危機學習的雙軌運作體系:視角·框架·功能

文 宏,李風山

(華南理工大學 公共管理學院,廣東 廣州 510641)

當前,世界范圍內(nèi)各種突發(fā)事件頻發(fā),如何防范化解各種重大風險、提升政府風險治理能力,成為全球治理實踐面臨的共同命題。在此背景下,危機學習作為統(tǒng)籌發(fā)展與安全之間張力的重要工具,成為實務部門和學術(shù)界討論的焦點議題。自20世紀90年代起,陸續(xù)有學者開始關(guān)注危機學習,認為危機學習是一項組織學習與應急管理的交叉性議題,主要是指個體或組織對危機過程進行反思,并將總結(jié)到的教訓應用到目標、制度和行動的調(diào)整當中,以適應內(nèi)外部環(huán)境變化的過程[1]。還有學者進一步區(qū)分出“為了危機而學習”(Learning for crisis)、“作為危機的學習”(Learning as crisis)和“從危機中學習”(Learning from crisis)等概念[2],為開展系統(tǒng)化的危機學習研究提供了對話錨點。

學界普遍認為,危機學習是增強組織韌性、提高組織危機應對能力的過程機制,為政府轉(zhuǎn)變應急管理理念、完善應急管理體制機制打開了“機會之窗”,增強了政府在危機情境中的適應性[3]?？傮w而言,危機學習已經(jīng)成為政府治理實踐中常見的政策工具。然而,現(xiàn)有研究主要依循反思失敗、總結(jié)教訓和問責懲戒的思路進行了大量的討論,形成了經(jīng)典的“反思—問責”范式,即“思過懲戒型學習”,強調(diào)對危機事件主體責任的追究,注重從危機應對失敗過程中汲取教訓,以防范化解下一次危機。這種觀點已逐漸成為危機學習研究者的共識。但值得注意的是,危機學習機制并不拘泥于單一或特定的學習方式,其重點在于以某種學習的方式來進行教訓或經(jīng)驗的總結(jié),以應對潛在風險。根據(jù)經(jīng)驗認識和理論追蹤,發(fā)現(xiàn)除了上述以反思和問責為主題的危機學習機制外,還有另外一種危機學習機制尚未被充分關(guān)注,那就是總結(jié)正向經(jīng)驗范式的危機學習,我們將其概稱為“經(jīng)驗擴散型學習”,以強調(diào)組織及其管理者對危機應對成功經(jīng)驗的總結(jié)、交流、推廣及沉淀等過程。本文將重點提出“經(jīng)驗擴散型學習”的研究視角,在此基礎(chǔ)上重新審視并構(gòu)建危機學習雙軌運作體系的框架,整體性探討危機學習雙軌運作下的復合功能,以期推動危機學習領(lǐng)域的知識增長。

一、危機學習機制的經(jīng)驗面向:一個新視角

(一)當前危機學習機制研究的主流范式

作為一種審視組織行為的隱喻,危機學習在保持組織結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性、提升組織的應急管理能力、促進組織的制度性變革上發(fā)揮了重要作用,被視為降低下一次危機負面影響的靈丹妙藥[4]。例如,在2003年“非典”事件后,我國政府對這一重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應對過程進行了全方位的反思,逐步深化應急管理體制改革,建立起以“一案三制”為代表的應急管理體系,大大提高了我國政府應急管理的能力和水平。2008年汶川地震發(fā)生后,我國又逐漸優(yōu)化了以往典型的自上而下的動員救援體制,將社會組織、企業(yè)等社會力量納入到應急管理體系當中,從而推動應急管理體制改革邁出了新的重大一步。

政府部門開展危機學習的實踐,也不斷驅(qū)動理論工作者對危機學習展開探討。現(xiàn)有研究大多認可危機學習的正向影響,并認為盡管危機具有潛在的破壞性后果,但這種負面性結(jié)果卻能夠使得具有危機經(jīng)歷的組織反思現(xiàn)有行為中存在的偏誤,明確需要改進的地方,積累必要的教訓[5]。例如,從1984年印度博帕爾化學品事件、1986年切爾諾貝利核泄漏事故和1986年挑戰(zhàn)者號航天飛機爆炸事故等備受矚目的事故中吸取的教訓,就對各國政府產(chǎn)生了廣泛的影響。

總體而言,現(xiàn)有研究側(cè)重于探討危機學習的外溢效應、行動依托及意外結(jié)果,為理解“思過懲戒型學習”提供了豐富的經(jīng)驗材料和理論知識,也為認知危機學習機制提供了基本的認知框架。然而,既有研究仍然存在可拓展的空間:一是當前危機學習機制的主流研究多基于汲取教訓的思路展開,僅僅關(guān)注到“思過懲戒型學習”的對象、環(huán)節(jié)和載體,相對忽略了危機學習機制自身的豐富性和復雜性,缺乏從危機中總結(jié)經(jīng)驗的理論探討,仍屬于狹義層面上的危機學習機制研究,未能充分打開研究視野和思路,故需要從廣義層面重新理解危機學習機制的整體圖譜。二是現(xiàn)有“思過懲戒型學習”的相關(guān)理論,難以解釋我國為什么有那么多“通過表彰大會來總結(jié)經(jīng)驗進行危機學習”的經(jīng)驗案例。概言之,以往對危機學習機制的研究,過多沉浸在“教訓”層面,缺乏對危機應對“經(jīng)驗”總結(jié)機制的探討。有鑒于此,我們將“經(jīng)驗擴散型學習”看作是危機學習機制研究的新視角,對“經(jīng)驗擴散型學習”的內(nèi)涵和特點進行充分探討,為理解危機學習的雙軌運作體系提供觀點支撐。

(二)把“經(jīng)驗”帶到危機學習機制研究的視野

區(qū)別于以問責和教訓為核心的“思過懲戒型學習”,“經(jīng)驗擴散型學習”向我們展示了一種面向經(jīng)驗的表彰式、擴散型的危機學習機制。所謂“經(jīng)驗擴散型學習”,主要是指個體和組織通過總結(jié)危機應對的經(jīng)驗,并將成功經(jīng)驗進行擴散和沉淀的過程。其中,“表彰”是“經(jīng)驗擴散型學習”過程中最突出、最顯性、最常用的表現(xiàn)形式,被廣泛應用于重大突發(fā)事件中的危機學習當中。從本義來講,表彰一詞多出現(xiàn)于組織行為學領(lǐng)域,常見于中國共產(chǎn)黨的治國理政實踐當中,意在說明上級政府對被表彰客體的一種認可,彰顯出上級政府的合法性權(quán)威。特別是在多層級科層體系中,上級政府借助評比表彰,能夠減少府際之間的信息不對稱,強化條塊間縱向權(quán)力的制約,同時集聚了下級政府的注意力,能夠生產(chǎn)出強大的激勵競爭效應,促進多層級關(guān)系的調(diào)適發(fā)展[6]。

從經(jīng)驗層面來看,在我國豐富的危機學習實踐中,存在著大量的基于表彰的“經(jīng)驗擴散型學習”。特別是改革開放以來,我國歷經(jīng)了多次重大突發(fā)事件,在進行思過懲戒的同時,也多次召開了表彰大會,旨在對危機應對的經(jīng)驗進行總結(jié)和擴散。例如1998年抗洪表彰、2003年抗擊非典表彰、2007年全國防汛抗旱表彰、2008年抗震救災表彰等。2020年以來,不僅全國層面召開了抗擊新冠疫情表彰大會,而且受疫情影響較大的浙江、廣東等地方也接連召開表彰大會,旨在以表彰抗疫英雄、講話動員、部署工作的方式,總結(jié)危機應對的各種經(jīng)驗。習近平總書記在全國抗擊新冠疫情表彰大會上明確強調(diào):“在這場波瀾壯闊的抗疫斗爭中,我們積累了重要經(jīng)驗,收獲了深刻啟示?！盵7]上述材料表明,以表彰為載體的“經(jīng)驗擴散型學習”有助于政府進行危機經(jīng)驗的歸納和擴散,為提升政府應急管理能力、完善應急管理體系提供了重要條件,同樣屬于危機學習機制的研究范疇。

由此可見,在危機應對過程中對表現(xiàn)突出的群體或個體進行表彰,通過頒發(fā)證書、頒授獎章、發(fā)放獎金等形式,以激勵、動員為手段,有助于傳播危機應對經(jīng)驗、強化危機示范效果,進而促進集體性組織學習,提升應急管理能力和水平。相較于常規(guī)情境范疇上的表彰行為,危機情境中的表彰體現(xiàn)出一種典型的基于經(jīng)驗的學習意蘊,展現(xiàn)出政治表彰和危機學習的雙重意涵。為此,我們立足對表彰學習實踐的討論,嘗試將“經(jīng)驗擴散型學習”引至危機學習領(lǐng)域,將其作為“思過懲戒型學習”范式之外的一種危機學習機制加以看待。

二、危機學習的雙軌運作體系:整體性的框架

在上述討論的基礎(chǔ)上,我們認為,“經(jīng)驗擴散型學習”與“思過懲戒型學習”共同構(gòu)成了危機學習機制的全像,屬于危機學習機制的一體兩翼。這意味著當前以思過懲戒為主流范式的危機學習機制研究,可能是單一而片面的。從理論研究的整體圖譜而言,經(jīng)驗擴散也是危機學習機制的關(guān)鍵組成部分,為理解經(jīng)驗層面上的危機學習提供了基礎(chǔ)面向。因此,危機學習機制應該至少包含兩種類型,即以負面教訓汲取和問責為導向的“思過懲戒型學習”和以正面經(jīng)驗總結(jié)與激勵為導向的“經(jīng)驗擴散型學習”。

與此同時,在我國政府的危機學習過程中,也往往同時出現(xiàn)“思過懲戒+經(jīng)驗擴散”的復合現(xiàn)象。例如,我國政府既反思新冠疫情過程中存在的不足,也表彰新冠疫情危機應對過程中的先進人物進而總結(jié)經(jīng)驗。因此,本部分將重點闡釋“思過懲戒型學習”和“經(jīng)驗擴散型學習”的基本內(nèi)涵,并將“思過懲戒”與“經(jīng)驗擴散”看作危機學習機制的“一體兩翼”,為理解危機學習雙軌運作下提供一個整體性的框架,也為全面闡釋其復合功能提供基礎(chǔ)層面的理論證據(jù)。

具體而言,“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”在適用情境、載體表現(xiàn)和基本特征上既有所不同,又相互補充(表1)。

表1 “思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”的區(qū)別

其中,“思過懲戒型學習”一般被認為適用于危機應對效果有待提升的情境。這是因為只有危機應對效果不彰時,才會針對特定的組織或個人開展調(diào)查和問責,并從中汲取教訓。學界也普遍承認危機學習對政策或制度的變革結(jié)果具有“催化效應”,強調(diào)每一次危機都有可能開啟危機學習之窗,進而推動應急管理體系優(yōu)化[8]。由此可見,從危機中汲取教訓,對于防止下一次發(fā)生危機至關(guān)重要。改革開放以來,我國政府持續(xù)在開展“思過懲戒型學習”,包括對每一起重特大事故災難,應急管理部門都會組織專家調(diào)查組,形成事故調(diào)查報告,對事故性質(zhì)、發(fā)生原因、人員處罰、防范建議等進行公布,系統(tǒng)汲取危機教訓。例如,在2021年河南鄭州“7·20”特大暴雨災害中,由于存在災害應對不力、行政官員瀆職失職行為,導致發(fā)生地鐵5號線傷亡事件、郭家咀水庫漫壩事件等一系列次生事故,造成了嚴重的經(jīng)濟損失和人員傷亡。國務院調(diào)查組調(diào)查顯示,鄭州市委、應急管理部門和相關(guān)區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等負責人員存在嚴重的責任落實不到位的問題,對河南省委常委、鄭州市委書記在內(nèi)的89名公職人員進行了問責。

當然,在危機應對教訓總結(jié)的同時,也可能會產(chǎn)生一系列的負面效應,特別是事故調(diào)查過程中的個人責備邏輯,容易將調(diào)查引向犯錯誤的個體,進而實施嚴厲的個人問責。這種事故調(diào)查會在組織內(nèi)部營造出一種問責的氣氛,使得相關(guān)主體為尋求自我保護,而產(chǎn)生隱匿真實信息、歪曲組織行為甚至是尋找替罪羊等避責行為,造成危機學習的目標發(fā)生偏誤[9]。這一觀點也得到了國內(nèi)學者馬奔等人的認同,他們基于34份特大事故調(diào)查報告,認為事故調(diào)查側(cè)重于從原因探尋、責任追究的角度,提升政府的危機學習能力,但往往陷入“重問責、輕調(diào)查”的困境,造成危機學習的“目標置換”,導致危機學習的質(zhì)量不高[10]。

與“思過懲戒型學習”不同,“經(jīng)驗擴散型學習”較多發(fā)生在危機應對效果較好的情境當中,往往在表彰大會上以領(lǐng)導講話的形式來呈現(xiàn),具有鮮明的政治性、儀式性、示范性特征。例如,在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件背景下,時任廣州市委書記就在廣州抗擊新冠疫情表彰大會上,系統(tǒng)總結(jié)了疫情應對的六大經(jīng)驗,包括有效指揮,科學決策,全面動員;用足醫(yī)療資源全力救治病患;開展抗疫產(chǎn)品的技術(shù)研發(fā);閉環(huán)管理,外防輸入、內(nèi)防擴散;有效復工復產(chǎn);守望相助,同舟共濟[11]。這些經(jīng)驗對廣州乃至廣東持續(xù)提升新冠疫情應對能力,起到了重要的支撐作用。由此可見,“經(jīng)驗擴散型學習”同樣能夠在總結(jié)危機應對經(jīng)驗的基礎(chǔ)上,對組織應對重大突發(fā)事件起到啟發(fā)和指導作用,進而提高組織的應急管理能力。

三、危機學習雙軌運作體系下的復合功能

綜合來看,中國政府的危機學習是一種復合型的雙軌運作體系,其功能發(fā)揮也是基于不同危機學習機制而展開的,這為提升危機學習效果提供了更為多元的價值。其具體表現(xiàn)在:不僅通過“思過懲戒型學習”開展事故調(diào)查和公開質(zhì)詢,尋找危機發(fā)生的原因,補齊治理漏洞,汲取必要的危機教訓,而且通過“經(jīng)驗擴散型學習”注重對危機應對經(jīng)驗的系統(tǒng)性歸納,促進危機應對經(jīng)驗的沉淀和內(nèi)化。對此,我們將從宏觀國家層面、中觀組織層面和微觀行動者層面,對危機學習雙軌運作下的復合功能展開更為細致的剖析(圖1)。

圖1 危機學習雙軌運作體系下的復合功能

(一)宏觀國家層面:鞏固執(zhí)政合法性

“得民心者得天下,失民心者失天下?！眻?zhí)政合法性是中國共產(chǎn)黨治國理政的本質(zhì)問題,也是事關(guān)國家長治久安的根本性命題。危機學習不僅以思過懲戒的方式補齊危機應對過程的漏洞,以維持執(zhí)政黨在危機應對過程中的制度合法性,而且通過系統(tǒng)總結(jié)、歸納、提煉全國不同地方在危機應對中的經(jīng)驗,強化知識積累和經(jīng)驗擴散,凸顯了政府在危機管理中的成績,彰顯了國家治理的績效合法性。在此基礎(chǔ)上,“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”實際上統(tǒng)合了公眾的價值理念,有效引導了公眾對危機的責任歸因,從意識形態(tài)層面鞏固了執(zhí)政合法性。因此,從宏觀國家治理層面來看,基于雙軌運作體系的危機學習,有助于兼顧制度合法性和績效合法性,以促進國家治理秩序的穩(wěn)定和績效的彰顯,提高價值理念的歸因一致性。這為鞏固黨和國家的執(zhí)政合法性提供了可能。

1.維持科層體系的制度合法性

一般而言,突發(fā)事件會對國家治理秩序產(chǎn)生挑戰(zhàn)和沖擊。如何維護社會的核心價值與秩序,維持科層體系的制度合法性,是執(zhí)政黨需要考慮的重大議題。尤其是在重大突發(fā)事件發(fā)生后,公眾對政府及其領(lǐng)導人的期望會急劇增加,他們往往期待組織管理者作出正確的決策以擺脫危機。如果組織管理者在危機應對時未能挺身而出,無法有效帶領(lǐng)公眾走出危機迷霧,導致社會系統(tǒng)受到極大的外部沖擊,公眾就會對現(xiàn)有政治體制產(chǎn)生懷疑,政府則會陷入價值層面的信任危機[12]。因此,在外部層面的危機余波結(jié)束之后,政府往往需要開展事故調(diào)查與問責,回應危機應對失敗的原因。通過對官僚系統(tǒng)進行反思,嚴厲處置科層組織中的官員,修正危機應對過程中的錯誤行為,有助于將應急管理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能[13],完善應急管理體制機制,維持科層體系的制度合法性,鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)的穩(wěn)定性。

面對全球性重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的諸多挑戰(zhàn),我們可以看到,2020年2月14日,習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議并發(fā)表重要講話,認為要“針對這次疫情暴露出來的短板和不足,抓緊補短板、堵漏洞、強弱項”[14]。通過反思過去疫情應對過程中存在的問題,做到“吃一塹長一智”,強化重大突發(fā)公共衛(wèi)生防控體制機制建設,健全國家公共衛(wèi)生應急管理體系,積極推進國家應急管理體系和能力現(xiàn)代化,是我國政府危機管理的重要使命。同時,針對疫情應對中的失職失責問題,加大問責力度,形成警示作用,讓群眾認識到治理程序的正當性,避免陷入“塔西佗陷阱”。例如,在疫情之初,就有大量因疫情防控意識不足、抗擊疫情履職不力的官員被迅速處分,不僅對其他領(lǐng)導干部起到了懲戒和警示作用,也間接安撫了公眾情緒。因此,在反思和問責的層面上,危機學習有助于強化公眾對政治體制的信任,拓展應急管理體制改革的合法性空間,以維持科層體系的制度合法性,達到治國理政的核心目標。

2.彰顯國家治理的績效合法性

與“思過懲戒型學習”主要發(fā)揮維持科層體系的制度合法性的作用不同,“經(jīng)驗擴散型學習”為理解宏觀層面上績效合法性的彰顯提供了新視角。這是因為通過舉行重大表彰儀式,對先進個人和集體進行表彰,能夠全面梳理突發(fā)事件應對中的政府作為、成績與經(jīng)驗,本質(zhì)上是借助政治性的符號工具表征政府治理績效,促進公眾對政府的政治認同。有學者認為,基于“集中力量辦大事”的舉國體制,在抗擊新冠疫情上扮演了核心作用,具體表現(xiàn)為具有堅強領(lǐng)導力、應變組織力、制度執(zhí)行力和科技創(chuàng)新力,為統(tǒng)籌推進新冠疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作提供了堅實保障,彰顯了中國特色社會主義制度在危機應對中的韌性與優(yōu)越性[15]。也正因如此,習近平總書記在全國抗擊新冠疫情表彰大會上的講話引起全社會的廣泛熱議,得到了全國人民的支持和認可。

在全國抗擊新冠疫情表彰大會上,習近平總書記強調(diào):“中國的抗疫斗爭,充分展現(xiàn)了中國精神、中國力量、中國擔當?！盵7]這種舉國體制下的抗疫行動,彰顯出我國在抗擊疫情上的制度優(yōu)勢,從根本上體現(xiàn)出中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政優(yōu)勢。同時,以“健康碼”為代表的數(shù)字技術(shù)在抗擊疫情上有著巨大的支撐作用,深刻體現(xiàn)出數(shù)字技術(shù)賦能疫情風險預警監(jiān)測系統(tǒng),使得政府能夠充分了解到人口流動信息,最大限度防止疫情擴散與反彈。“健康碼”技術(shù)在疫情防控上的優(yōu)越性,也推動了全國各個地方政府積極主動采納“健康碼”技術(shù),開展跨區(qū)域間的危機學習,促進了“健康碼”在全國范圍內(nèi)的擴散和再生產(chǎn)[16-17]。由此可見,“經(jīng)驗擴散型學習”凸顯了政府在應急管理過程中的成績,充當了國家治理績效合法性彰顯的載體,為重塑社會集體價值提供了契機,從治理績效層面回應了鞏固執(zhí)政合法性的核心命題。

3.提高價值理念的歸因一致性

在應對不確定性強、破壞性大的突發(fā)事件中,通過危機學習能夠防范化解社會穩(wěn)定風險,增強公眾的政治信任,提高公眾的滿意度,并在此過程中實現(xiàn)價值理念的引導,將危機的發(fā)生及其造成的負效應歸因至外部環(huán)境而非政府自身,防止公眾對政府產(chǎn)生不信任甚至衍生出沖突危機,有助于鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)[18]。一方面,通過“思過懲戒型學習”,能夠使政府在面對不確定性強、時間緊迫、信息有限、資源不足的危機情境時,系統(tǒng)反思危機管理體制、機制和理念的不足,提升組織的風險防范化解能力,最大限度地維持科層體系的制度合法性,防止執(zhí)政體系走向崩潰。社會秩序的穩(wěn)定有助于顯著提升公眾對執(zhí)政主體能力的信任,引導公眾責任歸因方向。另一方面,通過“經(jīng)驗擴散型學習”,不僅能夠真正提高政府的應急管理能力和水平,降低政府在下一次同質(zhì)性危機中的失敗概率,實現(xiàn)危機管理能力的螺旋式上升,而且可以從價值層面引導公眾將危機管理的成績歸因至政治體制的優(yōu)越性,彰顯制度優(yōu)勢與治理效能,為執(zhí)政主體績效合法性的彰顯提供可能。

基于上述分析可以發(fā)現(xiàn),無論是思過懲戒還是經(jīng)驗擴散,政府基于事后的教訓和經(jīng)驗歸納,都生產(chǎn)、傳遞和共享著特定的價值觀,強化了公眾對國家治理的價值認同,引導公眾對外部的責任歸因,生產(chǎn)出主流性的價值理念,并引導全社會形成一致性的歸因認知。由此可見,“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”共同發(fā)揮了提高公眾在危機應對過程中歸因一致性的功能,即引導公眾充分認可執(zhí)政主體的應對行為及績效。這從深層次理念上鞏固了執(zhí)政基礎(chǔ),為鞏固執(zhí)政合法性奠定了基礎(chǔ)。

(二)中觀組織層面:增強過程控制性

在危機情境中,對組織管理過程實施行為糾偏和政治動員,強化治理過程的控制性,是危機學習的題中之義。一方面,“思過懲戒型學習”使組織及其管理者認識到危機應對過程中存在的問題,反思過去所實施的行動流程、規(guī)范和內(nèi)容,有助于保留被證明有效的決策和行為,糾正無效或低效的組織行為。另一方面,借助“經(jīng)驗擴散型學習”傳達政治話語,在表彰大會上以領(lǐng)導講話的形式,能夠塑造共同的情感記憶,凝聚斗爭的共識理念,向公眾發(fā)起危機處置和善后的政治號召,有助于整合社會多元主體力量,實現(xiàn)強大的政治動員目標。綜合來看,“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”有助于從方向和動力層面保證組織目標的持續(xù)性實現(xiàn),進而增強組織層面的過程控制性。

1.開展錯誤行為的方向性糾偏

開展錯誤行為的方向性糾偏是“思過懲戒型學習”的核心功能。危機學習有助于挖掘事故發(fā)生的深層次原因、明確潛在的風險、總結(jié)各種經(jīng)驗和教訓,從宏觀、中觀和微觀多個層面改進應急管理體制、糾偏組織行為與修正個人理念。事故發(fā)生后,組織往往會按照以下流程開展事故調(diào)查和行為糾偏[19]:(1)初步報告,決定是否進行深入調(diào)查;(2)根據(jù)組織規(guī)模和結(jié)構(gòu)、調(diào)查資源和不同類型事故的數(shù)量,來選擇調(diào)查的事故;(3)按照科學、規(guī)范的調(diào)查程序和方法,旨在盡可能地提供有用的信息,以預防未來的事故;(4)傳播調(diào)查結(jié)果,實現(xiàn)知識共享;(5)采取措施進行預防,修正組織行為。在上述閉環(huán)流程的基礎(chǔ)上,汲取必要的危機教訓,進行組織行為的糾偏,以降低新的事故發(fā)生概率。由此可見,“思過懲戒型學習”能夠分析事故原因、汲取教訓,發(fā)現(xiàn)過去存在的不足,實現(xiàn)新的知識的生產(chǎn)、轉(zhuǎn)化與共享,并將其應用到組織管理過程當中,以糾正過去存在的錯誤行為,提升危機應對的精準性和有效性。

從危機中汲取教訓,利用危機應對的新知識對錯誤行為開展糾偏,對于防止下一次危機發(fā)生至關(guān)重要。新冠疫情發(fā)生以來,我們堅持“人的生命高于一切”的原則,迅速動員各方力量,推進防控和救治兩個戰(zhàn)場協(xié)同作戰(zhàn),取得了顯著成效。然而,在抗擊疫情過程中,也在多個領(lǐng)域出現(xiàn)了多種形式的“一刀切”行為。例如,為防控新冠疫情,減少疫情對企業(yè)的沖擊,各省各部門相繼推出應對疫情支持企業(yè)復工復產(chǎn)具體措施,從降低企業(yè)用工成本、減輕企業(yè)經(jīng)營負擔、加大財政金融支持等關(guān)鍵環(huán)節(jié)多措并舉、多策共施,切實增強了各地企業(yè)主和員工信心,提高了企業(yè)防疫抗疫能力。但在政策執(zhí)行過程中,各地卻出現(xiàn)了大量“一刀切”的錯誤行為,導致一些企業(yè)尤其是中小微企業(yè)的政策反饋情況并不十分理想。“一刀切”防疫嚴重干擾了復工復產(chǎn)的進度,阻礙了經(jīng)濟社會的有序發(fā)展,影響了公眾對政府的信任。對此,習近平總書記作出重要批示,明確反對盲目“一刀切”的做法,為地方政府平衡活力與秩序之間的關(guān)系指明了方向,大大減少了復工復產(chǎn)領(lǐng)域的“一刀切”行為,實現(xiàn)了錯誤行為的方向性糾偏。通過總結(jié)、反思組織在危機應對方面的原因和教訓,對于修正組織在應急管理中的錯誤行為具有指導意義,也能顯著提升組織的應急管理能力。

2.強化應急過程的政治性動員

長期抗擊新冠疫情的實踐逐漸使政府認識到,抗擊疫情不僅僅是專業(yè)層面上的技術(shù)治理過程,更是一個蘊含情感、法律、制度等多要素的系統(tǒng)性工程,需要社會公眾的積極參與和共同應對。因此,如何凝聚社會共識,引導公眾主動參與疫情防控,形成嚴防嚴控、聯(lián)防聯(lián)控、群防群控的格局,全力構(gòu)建全民參與的嚴密防控體系,是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應對工作中的重要內(nèi)容。早在應對新冠疫情初期,中央和地方政府就通過大量的政治激勵、精神激勵、物質(zhì)激勵和職業(yè)發(fā)展激勵措施,積極推進應急態(tài)情境下公職人員擔當作為的制度建設,以政治動員的方式激發(fā)各級領(lǐng)導干部的積極性,為疫情防控取得關(guān)鍵性和戰(zhàn)略性的成果作出了重要貢獻。在全國抗擊新冠疫情表彰大會上,習近平總書記向抗疫先進個人和先進集體頒發(fā)榮譽獎章,也充分表達了對全國人民上下一心、眾志成城、英勇抗疫的肯定和敬意,為傳遞社會正能量、激發(fā)民族自豪感、營造共同在場感提供了重要載體。

在抗擊疫情的表彰大會上,不僅中央政府層面號召各級各地政府和廣大人民群眾,要堅持推進疫情防控新常態(tài),嚴格把好依法防控關(guān),堅定不移地鞏固疫情防控前期成果,全力維護和拓展全國疫情防控持續(xù)向好態(tài)勢,地方政府層面也都在以實際行動進行“戰(zhàn)時動員”,強調(diào)不折不扣將防控責任落實落細落到位,真正做到打通疫情防控的“最后一公里”。由此可見,召開抗擊新冠疫情表彰大會,并非意味著新冠疫情的終結(jié),而是借助這樣一種政治儀式,總結(jié)偉大抗疫經(jīng)驗、弘揚偉大抗疫精神、彰顯偉大抗疫成效,并在此過程中增強社會公眾對政府治理目標的認可度,動員全民共同參與抗疫過程,徹底打贏疫情防控阻擊戰(zhàn)。概言之,以表彰為主要形式的危機學習,為統(tǒng)籌中央和地方兩個動員場域,實現(xiàn)全域性和全民性的應急性政治動員提供了可能,增強了政府應對重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的力量。

3.保證組織目標的持續(xù)性實現(xiàn)

以反思為主題的危機學習為認識過去存在的錯誤和不足提供了條件,有助于改進現(xiàn)在的行為,保證組織行為與目標在方向上的一致性。而在以經(jīng)驗總結(jié)為主題的危機學習過程中,組織可以實現(xiàn)廣泛的政治性動員,獲得社會公眾的物質(zhì)和精神支持,為公眾應對突發(fā)事件提供明確的價值導向和強大的精神動力,保證組織有充分的力量實現(xiàn)既定目標。因此,在“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”的雙軌運作體系中,方向的正確把握和動力的再生產(chǎn),實際上為組織目標的持續(xù)性實現(xiàn)提供了可能。這也為理解危機學習在組織層面的過程控制性提供了新的闡釋維度。

然而在危機學習中,方向糾偏與政治動員的功能發(fā)揮并非易事。與之相反,從重大事故中汲取教訓,可能比預期要困難得多。越來越多的學者也認識到,危機學習并非簡單地總結(jié)教訓,在此過程中可能會受到組織環(huán)境、政治制度等因素的約束,導致政府無法有效開展危機學習,以至于危機學習的效果并不理想[20]。特別是對于沒有經(jīng)歷過危機的組織而言,其管理者難以直接感知事故風險,因此他們往往會懷有僥幸心理,導致組織缺少充分的危機學習動力。同時,他們還會將危機合理化,強調(diào)危機具有偶然性,不能一概而論,并得出這樣的結(jié)論:這場危機不值得我們學習,因為它是一個發(fā)生概率非常低的獨特事件[21]。

此外,在重大突發(fā)事件的應對中,盡管單單依靠政府單一力量往往無法有效應對危機,但要全面動員社會在場,形成國家與社會的共同在場,以最大限度地凝聚多元主體的力量,也是一件非常困難的事情。為此,為保證組織目標的持續(xù)實現(xiàn),應當盡可能有效地開展“思過懲戒型學習”,否則組織的錯誤行為可能很難得到糾偏,這在一定程度上會影響到組織的生死存亡。同時,組織對危機應對過程中的先進個人和集體進行表彰,也應該通過系統(tǒng)回顧危機應對過程、總結(jié)應對經(jīng)驗、強化危機情境,將抽象的國家具化為先進的個人,以激發(fā)榜樣或示范的力量,喚起公眾的民族意識和共同情感,使公眾在國家認同的情感場域下參與到危機應對的過程當中,真正構(gòu)建起命運共同體。

(三)微觀行動者層面:實現(xiàn)行動兼容性

在微觀行動者層面,雙軌運作體系下的危機學習有助于塑造負向的嚴問責懲戒環(huán)境與增強正向的強激勵反饋效應,放大“胡蘿卜+大棒”的雙重疊加效應,切實增強應急管理效果。一方面,塑造嚴厲的問責懲戒環(huán)境,建立嚴格的外部約束機制,能夠規(guī)范應急管理流程,督促官員積極履職,增強危機學習的效果。另一方面,通過政治儀式表彰先進典型,能夠在受表彰對象群體上體現(xiàn)出正向的激勵效應,并在對其廣泛宣傳報道的過程中,樹立鮮明的價值導向、形成強大的引領(lǐng)示范效應,引導全社會廣泛學習先進經(jīng)驗和典型做法,最終形成良好的外部反饋效應。在此基礎(chǔ)上,基于問責懲戒與表彰激勵的危機學習,明確職責界限和政治要求,促進應急管理知識的生產(chǎn),有助于在微觀層面推動危機應對行為的制度化。

1.塑造負向的嚴問責懲戒環(huán)境

在現(xiàn)代政治責任體系中,對行政人員的個人問責制,既是科層組織得以正常運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵要件,也是建設民主政治、改善中國政治生態(tài)的必然要求[22]。在“思過懲戒型學習”中,對個人責任進行追究,發(fā)揮負向懲戒功能,有助于促進行政責任的落實,明確行政責任的劃分邊界。目前全球的危機學習實踐和理論研究,主要以事故調(diào)查報告或公開質(zhì)詢?yōu)檩d體,以問責為主要形式[23]。例如美國公共交通協(xié)會(American Public Transportation Association,簡稱APTA),就是專門負責化工安全事故調(diào)查的機構(gòu),主要按照初始調(diào)查、現(xiàn)場數(shù)據(jù)收集、非現(xiàn)場數(shù)據(jù)收集分析、報告分析和整改建議四個程序展開調(diào)查。

事故調(diào)查基于紀律和司法的要求而開展,往往揭示了組織或個人的違規(guī)行為,是界定事故責任的重要依據(jù)。在事故調(diào)查過程中,普遍存在大批的政府工作人員因行政責任履行不到位而被問責的情況。例如,面對中央指導組督查組的詢問,湖北黃岡市衛(wèi)健委主任唐志紅因?qū)σ咔榉揽啬芰托蝿荨耙粏柸恢?存在擔當意識嚴重不足、履職責任明顯不到位等問題,引發(fā)輿論廣泛關(guān)注,被迅速免職。據(jù)統(tǒng)計,從疫情發(fā)生截至2020年4月中旬,僅僅湖北省就有3 000多名干部因違反疫情防控紀律被問責,其中廳局級10余人,縣處級100余人。早在2020年2月23日召開的統(tǒng)籌推進新冠疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展工作部署會議上,習近平總書記就明確要求:“對不擔當不作為、失職瀆職的要嚴肅問責,對緊要關(guān)頭當‘逃兵’的要就地免職?！盵24]這種空前的問責力度和規(guī)模,實際上也是政府在危機中反思的結(jié)果,即高強度的政治問責壓力對領(lǐng)導干部的擔當作為具有促進效應,領(lǐng)導干部的作風和行為直接關(guān)系到危機應對的成效。

2.增強正向的強激勵反饋效應

“經(jīng)驗擴散型學習”不僅能夠自上而下地向科層體系傳達認可和肯定,強化個人的職業(yè)責任感、行為榮譽感和自我認同感,而且有助于自內(nèi)而外地向社會公眾傳遞主流社會價值,促進危機管理經(jīng)驗的廣泛宣傳,激發(fā)個體行動者的積極性、主動性和創(chuàng)造性,充分發(fā)揮示范引領(lǐng)效應,形成良好的社會風尚,促進先進經(jīng)驗內(nèi)化于心、外化于行,為建設專業(yè)化、復合型的應急管理人才隊伍提供有利條件。在抗擊新冠疫情過程中,涌現(xiàn)出大量因疫情抗擊有力、應對得當、成效顯著而得到政府表彰的領(lǐng)導干部、醫(yī)護工作者和廣大人民群眾。例如,在全國抗擊新冠疫情表彰大會上,習近平總書記授予鐘南山“共和國勛章”,表彰他在基礎(chǔ)研究、重癥救治、知識普及等方面作出的杰出貢獻。他還重點強調(diào)了表彰大會的目的和意義,細致回溯了抗擊新冠疫情的中國行動,總結(jié)了先進工作者在抗擊新冠疫情中的優(yōu)秀做法和典型經(jīng)驗,指出了下一階段疫情防控的方向和任務,號召全國人民勠力同心,大力弘揚偉大抗疫精神。這些講話不僅對受到表彰的先進工作者形成直接的精神激勵,而且對社會公眾也具有更為廣泛意義的激勵效應,為重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中危機管理經(jīng)驗的沉淀、擴散和再生產(chǎn)起到了直接的推動作用。

具體來看,“經(jīng)驗擴散型學習”的強激勵反饋效應蘊含在不同層面,折射出個體價值與社會價值的統(tǒng)一。一方面,政治表彰作為黨和國家治國理政的工具,傳遞著國家對個體的高度認可,代表相應行為被賦予了政治合法性,滿足了個體對榮譽感和成就感的追求。在廣泛的政治宣傳過程中,這些先進人物與危機應對的先進經(jīng)驗融為一體,成為危機學習結(jié)果的關(guān)鍵載體。另一方面,作為精神層面的符號標識,這些先進人物代表先進經(jīng)驗、詮釋著偉大抗疫精神,能夠依托表彰大會實現(xiàn)與社會公眾的情感共鳴和價值感染,進而激發(fā)社會公眾的民族意識和國家情感,引導社會公眾主動學習、積極對標,形成更大范圍的社會性學習。

3.促進知識生產(chǎn)與行為制度化

促進知識生產(chǎn)與行為制度化,是危機學習在行動者層面發(fā)揮功能的重要體現(xiàn),往往建立在行動者對嚴問責懲戒環(huán)境與強激勵反饋效應的全面認知基礎(chǔ)之上。一方面,回溯危機應對失敗的過程、挖掘事故發(fā)生的原因、界定事故責任,對特定行動者進行嚴厲問責,塑造嚴厲的問責環(huán)境,能夠發(fā)揮問責懲戒功能,有助于讓行動者認識到“什么是錯誤的”。另一方面,以“政治表彰”的方式樹立危機應對的“標兵”“榜樣”或“模范”,實際上將組織學習置于政治表彰之中,推動個體和組織主動開展危機學習,以提升危機學習的效果,增強正向的強激勵反饋效應,有助于讓行動者認識到“什么是正確的”。綜合來看,雙軌運作體系下的危機學習豐富了行動者對應急管理過程的認知,促進了新知識的生產(chǎn),并在此過程中推動行動者遵循這種行為導向,實現(xiàn)行為的制度化。

基于新冠疫情的案例可以發(fā)現(xiàn),抗擊疫情過程中存在的問題以及事后的嚴肅問責,促使社會各界對疫情應對過程進行全方位的反思,使他們逐漸認識到過去存在的不足,并致力于深化應急管理體制改革,最終促進了應急管理體系的完善,大大提高了我國政府應急管理的能力和水平。與此同時,我國也舉行了具有濃厚政治色彩的大規(guī)模、集中化的表彰儀式,結(jié)合豐富多樣的輿論宣傳工具,充分發(fā)揮了先進人物的帶頭示范作用,積極引導社會公眾學習先進人物的做法,激勵社會公眾培育主流價值、參與主流活動,實現(xiàn)潛移默化的思想塑造,真正促進先進經(jīng)驗進腦入心,從深層次提升行動者從危機中學習的效果。

四、結(jié)論與討論

相較于豐富多樣的危機學習實踐,當前危機學習的理論研究稍顯滯后和單調(diào),并未涵蓋危機學習機制的全部樣態(tài),并集中表現(xiàn)為側(cè)重于在“反思—問責”框架中進行討論,重視危機教訓的總結(jié),忽略了經(jīng)驗面向的危機學習。因此,我們認為“經(jīng)驗擴散型學習”是理解中國特色危機學習機制的新視角,為認知危機學習的整體性運作體系提供了啟發(fā)。本文將“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”看作危機學習機制的“一體兩翼”,重點在雙軌運作視角下詮釋了危機學習機制的復合功能。

相較于已有研究,本文在以下方面作出了邊際理論貢獻,有助于實現(xiàn)危機學習領(lǐng)域的知識增進:一方面,提出關(guān)注危機學習的經(jīng)驗面向,強調(diào)“經(jīng)驗擴散型學習”的含義和功能,從廣義層面拓展了危機學習機制的理論邊界,突破了以往對于“思過懲戒型學習”的認知桎梏。盡管反思—問責范式下的危機學習是當前研究的主流,但這并非意味著只有這一路徑。“經(jīng)驗擴散型學習”實踐的廣泛存在,事實上也為理解危機學習機制提供了一種新視角。為此,我們呼吁將“經(jīng)驗”帶到危機學習研究的視野,這對危機學習研究可能具有一定的思路啟發(fā)。另一方面,對“思過懲戒型學習”與“經(jīng)驗擴散型學習”進行辯證思考,重點闡釋危機學習雙軌運作體系下的復合功能,有助于實現(xiàn)危機學習研究的增量演進。二者在不同層次上共同發(fā)揮作用,體現(xiàn)出中國特色危機學習機制的整體性和系統(tǒng)性。

要切實增強危機學習效果,提高政府應急管理能力,應注重把握以下三對關(guān)系:一是危機學習工具性和價值性的主次性關(guān)系。危機學習作為治國理政的重要工具,其目標在于統(tǒng)籌發(fā)展與安全、增強組織韌性、完善應急管理體系。要認清過分強調(diào)危機學習工具性對其價值性的沖擊,把握好二者之間的主次性關(guān)系,防止危機學習走向“異化”,背離危機學習的本質(zhì)目標。二是在危機學習政策工具使用上處理好思過懲戒和經(jīng)驗擴散的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。危機學習雙軌運作體系下的復合功能,決定了危機學習政策工具的使用是復雜和動態(tài)的,需要根據(jù)具體的環(huán)境和目標來合理選擇。否則,危機學習可能會適得其反,帶來意想不到的負面后果。三是危機學習理論與實踐的統(tǒng)一性關(guān)系。盡管危機學習研究的學術(shù)史已有30余年,但系統(tǒng)闡述危機學習的理論文章仍然寥寥。尤其是基于國外政治體制和文化環(huán)境的危機學習理論,在指導中國實踐時可能會面臨水土不服的問題。因此,我們應立足中國豐富且極具特色的危機學習實踐,積極開展危機學習的本土化研究,致力于建設中國特色的危機學習理論體系,回應好危機管理實踐中出現(xiàn)的各種問題。