“撤縣設(shè)區(qū)”能提升區(qū)域全要素生產(chǎn)率嗎?
——來自2000—2018年市域尺度的經(jīng)驗證據(jù)

丁建軍,王淀坤,劉 賢

(吉首大學 商學院,湖南 吉首 416000)

改革開放以來,經(jīng)濟快速增長吸引了大量農(nóng)村勞動力流向城市,城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生急劇變化,城鎮(zhèn)常住人口從改革開放初期的1.7億增長到2021年的9.1億,常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%上升到64.72%。城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的差異需要對城鄉(xiāng)實行不同的行政管理方式。為了適應城市發(fā)展需要并增強其帶動功能,1978—1997年這一時期通過撤縣設(shè)市新增了410個縣級市,形成了一批中小城市,促進了我國城市體系的發(fā)展[1],行政區(qū)劃調(diào)整也就成為地區(qū)間要素資源空間重構(gòu)與優(yōu)化配置不可或缺的手段[2]。其中,撤縣設(shè)市和撤縣設(shè)區(qū)是縣級層面行政區(qū)劃調(diào)整的兩種主導形式,各自承擔著不同的功能,直接促成了中國城市發(fā)展的空間格局。不過,快速城鎮(zhèn)化背景下的地方政府對撤縣設(shè)市的盲目追求,也帶來了縣級市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大、城郊比例失調(diào)等問題[3]。為了防止“假性城市化”的不利影響,國務院于1997年停止了對撤縣設(shè)市的審批(1)1993年國家發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整設(shè)市標準的報告》提高了撤縣設(shè)市標準,不過,當時全國仍有近一半的縣級行政區(qū)劃滿足設(shè)市條件,撤縣設(shè)市數(shù)量依然快速增長。1997年出臺的《關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》以保護耕地為由叫停了撤縣設(shè)市審批,此后撤縣設(shè)市進入了長達12年的“休整期”。。同時,為做大中心城市和優(yōu)化空間格局,市域有強烈動機實施撤縣設(shè)區(qū),以至其成為中心大城市擴容發(fā)展的主要途徑(2)這一時期撤縣設(shè)區(qū)迅速增加的另一個重要原因是伴隨著撤地區(qū)設(shè)市,原地區(qū)所在縣市也被撤銷,成為地級市的轄區(qū)。。圖1所示,1997—2005年撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量達到132個,形成了撤縣設(shè)區(qū)的高峰,但也使得土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化,之后在2005—2010這一時期對撤縣設(shè)區(qū)的審批開始暫時收緊。

進入高質(zhì)量發(fā)展階段后,不同于以往突出城市數(shù)量擴張和城鎮(zhèn)化體系構(gòu)建的快速城鎮(zhèn)化粗放模式,此時行政區(qū)劃調(diào)整的目的逐漸轉(zhuǎn)向優(yōu)化空間布局,提高地區(qū)治理水平[4]。國家戰(zhàn)略和政策層面上,黨的十八大報告提出要深化行政體制改革,優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置。國家發(fā)改委在《關(guān)于實施2018年推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務的通知》中要求穩(wěn)步推進撤縣設(shè)區(qū),增強設(shè)區(qū)市輻射帶動作用。《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務》進一步明確要優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局態(tài)勢,穩(wěn)妥有序調(diào)整城市市轄區(qū)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。2013—2019年,全國撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整次數(shù)多達119次,出現(xiàn)了“井噴”式增長,對應著縣的不斷減少與市轄區(qū)的持續(xù)增加。然而,部分城市“攤大餅”式的城市發(fā)展空間擴展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展理念相悖,導致城鄉(xiāng)治理難度加大,在2020年疫情沖擊下部分大城市也不斷暴露出抗風險能力不強、功能亟待疏解等問題。于是,國家發(fā)改委在《2022年新型城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務》中開始放緩撤縣設(shè)區(qū)的步伐,指出要慎重從嚴把控撤縣設(shè)區(qū),穩(wěn)慎優(yōu)化城市市轄區(qū)規(guī)模結(jié)構(gòu)。2022年國務院《政府工作報告》再次明確嚴控撤縣建市設(shè)區(qū)?？梢?撤縣設(shè)區(qū)經(jīng)歷了“擴張-收縮-再擴張-再收縮”的過程,行政區(qū)劃設(shè)置此時也進入了以人為核心、以縣域為載體的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化和大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展時期,更加強調(diào)城市發(fā)展質(zhì)量的提升。

全要素生產(chǎn)率是區(qū)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的驅(qū)動力。在進入由快速工業(yè)化邁向高質(zhì)量城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性減速時期,城市發(fā)展需要更加注重效率提升以及不同規(guī)模城市間協(xié)調(diào)發(fā)展,突破制度結(jié)構(gòu)對效率改進的阻礙,以促進市場融合和增強城市集聚經(jīng)濟[5],實現(xiàn)全要素生產(chǎn)率驅(qū)動的高質(zhì)量發(fā)展。撤縣設(shè)區(qū)作為一項區(qū)域一體化的行政區(qū)劃調(diào)整政策,是否有效驅(qū)動了市域增長動能轉(zhuǎn)變、推動市域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展?什么樣的城市撤縣設(shè)區(qū)的政策效益更大?又是通過何種途徑影響了市域全要素生產(chǎn)率?這些問題都亟須回答。本文利用2000—2018年撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整的名單,從市域?qū)用娌捎秒p重差分法探究撤縣設(shè)區(qū)政策對全要素生產(chǎn)率的影響,以期對過去近20年的撤縣設(shè)區(qū)政策進行客觀評價,為因地制宜分類推進撤縣設(shè)區(qū)、提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量提供經(jīng)驗依據(jù)。

一、文獻綜述與理論分析

(一)文獻綜述

行政區(qū)劃調(diào)整對區(qū)域經(jīng)濟表現(xiàn)及城鎮(zhèn)化的影響是關(guān)注的重點。有文獻認為,由于經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)、體制機制改革以及地方政府競爭帶來的成本,行政區(qū)劃調(diào)整對區(qū)域經(jīng)濟的影響是復雜的[6]。而在撤縣設(shè)區(qū)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的文獻中,大多認為撤縣設(shè)區(qū)因其將下轄縣或者縣級市納入市域統(tǒng)一規(guī)劃,對推動城市經(jīng)濟增長作用顯著。李郇和徐現(xiàn)祥基于全國1997—2007年的撤縣設(shè)區(qū)樣本,發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)具有約5年的類似官員更替周期的短期促進經(jīng)濟發(fā)展作用,主要是由基礎(chǔ)設(shè)施投資與房地產(chǎn)消費帶動,但在長期內(nèi)由于地方政府發(fā)展權(quán)限縮小,這種激勵機制不斷削弱[7]。莊汝龍等利用廣東省79個縣市2000—2015年的縣域數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)主要是通過增加財政收入和固定資產(chǎn)投資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、增加就業(yè)等渠道促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展,但是具有時間滯后性與地區(qū)異質(zhì)性[8]。郭其友和汪陽基于全國1992—2015年縣級層面的夜間燈光數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過新設(shè)轄區(qū)內(nèi)生產(chǎn)要素再配置帶來的產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚促進了地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展[9]。

撤縣設(shè)區(qū)作為一項城市規(guī)模擴張的政策,能夠帶來集聚經(jīng)濟[10],而集聚經(jīng)濟帶來的規(guī)模效應和循環(huán)累積過程等能夠促進集聚中心城市經(jīng)濟發(fā)展[11-12]。而城市最優(yōu)規(guī)模理論認為存在使得人均社會福利最大或者公共服務平均成本最小的最優(yōu)城市規(guī)模[13-15],城市規(guī)模不能無止境地擴張,否則將帶來管理成本上升,不利于城市長期可持續(xù)發(fā)展。雖然快速城鎮(zhèn)化過程中的撤縣設(shè)區(qū)有其發(fā)展必然性,但并不意味著所有形式的撤縣設(shè)區(qū)都是有利的。若中心城市帶動作用弱而周邊縣域經(jīng)濟發(fā)展強勢,周邊經(jīng)濟強縣將擔心并入市轄區(qū)后失去獨立決策權(quán)以及中心城區(qū)的虹吸效應,從而抗拒撤縣設(shè)區(qū)(3)例如,2013年浙江湖州市想通過撤縣設(shè)區(qū)將長興縣納入市轄區(qū)范圍統(tǒng)籌,而長興縣經(jīng)濟發(fā)展強勢,遠超湖州市中心城區(qū)吳興區(qū),長興縣當?shù)卣辉赋房h設(shè)區(qū)后的半級財政體制以及土地指標限制,從而失去發(fā)展的獨立性,集體向上級部門抗議導致撤縣設(shè)區(qū)不得不暫緩。。這種不對稱的市縣經(jīng)濟強弱關(guān)系在政府主導的撤縣設(shè)區(qū)調(diào)整下可能產(chǎn)生復雜的利益博弈,不僅難以推行,也違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律。因為這并非中心城區(qū)發(fā)展到一定階段受到空間制約后而撤縣設(shè)區(qū),而是在政府主導下為尋求“吸血”哺育中心城區(qū)而攫取周邊縣域資源,難以發(fā)揮市域的聚合和協(xié)同效應,降低了地區(qū)的經(jīng)濟競爭力,從而不利于區(qū)域經(jīng)濟良性發(fā)展[16]。

在撤縣設(shè)區(qū)影響全要素生產(chǎn)率的文獻中,任宗哲和張陳一軒基于1998—2007年中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫,發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過優(yōu)化勞動力資源配置效率、擴大城市規(guī)模產(chǎn)生集聚效應以及促進企業(yè)規(guī)模增長產(chǎn)生規(guī)模效應帶來企業(yè)全要素生產(chǎn)率的提升[17]。郝聞漢等選取 2000—2018 年A股上市公司數(shù)據(jù),發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過提升企業(yè)垂直分工水平進而提高了企業(yè)全要素生產(chǎn)率[18]。唐為和王媛基于2000年和2010年人口普查和地級市數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)2000—2004年發(fā)生的撤縣設(shè)區(qū)促進了人口城市化的進程,并利用中國工業(yè)企業(yè)微觀數(shù)據(jù)支持了撤縣設(shè)區(qū)通過促進市場融合、吸引外來人口集聚等方式促進企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升這一結(jié)論[5]。邵朝對等的研究則發(fā)現(xiàn)撤并政策主要通過地方政府以地生財、以地引資的傳統(tǒng)粗放式要素擴張吸引低生產(chǎn)率企業(yè)進入帶動經(jīng)濟短期增長,不但不利于甚至阻礙了企業(yè)全要素生產(chǎn)率提升[10]。文獻得出上述不一致的結(jié)論,可能是數(shù)據(jù)處理方式不同或是忽略了對異質(zhì)性的考慮。與本文研究最相近的文獻是詹新宇和曾傅雯,基于2000—2017年250個地級市數(shù)據(jù),利用索洛余值法測算了市域全要素生產(chǎn)率,發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)通過轄區(qū)行業(yè)專業(yè)化促進了全要素生產(chǎn)率的提升[19]。

現(xiàn)有研究為考察撤縣設(shè)區(qū)對全要素生產(chǎn)率的影響提供了寶貴參考,但仍然存在可以改進和完善的地方。一是現(xiàn)有文獻主要從微觀企業(yè)角度入手,或是從縣域視角探究撤縣設(shè)區(qū)的政策效應,鮮有從地級市這一推動撤縣設(shè)區(qū)主體進行考察;二是基于索洛余值法測算的全要素生產(chǎn)率具有一定的局限性,其將全要素生產(chǎn)率的增長都歸結(jié)于技術(shù)進步,忽略了其他因素(如城市管理效率提升)的推動;三是對于撤縣設(shè)區(qū)政策效應的異質(zhì)性討論停留在地區(qū)、城市規(guī)模、行政等級等層面,而對于城市本身的經(jīng)濟特征帶來的異質(zhì)性探究不夠。

鑒于此,本文擬在以上方面克服現(xiàn)有研究的不足?？赡艿倪呺H貢獻在于:第一,本文利用隨機前沿法更為嚴謹?shù)販y算了地級市的全要素生產(chǎn)率,從宏觀市域?qū)用嫣骄砍房h設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率的影響。第二,由于撤縣設(shè)區(qū)政策執(zhí)行面臨著復雜的協(xié)調(diào)機制,審慎推進撤縣設(shè)區(qū)需要適應不同地區(qū)發(fā)展態(tài)勢,本文探究了在不同城鎮(zhèn)化發(fā)展階段、政府財政能力以及地區(qū)經(jīng)濟關(guān)聯(lián)協(xié)調(diào)性等視角下撤縣設(shè)區(qū)政策異質(zhì)性,為撤縣設(shè)區(qū)合理推進提供了經(jīng)驗判斷。第三,從理論與實證層面,厘清了撤縣設(shè)區(qū)促進地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的作用渠道。

(二)理論分析

1.通過集聚經(jīng)濟促進企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出與生產(chǎn)率提升,進而帶來區(qū)域整體生產(chǎn)率提升

撤縣設(shè)區(qū)將下轄縣或縣級市納入市轄區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃,有利于打破行政壁壘,降低區(qū)域發(fā)展的“邊界效應”,進而促進市場融合擴展、資源配置效率提升,推動區(qū)域經(jīng)濟集聚發(fā)展[5,10,20],集聚區(qū)域內(nèi)企業(yè)可以通過分工合作、供應商和基礎(chǔ)設(shè)施共享、勞動力市場匹配以及知識外溢等效應提高生產(chǎn)率[21-22]。同時,市場規(guī)模擴大能吸引高生產(chǎn)率企業(yè)進入和新建企業(yè)數(shù)量擴張,加劇市場競爭和優(yōu)勝劣汰,淘汰低效率企業(yè),高生產(chǎn)率企業(yè)生存概率更高,使得地區(qū)平均生產(chǎn)率更高[23];并且由于大城市的競爭不斷強化使得更具生產(chǎn)力的企業(yè)生存,在企業(yè)的選址決策上,低效率企業(yè)會傾向于選擇將地址安排在市場規(guī)模較小的城市以規(guī)避激烈的競爭,而高效率企業(yè)則進入城市中心區(qū)以獲取更大的市場[24-25]。這種選擇效應與分類效應通過替代和淘汰缺乏創(chuàng)新能力的企業(yè),以及轄區(qū)內(nèi)勞動力、資本、技術(shù)等要素供給和產(chǎn)業(yè)專業(yè)化帶來的規(guī)模經(jīng)濟可促進企業(yè)創(chuàng)新[26],進而提升區(qū)域的全要素生產(chǎn)率。

2.推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級提升區(qū)域全要素生產(chǎn)率

首先,撤縣設(shè)區(qū)通過推動農(nóng)業(yè)人口從低生產(chǎn)效率的農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)效率的非農(nóng)業(yè)部門,引導資源從低技術(shù)產(chǎn)業(yè)向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)流動,減少勞動力市場的多重分割,使勞動力資源成為不斷助力產(chǎn)業(yè)升級的重要來源。其次,在市場規(guī)模擴大效應以及技術(shù)創(chuàng)新擴散效應下,微觀企業(yè)間的有效競爭與政府部門的合理推動促進了生產(chǎn)要素向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)聚集;并且,撤縣設(shè)區(qū)使得相關(guān)財政和人事制度由市一級統(tǒng)籌安排,政府結(jié)構(gòu)趨向“扁平化”,減少了政府間決策信息不對稱,提高了行政效率。良好的政策環(huán)境有利于要素有序向高效率產(chǎn)業(yè)流動,進而促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有效升級[27]。最后,撤縣設(shè)區(qū)在一定程度上增強了縣域的財政收支能力,改變了地方政府的生產(chǎn)性支出偏向,更多地投入公共服務等支出[28-29],長期看有利于地區(qū)勞動力素質(zhì)提高以及科技產(chǎn)出增加,為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供內(nèi)生動力;同時,撤縣設(shè)區(qū)通過弱化縣區(qū)的經(jīng)濟事務激勵,減少了對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的政策偏袒[30],降低資源流向具有政治關(guān)聯(lián)的低效企業(yè),推動資源流向高生產(chǎn)率的企業(yè)和部門[26],推動技術(shù)革新與產(chǎn)業(yè)升級——有效的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級,又能強化知識技術(shù)的溢出效應、生產(chǎn)性服務業(yè)的關(guān)聯(lián)效應和分工專業(yè)化效應進而提升區(qū)域的全要素生產(chǎn)率[31]。

二、模型構(gòu)建、變量選取及數(shù)據(jù)來源

(一)模型構(gòu)建

本文考察“撤縣設(shè)區(qū)”政策對市域全要素生產(chǎn)率的影響,設(shè)定如下模型(1):

TFPit=β0+β1Mergeit+ΓXit+

λt+ηi+εit。

(1)

其中,被解釋變量為TFPit,表示i市t年的全要素生產(chǎn)率;核心解釋變量為Mergeit,代表撤縣設(shè)區(qū)政策虛擬變量,取值為1表示i市t年及以后年份實行了撤縣設(shè)區(qū)政策,取值為0則表示未實行撤縣設(shè)區(qū)政策;Xit為控制變量,包括經(jīng)濟發(fā)展水平、人口密度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人力資本水平、穩(wěn)定勞動力規(guī)模、固定資產(chǎn)投資規(guī)模、信息化水平、要素流動程度、社會消費水平等影響因素;λt為年份固定效應,ηi為城市固定效應,εit為隨機誤差項,β0為截距項,β1、Γ為待估計參數(shù),其中主要關(guān)注Mergeit前的系數(shù),代表撤縣設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率的影響程度,若β1>0,說明撤縣設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率有提升作用,若β1<0,則反之。同時,由于地級市間擾動項一般存在序列相關(guān)和異方差,故本文均采用市域?qū)用娴木垲惙€(wěn)健標準誤。

雙重差分法的使用有一個重要前提,即處理組與對照組的分組是隨機的。在非隨機的情況下,傾向得分匹配PSM可一定程度上解決這一問題,因而,往往通過對處理組與對照組進行相似特征匹配獲得近似隨機分組的效果。故傾向得分匹配法常與雙重差分法組合使用。根據(jù)撤縣設(shè)區(qū)政策文件(4)中國民政部制定的《市轄區(qū)設(shè)置標準》(2003年)和《市轄區(qū)設(shè)置標準》(征求意見稿)(2014年)規(guī)定,撤縣設(shè)區(qū)的選擇標準包括三項,一是要求非農(nóng)人口比例不得低于70%,二是要求第二、第三產(chǎn)業(yè)占 GDP 比重達到75%以上,三是要求經(jīng)濟總量、財政收入不得低于上一年本市市轄區(qū)的平均水平。中有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)人口比率、財政收入等方面的要求和規(guī)范,本文選取人均GDP、人口密度以及第二產(chǎn)業(yè)增加值、第三產(chǎn)業(yè)增加值、地方財政收入、地方財政支出分別占GDP的比重作為協(xié)變量進行匹配。同時,由于PSM只能對截面數(shù)據(jù)進行處理,使用面板數(shù)據(jù)會造成前后年份不一致,故對2000—2018年的數(shù)據(jù)進行逐年匹配(5)限于篇幅,逐年匹配結(jié)果平衡性檢驗表、共同取值范圍等可向作者索取。(卡尺范圍0.01內(nèi)一對三匹配),最后合并成面板數(shù)據(jù),以保證匹配前后的可比性。

(二)變量選取

1.被解釋變量

全要素生產(chǎn)率是衡量發(fā)展質(zhì)量的重要指標,與傳統(tǒng)增加要素投入的“粗放式”增長不同,全要素生產(chǎn)率提高強調(diào)改善投入產(chǎn)出關(guān)系,注重技術(shù)進步與管理創(chuàng)新,進而通過提高生產(chǎn)效率和效益來實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升[32]。核算全要素生產(chǎn)率的方法主要有參數(shù)法(以隨機前沿法、索洛殘差法為代表)及非參數(shù)法(以DEA-Malmquist指數(shù)法為代表)。其中,隨機前沿法計算得到的全要素生產(chǎn)率基于生產(chǎn)函數(shù)設(shè)定使其具有更好的擬合效果與可解釋性,同時還能對全要素生產(chǎn)率進行分解,考慮了投入要素的推動作用[33]。故本文借鑒余泳澤[33]的方法,采用式(2)的超越對數(shù)形式生產(chǎn)函數(shù),利用隨機前沿SFA模型,測算市域全要素生產(chǎn)率:

lnYit=β0+β1lnLit+β2lnKit+β3t+

β8tlnLit+β9tlnKit+

vit-uit。

(2)

式中,Yit代表i地t年的總產(chǎn)出,本文中用地區(qū)生產(chǎn)總值表征;K代表物質(zhì)資本數(shù)量,而地區(qū)物質(zhì)資本數(shù)量用該地區(qū)資本存量來表征,涉及基期資本存量以及折舊率的確定、投資指標的選擇與平減等問題,市域?qū)用娴幕谫Y本存量確定采用現(xiàn)有文獻的研究方法[34-35],選擇2000年為基期,將2000年的資本存量K0按照當年各市固定資產(chǎn)投資(6)2017、2018年部分地級市固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)缺失,故當年資本存量按照2000—2016年平均增速類推。I0占所在省份固定資產(chǎn)投資的比例并乘以省級資本存量折算到市域?qū)用?2000年省級資本存量的確定采用張軍[36]的方法,固定資產(chǎn)年折舊率δ同樣借鑒張軍[36]的研究,設(shè)定為9.6%。投資指標選擇全市固定資產(chǎn)投資總額,并利用市域所在省份的固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)Pt將其平減為2000年不變價,各市資本存量計算方法如式(3):

(3)

此外,(2)式中L代表勞動力數(shù)量,在本文中用全市年末單位從業(yè)人員數(shù)、私營企業(yè)員工數(shù)和個體從業(yè)人員數(shù)總和表征;vit為隨機誤差項;uit為技術(shù)無效率項,服從半正態(tài)分布,為非負的隨機變量;t代表年份。同時,根據(jù)格林(Greene)[37]的研究,采用真實的固定效應模型從時變的技術(shù)無效率項中分離出不隨時間變化的個體異質(zhì)性,并利用庫姆漢卡和樂福爾(Kumbhakar &Lovell)[38]的方法計算全要素生產(chǎn)率的變化。

2.核心解釋變量

核心解釋變量為Mergeit,當Mergeit=1時,表示i市在樣本研究期間第t年發(fā)生了撤縣設(shè)區(qū),并且之后年份都取1,Mergeit=0則表示i市在t年未實施該項政策。需要指出的是,雖然撤縣設(shè)區(qū)在之前年份有陸續(xù)實行,但自1997年凍結(jié)撤縣設(shè)市后,撤縣設(shè)區(qū)才成為擴大城市規(guī)模的主要手段,故基于數(shù)據(jù)可得性、完整性及行政區(qū)劃調(diào)整目標轉(zhuǎn)向,選擇2000—2018年為研究時段;同時,針對多次撤縣設(shè)區(qū)的市和一次撤并多個縣的市,后文將在穩(wěn)健性檢驗部分剔除這部分樣本,并將撤縣設(shè)區(qū)數(shù)量以及占轄區(qū)比例進行替換,以考察不同程度撤縣設(shè)區(qū)的影響,盡可能識別出其真實效應。

3.控制變量

在借鑒現(xiàn)有研究[35,39]的基礎(chǔ)上,本文選擇以下控制變量:利用人均地區(qū)生產(chǎn)總值的對數(shù)控制地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的影響;利用市域人口密度控制人口集聚的影響;利用第二、三產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重控制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響;利用普通中學在校學生數(shù)占年末總?cè)丝诘谋壤刂茲撛谌肆Y本水平的影響;利用在崗職工平均人數(shù)占年末總?cè)丝诘谋壤刂品€(wěn)定勞動力數(shù)量的影響;利用固定資產(chǎn)投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重控制固定資產(chǎn)投資的影響;利用電信業(yè)務收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重控制信息化水平的影響;利用人均貨運總量(公路貨運量與年末總?cè)丝诘谋戎?控制地區(qū)間要素流動的影響;利用社會消費品零售額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重控制社會消費水平的影響。表1為匹配后各變量的描述性統(tǒng)計值。

表1 變量描述性統(tǒng)計表

(三)研究區(qū)域及數(shù)據(jù)來源

研究選擇全國地級市作為主要的研究對象。雖然撤縣設(shè)區(qū)發(fā)生在縣域尺度,但是撤并之后將納入地級市下轄城區(qū)統(tǒng)一管理,其政策效應也將體現(xiàn)在整個市域內(nèi),尤其是對于中心城區(qū)而言,撤縣設(shè)區(qū)帶來的要素集聚、輻射擴散等效應會外溢到市域的臨近縣域,但由于行政壁壘和地理距離等而對其他市域的外溢性弱,因而,選擇市域尺度不僅能滿足雙重差分中個體處理穩(wěn)定性前定假設(shè),又能更全面地識別出撤縣設(shè)區(qū)的政策效應。本文選取2000—2018年的市域面板數(shù)據(jù)作為研究基礎(chǔ),市域?qū)用娼?jīng)濟指標數(shù)據(jù)均來自于城市統(tǒng)計年鑒、2000—2018年各地級市統(tǒng)計公報等,行政區(qū)劃調(diào)整數(shù)據(jù)通過查閱中華人民共和國民政部網(wǎng)站縣級以上行政區(qū)劃變更情況和國務院批復、行政區(qū)劃網(wǎng)以及逐年對比縣級以上行政區(qū)劃編碼變化(中華人民共和國民政部網(wǎng)站)得出。借鑒已有文獻的處理方法,本文對數(shù)據(jù)作了以下處理:一是剔除了部分數(shù)據(jù)缺失嚴重的地級市以及四個直轄市,旨在使數(shù)據(jù)盡可能平衡且樣本差異不至于過于懸殊;二是只留下了研究期內(nèi)一直存在的樣本,以避免縣級市升格為地級市等帶來的影響;三是利用各地級市所在省的GDP平減指數(shù)對所有經(jīng)濟變量進行了價格平減,以剔除價格波動的影響,省一級的價格平減指數(shù)根據(jù)各省各年地區(qū)生產(chǎn)總值及其指數(shù)以2000年為基期計算得出;四是對部分變量、個別年份的缺失值進行了線性插值,以充分利用已有樣本信息;五是剔除1993—1999年實行撤縣設(shè)區(qū)的樣本,排除其對后續(xù)政策效果估計的干擾。最終包括199個地級市樣本。

三、實證結(jié)果及分析

(一)基準回歸結(jié)果

由表2的基準回歸結(jié)果可以看到,撤縣設(shè)區(qū)的系數(shù)估計值在未控制年份固定效應、城市固定效應以及城市特征的時候為負向影響,在控制了年份固定效應后系數(shù)不顯著,而在納入城市固定效應與城市特征的控制變量后撤縣設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率有顯著的正向影響。這說明這種變化主要來源于組內(nèi)差異,第(1)(2)列混合回歸模型忽略了個體異質(zhì)性,存在較大的估計偏誤,而控制了年份固定效應、城市固定效應與控制變量之后的雙向固定效應模型更優(yōu),其結(jié)果表明在研究期內(nèi),實施撤縣設(shè)區(qū)政策在1%的顯著性水平下促進了市域全要素生產(chǎn)率提升,使得實行撤縣設(shè)區(qū)的市相比未實行撤縣設(shè)區(qū)的市的全要素生產(chǎn)率平均高出1.27%,初步證實了撤縣設(shè)區(qū)對全要素生產(chǎn)率的提升作用。

表2 基準回歸結(jié)果表

(二)雙重差分法識別假定檢驗

1.平行趨勢檢驗及動態(tài)效應

平行趨勢檢驗目的是檢驗處理組與對照組在政策實施前是否具備相同的時間趨勢。本文利用大多數(shù)文獻采用的檢驗方法[40],構(gòu)建模型如式(4):

ΓXit+λt+ηi+εit。

(4)

其中新定義虛擬變量Post(c),在撤并后第c年(c為負值時,表示在撤并前|c|年)賦值為1,其余為0,通過這樣處理既可以觀察是否符合平行趨勢假設(shè),同時還能觀察到政策在后幾年的持續(xù)效應。圖2為模型式(4)的回歸結(jié)果,d_j表示撤縣設(shè)區(qū)政策實施前第j年,di表示撤縣設(shè)區(qū)政策實施后第i年,以開始年份d_6作為對照期,易見在政策實施前年份都不能拒絕其系數(shù)為0的原假設(shè),表明撤縣設(shè)區(qū)政策若提前幾年發(fā)生則不能取得這種效果。這驗證了雙重差分模型中處理組與對照組的平行趨勢假設(shè)。同時,在政策實施后2年其系數(shù)估計值顯著不為0,且為正值,說明撤縣設(shè)區(qū)政策效應具有一定的時間持續(xù)性,在撤縣設(shè)區(qū)實行后2年都具有顯著提升全要素生產(chǎn)率的效果。

2.排除其他不可觀測因素影響

雖然在控制變量中考慮了許多可能影響市域?qū)用娉房h設(shè)區(qū)政策實施的因素,但仍然存在其他不可觀測遺漏變量的影響,例如一些無法量化表征的隨時間變化的特征,如居民幸福感、城市包容度等,同樣可能影響政策的處置效應。本文采用DID常用的安慰劑檢驗方法,為每個樣本隨機抽取樣本期作為其實行撤縣設(shè)區(qū)的時間,將隨機抽樣過程重復1 000次。圖3為估計系數(shù)的概率密度分布圖,可以看到隨機分配的估計值集中在0附近,并且基準回歸估計結(jié)果(0.012 7)位于整個分布之外,證明撤縣設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率的提升效應并非由其他不可觀測的隨機因素所致,排除了其他隨機因素的干擾。

圖3 安慰劑檢驗

(三)穩(wěn)健性檢驗

PSM雖然可以使得處理組與對照組更具可比性,但也會造成一定程度上的樣本損失。與傳統(tǒng)的匹配方法相比,熵平衡法為對照組的每個觀測值賦予一個連續(xù)性的權(quán)重,從而可以在不減少樣本容量的情況下實現(xiàn)處理組與對照組在各個協(xié)變量上分布矩相近,做到盡可能地利用已有樣本信息進行比較[41],故在表3第(2)列使用熵平衡法進行匹配(本文使用二階矩平衡)。同時,采用1對1的k近鄰匹配方法(7)限于篇幅,匹配后平衡性檢驗表、共同取值范圍等可向作者索取。檢驗結(jié)論是否依然穩(wěn)健。表3顯示,不同匹配方法得出的結(jié)論具有一致性,且與基準回歸結(jié)果相差無幾。這表明撤縣設(shè)區(qū)政策確實能夠有效提升地區(qū)全要素生產(chǎn)率。

進一步,表3第(3)列通過控制市域內(nèi)國家級開發(fā)區(qū)(相關(guān)數(shù)據(jù)來自《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2018年版)》)排除開發(fā)區(qū)政策的影響,第(4)列通過控制高鐵開通(各地高鐵開通時間整理自國家鐵路局網(wǎng)站)排除不同地區(qū)高鐵開通造成的地區(qū)間要素流動差異的影響,第(5)列通過替換核心解釋變量為新設(shè)轄區(qū)占市轄區(qū)數(shù)量的比例排除不同撤縣設(shè)區(qū)進程的影響,第(6)列替換被解釋變量為DEA-Malmquist方法計算的全要素生產(chǎn)率(8)為了實現(xiàn)不同年份間的可比性,計算全要素生產(chǎn)率時采用的是全局Malmquist指數(shù)。同樣指定以地區(qū)資本存量、就業(yè)人數(shù)為投入,地區(qū)生產(chǎn)總值為產(chǎn)出,由于短期內(nèi)相關(guān)生產(chǎn)要素難以發(fā)生大幅變動,故采用產(chǎn)出導向的DEA-Malmquist模型計算。排除不同方法測算全要素生產(chǎn)率造成的影響。結(jié)果顯示,在控制了開發(fā)區(qū)、高鐵開通以及替換核心解釋變量和被解釋變量的情況下,撤縣設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率仍然具有顯著的正向促進作用,這說明在排除其他可能影響的情況下結(jié)果依然穩(wěn)健。

此外,一次撤并多縣或者不同年份多次撤并對政策效應可能也會有影響,一次撤并多縣面臨更高的融合成本[10],而不同年份多次撤并可能會造成政策效應被高估,故分別去除此類樣本。結(jié)果顯示(9)由于篇幅限制,回歸結(jié)果留予備索。在去除部分干擾樣本的情況下,撤縣設(shè)區(qū)仍然顯著提升了市域全要素生產(chǎn)率。這表明基準回歸結(jié)果是穩(wěn)健的,撤縣設(shè)區(qū)確實提升了市域全要素生產(chǎn)率。

(四)異質(zhì)性檢驗

在區(qū)域?qū)用?由于我國東中西部地區(qū)在資源稟賦、國家戰(zhàn)略等方面的差異,招商引資、人才引進、土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有不同的特征,撤縣設(shè)區(qū)對全要素生產(chǎn)率的影響可能存在地區(qū)差異。根據(jù)國家統(tǒng)計局對我國東部、中部、西部以及東北地區(qū)省份劃分設(shè)置地區(qū)虛擬變量并進行加入交互項的回歸,結(jié)果如表4第(1)(2)(3)列所示。不難發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策在東部對市域全要素生產(chǎn)率有顯著的提升作用,而在其他地區(qū)影響不顯著?？赡艿慕忉屖?東部地區(qū)在招商引資、人才引進、土地開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面具有先發(fā)優(yōu)勢,撤縣設(shè)區(qū)契合發(fā)展需要,較好地實現(xiàn)了資源的有效配置,促進了城區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與全要素生產(chǎn)率提升。相較而言,西部地區(qū)地理區(qū)位劣勢明顯、市場化程度不高、經(jīng)濟社會發(fā)展滯后、勞動力流出嚴重、城鎮(zhèn)化水平總體較低,此時盲目推進撤縣設(shè)區(qū)以提高城鎮(zhèn)化水平將進一步擴大土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不匹配帶來的風險,增加城區(qū)建設(shè)負擔,不利于全要素生產(chǎn)率提升。中部地區(qū)雖然相比西部地區(qū)有更好的資本積累和發(fā)展基礎(chǔ),但由于機制體制不完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化,撤縣設(shè)區(qū)的政策效應也不明顯。

表4 地區(qū)異質(zhì)性檢驗

在財政能力層面,對上級財政轉(zhuǎn)移支付的不同依賴程度將影響地區(qū)政府的支出偏好,往往財政依賴度越高的地區(qū)越容易產(chǎn)生“路徑依賴”,過度的財政負債壓力將擠壓非生產(chǎn)性支出,不利于地方的科技投入和技術(shù)進步,進而影響全要素生產(chǎn)率提升。第(4)列將樣本分為財政依賴型和財政自主型(10)將市轄區(qū)財政支出占財政收入的比例czjg表征市轄區(qū)對上級財政的依賴程度,若比例大于1.03(按照國際上通行的《馬斯特里赫特條約》標準,赤字率3%一般設(shè)為國際安全線),則視為財政依賴型,否則視為財政自主型。需要說明的是,以財政支出占財政收入的比可能會高估政府財政赤字,但這不影響對結(jié)論的判斷。兩類回歸分析發(fā)現(xiàn),財政依賴型市轄區(qū)會弱化撤縣設(shè)區(qū)對全要素生產(chǎn)率的提升作用。這主要是由于撤并后新設(shè)城區(qū)擴建會加劇財政資金緊張,擠占創(chuàng)新支出等其他支出,不利于全要素生產(chǎn)率提升。

在城鎮(zhèn)化階段層面,中國式分權(quán)帶來的地方官員晉升激勵[42],使得地方土地財政模式難以一時改變,由此引致的快速土地城市化,擴張了城市規(guī)模,但人口集聚卻并未同步上升[43],進而產(chǎn)生人口城市化與土地城市化不匹配的經(jīng)濟風險。因此,作為城市空間擴展的撤縣設(shè)區(qū)政策,在不同人口城鎮(zhèn)化水平的地區(qū)可能產(chǎn)生不同的影響。第(5)列將非農(nóng)業(yè)人口占年末總?cè)丝诘谋壤鳛槿丝诔擎?zhèn)化的代理變量引入交乘項發(fā)現(xiàn),人口城鎮(zhèn)化水平越高,撤縣設(shè)區(qū)政策效應越明顯。這表明非農(nóng)人口給城市發(fā)展提供了大量的勞動力,也為城市空間擴張?zhí)峁┝酥匾馁Y源要素,人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化較好的匹配有利于提升勞動生產(chǎn)率,進而促進全要素生產(chǎn)率提升。

在撤縣設(shè)區(qū)情況異質(zhì)性方面,不同地級市撤設(shè)數(shù)量及規(guī)模有所不同,同樣會使撤縣設(shè)區(qū)的政策效應產(chǎn)生異質(zhì)性影響。因此,在模型中加入撤縣設(shè)區(qū)與撤設(shè)數(shù)量、管理規(guī)模擴張、管理規(guī)模收縮、管理規(guī)模不變的交互項。其中,撤設(shè)數(shù)量為地級市在研究期間的累積撤縣設(shè)區(qū)次數(shù),管理規(guī)模擴張、收縮與不變分別則代表與撤縣設(shè)區(qū)后的市轄區(qū)相比,原本被撤并縣市行政面積是否變大、變小或維持不變。結(jié)果如表5第(1)(2)(3)(4)列所示,發(fā)現(xiàn),地級市撤并下轄縣市的數(shù)量越多,撤縣設(shè)區(qū)對市域全要素生產(chǎn)率的推動作用就越大,一方面,在研究期間地級市撤并縣市數(shù)量越多說明城市正處于城鎮(zhèn)化需求的高漲期,適度的撤縣設(shè)區(qū)有利于城市“擴容提質(zhì)”;另一方面,研究期間內(nèi)多次撤并縣市的地級市也應具備更強的經(jīng)濟實力與更完備的基礎(chǔ)設(shè)施,能夠較好地兼容縣改區(qū)后的中心城市的發(fā)展模式。

表5 撤設(shè)情況異質(zhì)性檢驗

另外,不同地級市撤縣設(shè)區(qū)政策存在較大差異,有些是在撤地設(shè)市過程中伴隨的撤縣設(shè)區(qū),有些則是在原有市轄區(qū)基礎(chǔ)上撤并周邊縣市,還有些從周邊發(fā)展較好的縣轄鎮(zhèn)“切塊”設(shè)區(qū)或從多個發(fā)展較好縣市的部分地區(qū)重組合并而來。第一種隨地區(qū)升格而撤設(shè)更類似于“被動適應”,而直接撤設(shè)周邊縣市以及“重組合并”更傾向于“主動適應”。因此,撤縣設(shè)區(qū)虛擬變量與隨地區(qū)升格撤并、直接撤并、重組調(diào)整各做交互項以探究其在不同撤并情況下對市域全要素生產(chǎn)率的異質(zhì)性影響。結(jié)果如表5第(5)(6)(7)列所示,發(fā)現(xiàn),直接撤并與重組調(diào)整更有利于提升市域全要素生產(chǎn)率。究其原因,可能是直接撤并與重組調(diào)整更加適應市域發(fā)展的要求,順應城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢,因此在撤并后相應地減少了管理成本與體制機制轉(zhuǎn)型的時間,有利于市域發(fā)展質(zhì)量提升。

四、撤縣設(shè)區(qū)提升市域全要素生產(chǎn)率的作用機制

對于撤縣設(shè)區(qū)這一項行政區(qū)劃調(diào)整政策來說,其帶來的政策效應是多方面的,不僅僅是新型城鎮(zhèn)化背景下城市規(guī)模適度擴張與承載能力提升的需要,也是實現(xiàn)資源有效配置、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要舉措。中國在不斷推進城鎮(zhèn)化進程中要實現(xiàn)經(jīng)濟長期可持續(xù)增長,需要清楚撤縣設(shè)區(qū)是通過何種機制促進了全要素生產(chǎn)率提升,進而穩(wěn)妥審慎、有選擇地推進撤縣設(shè)區(qū)。因此,有必要進一步探討撤縣設(shè)區(qū)政策提升全要素生產(chǎn)率的作用機制。

(一)城區(qū)擴張、新建企業(yè)進入與地區(qū)創(chuàng)新水平

表6以交互項的形式考察撤縣設(shè)區(qū)是否因擴大轄區(qū)規(guī)模吸引新建企業(yè)(12)新建企業(yè)進入、發(fā)明專利授權(quán)數(shù)目、實用新型專利公開數(shù)目來自北京大學企業(yè)大數(shù)據(jù)研究中心:張曉波,2019,“中國區(qū)域創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)指數(shù)”,https:∥doi.org/10.18170/DVN/PEFDAS,北京大學開放研究數(shù)據(jù)平臺,V4。,進而帶來地區(qū)企業(yè)創(chuàng)新能力提升。基于式(1),第(1)列將被解釋變量替換為市轄區(qū)城市建設(shè)用地面積,檢驗撤縣設(shè)區(qū)是否促進了轄區(qū)城市面積擴大;第(2)列替換被解釋變量為新建企業(yè),納入與轄區(qū)城市面積的交乘項,檢驗撤縣設(shè)區(qū)是否因擴大轄區(qū)建設(shè)面積進而吸引新建企業(yè)進入;最后,第(3)(4)列將實用新型專利公開數(shù)目與發(fā)明專利授權(quán)數(shù)目作為被解釋變量,探究新建企業(yè)進入(13)考慮到發(fā)明專利等的申請授權(quán)需要經(jīng)歷一段時間,故此處用的是滯后一期的新建企業(yè)進入數(shù)量,并且,這樣能夠一定程度上緩解內(nèi)生性問題。是否促進了當?shù)仄髽I(yè)創(chuàng)新產(chǎn)出。結(jié)果如表6所示?；貧w結(jié)果表明,撤縣設(shè)區(qū)顯著促進了轄區(qū)城市規(guī)模擴張,并通過轄區(qū)城市規(guī)模擴大使得新建企業(yè)數(shù)量顯著增加,而滯后一期的新建企業(yè)數(shù)量又顯著促進了地區(qū)創(chuàng)新水平提升。可見,通過城區(qū)擴張吸引新建企業(yè)進而提高地區(qū)創(chuàng)新水平是撤縣設(shè)區(qū)政策提升全要素生產(chǎn)率的路徑之一。

表6 機制檢驗表

同時,全要素生產(chǎn)率的分解可識別撤縣設(shè)區(qū)帶來的經(jīng)濟增長部分究竟是由技術(shù)效率提升貢獻,還是由管理效率或者規(guī)模效率等提升所貢獻,這可能代表著撤縣設(shè)區(qū)促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量提升的不同作用路徑。本文將撤縣設(shè)區(qū)政策對全要素生產(chǎn)率分解項的影響進行了回歸,結(jié)果(14)由于篇幅限制,此項結(jié)果留予備索。發(fā)現(xiàn)撤縣設(shè)區(qū)政策對全要素生產(chǎn)率的提升作用主要來自于技術(shù)效率改進,即在現(xiàn)有技術(shù)和投入不變的情況下,撤縣設(shè)區(qū)順應了地區(qū)發(fā)展的空間和行政級別適時調(diào)整的需要[16],提升了城市管理效率與水平,進而促進了全要素生產(chǎn)率的提升。但同時,在區(qū)域競爭和政績考核壓力下,部分地區(qū)通過撤縣設(shè)區(qū)推動城鎮(zhèn)化進程,盲目擴張城市規(guī)模,以超前的土地城鎮(zhèn)化爭奪外來人口與產(chǎn)業(yè),但這些注重“短平快”項目的政績工程,往往效率并不高,且一定程度上造成了重復建設(shè)與資源浪費,并沒有真正帶來技術(shù)進步和規(guī)模經(jīng)濟,因此并未帶來技術(shù)進步率與規(guī)模效率的改進。

(二)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級與全要素生產(chǎn)率

五、結(jié)論與政策建議

(一)結(jié)論

事實上,行政區(qū)劃調(diào)整對我國快速城鎮(zhèn)化作出了貢獻,除政治功能外,其日益增強的資源配置與結(jié)構(gòu)優(yōu)化功能同樣不能忽視。如今中國正處于經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展的階段,城市擴容提質(zhì)需求與“假性城市化”之間的矛盾,已成為城市高質(zhì)量發(fā)展的重要突破口,尤其是對于地級市來說,如何平衡市域經(jīng)濟發(fā)展差異,加快區(qū)域一體化,提升城市發(fā)展質(zhì)量,是當前亟須回答的問題。撤縣設(shè)區(qū)作為近年來備受關(guān)注的一項行政區(qū)劃調(diào)整政策,在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進程中扮演著獨特而又不可或缺的作用,探究其是否提升了市域全要素生產(chǎn)率及其作用機制,對于深刻理解新型城鎮(zhèn)化進程,厘清撤縣設(shè)區(qū)與城市高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在邏輯具有重要的現(xiàn)實意義。

本文基于2000—2018年市域數(shù)據(jù),應用雙重差分模型識別了撤縣設(shè)區(qū)政策對市域全要素生產(chǎn)率的提升效應,并且通過了改變不同匹配方法、排除其他因素干擾、替換變量等多種方法的穩(wěn)健性檢驗。同時,通過地區(qū)異質(zhì)性分析發(fā)現(xiàn),撤縣設(shè)區(qū)在東部地區(qū)對全要素生產(chǎn)率具有顯著的提升作用,而在中部、西部地區(qū)政策效應不顯著;在低財政依賴度、高人口城鎮(zhèn)化水平、高經(jīng)濟關(guān)聯(lián)度特征的城市撤縣設(shè)區(qū)政策效應更加明顯。對影響機制分析發(fā)現(xiàn),撤縣設(shè)區(qū)主要是通過擴大城區(qū)規(guī)模吸引企業(yè)進入,提升地區(qū)創(chuàng)新水平以及促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級等路徑促進市域全要素生產(chǎn)率提升。

以上結(jié)論表明,在快速城鎮(zhèn)化的很長一段時間里,撤縣設(shè)區(qū)這一行政區(qū)劃調(diào)整政策既帶動了市域經(jīng)濟量的增長,也有效促進了城市“擴容提質(zhì)”,提升了市域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。同時還意味著經(jīng)濟發(fā)展到一定階段,“城市擴容”與“區(qū)域一體化”是必由之路,并是化解和防范城市發(fā)展中人口城市化與土地城市化不匹配風險的重要舉措。因此,合理有序地撤縣設(shè)區(qū)是適應城鎮(zhèn)化發(fā)展適時調(diào)整的需要,而實現(xiàn)城市規(guī)模的有序擴張以及提升區(qū)域協(xié)調(diào)統(tǒng)籌規(guī)劃能力本身也是充分發(fā)揮行政區(qū)劃調(diào)整資源配置功能的重要體現(xiàn)。

(二)政策建議

基于上述分析,本文提出以下政策建議:一是要視城市發(fā)展階段及需求,有序?qū)嵤┏房h設(shè)區(qū)。過去部分地區(qū)為了城市化或升格行政級別而撤縣設(shè)區(qū)的行為違背了經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,造成了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與管理體制不匹配的現(xiàn)象。因而,要加快我國撤縣設(shè)區(qū)的功能導向轉(zhuǎn)變,擺脫地方政府政績考核推動、“以地生財”等粗放增長模式的不利影響,提高撤縣設(shè)區(qū)準入門檻,精確識別城市“擴容提質(zhì)”需求,對于新設(shè)轄區(qū)要建立有效的配套措施、政策優(yōu)惠與高新技術(shù)企業(yè)支持舉措,充分發(fā)揮撤縣設(shè)區(qū)的創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級效應。二是要以高質(zhì)量發(fā)展為導向統(tǒng)籌推進不同地區(qū)的撤縣設(shè)區(qū)工作。對于西部地區(qū),重要的是提升城市發(fā)展基礎(chǔ),防止陷入經(jīng)濟低水平發(fā)展路徑鎖定,支持產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、區(qū)域內(nèi)要素流動強的地區(qū)增設(shè)一批中小城市,依托中心城市承接國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,帶動周邊地區(qū)發(fā)展。中部地區(qū)則要以城市群發(fā)展為導向,適時穩(wěn)步推進大中型城市撤縣設(shè)區(qū)進程,打破行政區(qū)劃隔閡,促進地區(qū)間要素雙向流動,加快市域內(nèi)部以及市域之間的融合協(xié)調(diào)發(fā)展。東部地區(qū)要借助撤縣設(shè)區(qū)為城市群、都市圈發(fā)展建立有效的現(xiàn)代治理體系,協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展利益,防范化解城市發(fā)展過程中的重大風險,進一步提升城市群、都市圈的發(fā)展質(zhì)量。三是在行政區(qū)劃調(diào)整中要給予地方政府更大的發(fā)展權(quán)限,推動地方政府增長導向轉(zhuǎn)變。雖然與同期其他政策相比,撤縣設(shè)區(qū)對于地區(qū)全要素生產(chǎn)率的提升作用要小于開發(fā)區(qū)等政策,但以人為核心的發(fā)展才是政府主導推動城鎮(zhèn)化的最終目的。這需要增強地方政府財政收支能力,實現(xiàn)從增長導向轉(zhuǎn)向公共服務導向。