影響“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)的深層根源

徐瑜璐

【關(guān)鍵詞】三個(gè)區(qū)分開來 干部激勵(lì) 擔(dān)當(dāng)作為 【中圖分類號(hào)】D262.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)干部全方位管理和經(jīng)常性監(jiān)督，落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”，激勵(lì)干部敢于擔(dān)當(dāng)、積極作為?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”是指，要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。厘清落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”中的現(xiàn)實(shí)阻滯，并積極探索科學(xué)有效的破解路徑，對(duì)于建設(shè)堪當(dāng)民族復(fù)興重任的高素質(zhì)干部隊(duì)伍、更好地以中國(guó)式現(xiàn)代化全面推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興具有重大的理論和實(shí)踐意義。

部分地區(qū)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”存在的現(xiàn)實(shí)困境

自2016年習(xí)近平總書記首提“三個(gè)區(qū)分開來”以來，有關(guān)黨委（黨組）及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織部門等不斷探索，推動(dòng)“三個(gè)區(qū)分開來”的落實(shí)取得成效。但仍然存在部分地區(qū)落實(shí)“不平衡不充分”問題，同黨的期望、基層廣大黨員干部的期望還有距離。

職能主體在落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”上還不夠到位。主要存在以下三方面問題：一是懈怠性執(zhí)行。有的“怕翻舊賬”，認(rèn)為案件在辦理時(shí)已查清，事后再容錯(cuò)有可能把自己或本單位牽涉進(jìn)去，承擔(dān)對(duì)原案查處不力的責(zé)任；有的“怕受質(zhì)疑”，認(rèn)為容錯(cuò)澄清案件的事實(shí)一般比較復(fù)雜，而且關(guān)注度高，群眾對(duì)于容錯(cuò)澄清決定，容易產(chǎn)生“官官相護(hù)”“包庇”“縱容”等誤讀誤解，給辦案主體帶來輿論壓力。二是曲解性執(zhí)行。比如，部分職能主體認(rèn)為“三個(gè)區(qū)分開來”對(duì)事實(shí)上造成的錯(cuò)誤失誤予以包容寬容，屬于“放松”管理，并不適宜全面“從嚴(yán)”都未能管理好的區(qū)域內(nèi)干部，故而較少適用。這是對(duì)“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛相結(jié)合”內(nèi)涵的誤讀曲解所導(dǎo)致的落實(shí)不到位。三是機(jī)械性執(zhí)行。比如，有的地方在規(guī)定“容錯(cuò)條件”時(shí)，主要復(fù)述了“三個(gè)區(qū)分開來”的三重基本要求，較少與本地干部隊(duì)伍建設(shè)實(shí)際、改革發(fā)展實(shí)際結(jié)合聯(lián)系，影響了執(zhí)行的針對(duì)性、科學(xué)性、實(shí)效性。

涉事干部在落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”上還不夠積極。主要存在以下兩方面顧慮：一是“怕再多事”。部分涉事干部反映，組織上一旦啟動(dòng)容錯(cuò)流程，可能會(huì)在系統(tǒng)內(nèi)更大范圍甚至是在社會(huì)上產(chǎn)生影響。本是過往比較簡(jiǎn)單的小事，啟動(dòng)容錯(cuò)調(diào)查后，有可能引發(fā)不必要的輿情、增加不必要的麻煩。所以，即便有時(shí)候被錯(cuò)判了，也不愿進(jìn)入容錯(cuò)程序。二是“怕誤考評(píng)”。部分涉事干部認(rèn)為，盡管組織上通過“三個(gè)區(qū)分開來”進(jìn)行了容錯(cuò)免責(zé)，但客觀上似乎自己的行為造成了錯(cuò)誤失誤，或?qū)⒆笥胰蘸蟮目己嗽u(píng)優(yōu)。此外，有干部坦言，實(shí)踐中啟動(dòng)容錯(cuò)的周期較長(zhǎng)，這期間如有晉升提拔機(jī)會(huì)，一般恐因“有事在身”而被耽擱。這在很大程度上影響了涉事主體落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的積極性主動(dòng)性。

部分干部對(duì)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”持觀望態(tài)度?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”除了在具體案件處理上為職能主體提供引導(dǎo)，也對(duì)廣大基層干部滿懷熱情積極參與改革發(fā)展工作提供了行為指引。但部分干部不太注重結(jié)合自身情況厘清“三個(gè)區(qū)分開來”指引的行為邊界：有的認(rèn)為，執(zhí)行“三個(gè)區(qū)分開來”是職能部門的工作，與自己無關(guān)，在被有關(guān)方面要求配合審查時(shí)才會(huì)去學(xué)習(xí)、適用；有的干部抱著“寧愿不出錯(cuò)，不去多冒險(xiǎn)”“多干多錯(cuò)、不干不錯(cuò)”“干的不如看的”等不良心態(tài)，對(duì)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的成效持觀望態(tài)度。更有甚者，有的干部錯(cuò)把“三個(gè)區(qū)分開來”、容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制當(dāng)作個(gè)人濫用職權(quán)的“護(hù)身符”，歪曲理解了“三個(gè)區(qū)分開來”的本意。

影響“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的深層根源

近年來，《關(guān)于進(jìn)一步激勵(lì)廣大干部新時(shí)代新?lián)?dāng)新作為的意見》《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作規(guī)劃綱要（2023-2027年）》等制度性文件中都有落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的明確要求?！叭齻€(gè)區(qū)分開來”的落實(shí)主要通過執(zhí)行相關(guān)制度來推進(jìn)。而“三個(gè)區(qū)分開來”相關(guān)制度執(zhí)行不力，一定程度上正是黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行不力的典型反映。影響“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的深層根源主要有以下方面：

第一，認(rèn)識(shí)不到位。一些職能責(zé)任主體對(duì)于制度的認(rèn)知、認(rèn)同和期望等存在不足直接影響政策制度的執(zhí)行力度和效度不到位。一是對(duì)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的強(qiáng)制性要求認(rèn)識(shí)不足。在實(shí)踐中，部分職能部門和涉事干部存有顧慮，往往不時(shí)出現(xiàn)執(zhí)行意識(shí)懈怠、執(zhí)行動(dòng)力不足等問題。部分顧慮的存在客觀上可以理解，但“三個(gè)區(qū)分開來”不是不想執(zhí)行就可以不執(zhí)行的。對(duì)強(qiáng)制性要求的認(rèn)識(shí)不足是影響“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的一個(gè)深層原因。二是對(duì)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的引導(dǎo)性功能認(rèn)識(shí)不夠。通過厘清“三個(gè)區(qū)分開來”的精神要義在許可范圍內(nèi)主動(dòng)擔(dān)當(dāng)作為的做法還不夠普遍。三是對(duì)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的保障性價(jià)值認(rèn)識(shí)不深，如部分干部尚未充分認(rèn)識(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”對(duì)廣大有意干事創(chuàng)業(yè)、擔(dān)當(dāng)作為干部正當(dāng)權(quán)益的保障價(jià)值和效能。

第二，機(jī)制不完善。一是不齊全。有的地方制定的“三個(gè)區(qū)分開來”實(shí)施制度中尚未明確容錯(cuò)糾錯(cuò)典型案例宣傳報(bào)道制度、容糾并舉制度、對(duì)誣告者嚴(yán)厲處分制度等，未能對(duì)“三個(gè)區(qū)分開來”的落實(shí)落地提供全面、充分的制度保障。二是不明確。比如，有的直接將“三個(gè)區(qū)分開來”的基本要求作為“適用情形條款”，未能對(duì)“三個(gè)區(qū)分開來”的啟動(dòng)適用提供較為清晰的指引。三是不合理。比如，容錯(cuò)糾錯(cuò)的周期過長(zhǎng)，原本有機(jī)會(huì)在此期間受到晉升提拔的干部或?qū)⑹艿接绊?。需要通過縮短容錯(cuò)糾錯(cuò)周期，或設(shè)置例外條款規(guī)定牽涉“三個(gè)區(qū)分開來”不影響晉升提拔等，盡快調(diào)適不合理問題。

第三，能力不適配。首先，理解能力不足。實(shí)踐中，將“三個(gè)區(qū)分開來”包容寬容事實(shí)上造成錯(cuò)誤失誤的干部，理解為在干部管理上的“放松放任”；將“三個(gè)區(qū)分開來”適用主體局限理解為“待重用提拔干部”等都反映出部分主體對(duì)制度理解能力不足。其次，運(yùn)用能力不夠。制度具有概括性、抽象性，特定事實(shí)具有特殊性、具象性，將制度適用于特定事實(shí)的涵攝過程，考驗(yàn)主體對(duì)制度的運(yùn)用能力。當(dāng)前，部分職能責(zé)任主體在運(yùn)用“三個(gè)區(qū)分開來”方面能力存在不足，影響“三個(gè)區(qū)分開來”的落實(shí)落地。比如，部分干部表示，在判斷特定事實(shí)是否滿足“出于公心”“主觀無意”等適用要件方面存在困難。

第四，氣氛不濃郁。是否聚力形成遵從、執(zhí)行“三個(gè)區(qū)分開來”的氛圍是影響“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的重要因素。當(dāng)前，部分地區(qū)關(guān)于推動(dòng)“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的氛圍尚未有效鑄就。從職能責(zé)任部門到涉事干部、基層干部，不同類型的主體在推進(jìn)“三個(gè)區(qū)分開來”方面或多或少都存有這樣那樣的顧慮。這與深入推進(jìn)“三個(gè)區(qū)分開來”的教育培訓(xùn)、組織引領(lǐng)、監(jiān)督問責(zé)等基礎(chǔ)環(huán)境建設(shè)還不夠完善緊密相關(guān)。

落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的路徑選擇

系統(tǒng)觀念是具有基礎(chǔ)性的思想和工作方法。破解當(dāng)前“三個(gè)區(qū)分開來”推進(jìn)中的問題，著實(shí)需要從多方面多維度深入思考、探究，以系統(tǒng)性思維有效推動(dòng)“三個(gè)區(qū)分開來”的落實(shí)落地。基于“有規(guī)想執(zhí)”“有規(guī)可執(zhí)”“有規(guī)會(huì)執(zhí)”“有規(guī)必執(zhí)”的邏輯，要從以下方面一體推進(jìn)。

其一，增強(qiáng)意識(shí)，形成全社會(huì)高度重視“三個(gè)區(qū)分開來”的鮮明取向。主要通過培訓(xùn)宣傳教育來深入推進(jìn)：一是宣傳培訓(xùn)“三個(gè)區(qū)分開來”的核心要義，以知法懂法來推進(jìn)用法執(zhí)法。將“三個(gè)區(qū)分開來”相關(guān)制度學(xué)習(xí)作為黨員、干部組織生活學(xué)習(xí)、黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)的重要內(nèi)容。二是認(rèn)真糾偏對(duì)“三個(gè)區(qū)分開來”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。比如，糾正“三個(gè)區(qū)分開來”的適用階段局限于案子審結(jié)后的誤讀誤解，明確推動(dòng)“三個(gè)區(qū)分開來”貫通適用于整個(gè)執(zhí)紀(jì)執(zhí)法過程。

其二，健全制度，筑牢落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的制度根基。一是增補(bǔ)制度。某地一基層黨委書記雷厲風(fēng)行，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，但得罪了不少人，時(shí)有信訪舉報(bào)反映。區(qū)紀(jì)委在深入調(diào)查核實(shí)了解有關(guān)情況后，在單位內(nèi)部黨委會(huì)議上為其進(jìn)行了澄清。程序簡(jiǎn)單，效果甚好。建議將此做法在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，作為簡(jiǎn)易程序制度增補(bǔ)入現(xiàn)有制度體系。二是細(xì)化制度。除了前述“適用情形”條款，還要進(jìn)一步細(xì)化容錯(cuò)程序規(guī)定。程序法規(guī)既發(fā)揮強(qiáng)制作用、解決部分干部存有顧慮而“不想運(yùn)用”的問題，又發(fā)揮保障作用、排除依規(guī)執(zhí)行的干部的責(zé)任、減輕輿論壓力。但同時(shí)又要避免“簡(jiǎn)單粗暴式”從簡(jiǎn)。有的容錯(cuò)程序過于簡(jiǎn)單，主要是對(duì)容錯(cuò)環(huán)節(jié)的羅列，包括依申請(qǐng)啟動(dòng)、核實(shí)調(diào)查、結(jié)果上報(bào)、結(jié)果公開、申訴。對(duì)于如何啟動(dòng)、如何核實(shí)調(diào)查、如何應(yīng)對(duì)申訴等沒有具體規(guī)定。三是修整制度。除了前述通過縮短容錯(cuò)糾錯(cuò)周期，或設(shè)置例外條款規(guī)定牽涉“三個(gè)區(qū)分開來”不影響晉升提拔，還可以考慮以終裁制度替換一般的審級(jí)制度，調(diào)適實(shí)踐中審結(jié)的容錯(cuò)糾錯(cuò)案件被多次重啟的情況，避免本無主觀故意、需予以呵護(hù)的干部反復(fù)牽扯案情，影響其身心健康和干事創(chuàng)業(yè)動(dòng)力。

其三，提升能力，厚植落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的力量支撐。一是在組織內(nèi)部加強(qiáng)對(duì)指導(dǎo)性典型案例的自學(xué)。指導(dǎo)性典型案例通過對(duì)數(shù)重觀點(diǎn)的梳理和辨析，助益相關(guān)主體對(duì)制度規(guī)則的深化理解，進(jìn)而助益制度適用思維的淬煉、制度執(zhí)行能力的提升。二是組織跨部門的聯(lián)學(xué)聯(lián)建。既包括與兄弟職能單位的聯(lián)學(xué)聯(lián)建，相互分享交流“三個(gè)區(qū)分開來”適用的心得體會(huì)，共同提升能力；也包括與業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)單位的聯(lián)學(xué)聯(lián)建。三是聽取有關(guān)部門或?qū)＜乙庖??！叭齻€(gè)區(qū)分開來”面向的是廣大干部，其調(diào)適范疇具有廣域性。但職能主體往往不太可能通曉所有領(lǐng)域內(nèi)的情況。在涉及專業(yè)性技術(shù)性問題上聽取有關(guān)部門或?qū)＜业囊庖姡稍谝欢ǔ潭壬蠋椭毮苤黧w提升能力。因?yàn)槟芰μ嵘举|(zhì)上要求主體形成一種正確的思維方式，在職能主體多次接觸同類事項(xiàng)、經(jīng)由相關(guān)部門或?qū)＜乙庖娭笇?dǎo)之后，其對(duì)于該類事項(xiàng)處理思維就會(huì)形成，能力自然就會(huì)得到提升。

其四，壓實(shí)責(zé)任，傳導(dǎo)落實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”的政治要求。在強(qiáng)化意識(shí)、完善制度、提升能力的基礎(chǔ)上，壓實(shí)監(jiān)督問責(zé)是推進(jìn)“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的重要工作。監(jiān)督之于促進(jìn)“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地具有全程性、外壓性、復(fù)合性，可以作用于推動(dòng)“三個(gè)區(qū)分開來”的全過程；不同于通過宣傳教育激發(fā)起主動(dòng)執(zhí)行意識(shí)，監(jiān)督是從外部施壓，要求相關(guān)主體必須執(zhí)行；監(jiān)督主體的多元性決定了監(jiān)督作用于促進(jìn)“三個(gè)區(qū)分開來”落實(shí)落地的推力和成效的復(fù)合性。要通過堅(jiān)持主體責(zé)任與監(jiān)督責(zé)任相結(jié)合、健全社會(huì)監(jiān)督信息搜集研判制度、深化日常監(jiān)督、增強(qiáng)監(jiān)督結(jié)果運(yùn)用、提升監(jiān)督的信息化程度等壓實(shí)監(jiān)督。與此同時(shí)，要壓實(shí)“三個(gè)區(qū)分開來”執(zhí)行不力的問責(zé)體系，以敦促執(zhí)行?？紤]到推動(dòng)制度的落地落實(shí)并非單一主體、單一行為可以完成實(shí)現(xiàn)，需要系統(tǒng)性謀劃、整體性推進(jìn)，凝聚合力、強(qiáng)化協(xié)同。要深化“四責(zé)協(xié)同”在“三個(gè)區(qū)分開來”執(zhí)行不力問責(zé)中的適用。深入明確責(zé)任主體、第一責(zé)任、班子成員的一崗雙責(zé)責(zé)任，對(duì)落實(shí)黨委主體責(zé)任具體化，推動(dòng)“三個(gè)區(qū)分開來”從“一家做”到“大家做”、從“要我做”到“我要做”深刻轉(zhuǎn)變具有重要意義。

（作者為華東政法大學(xué)博士后、中共上海市委黨校講師）

責(zé)編/李丹妮 美編/王夢(mèng)雅