理由是否成立，通過(guò)申請(qǐng)決策、執(zhí)行和監(jiān)督審核相互分離的原則，防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，降低采購(gòu)成本，杜絕利益輸送，提高資金效益。

(五)重采購(gòu)輕執(zhí)行監(jiān)管不到位風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控防范措施

根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》的相關(guān)要求，針對(duì)合同履行環(huán)節(jié)確定歸口部門(mén)，建立合同管理的崗位責(zé)任制和合同履行監(jiān)督審查制度，提升歸口部門(mén)相關(guān)人員的崗位勝任能力，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在合同管理中的風(fēng)險(xiǎn)防控職能作用，重點(diǎn)審核合同付款是否遵循合同要求，整個(gè)合同履行過(guò)程是否按照合同約定執(zhí)行，避免多結(jié)算合同款。