煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督工作研究

吳 際

（安徽省煙草公司淮北市公司 安徽省淮北市 235000）

行政執(zhí)法監(jiān)督和煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)涵

廣義的行政執(zhí)法監(jiān)督包括司法機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、媒體輿論等多方面的監(jiān)督，狹義的行政執(zhí)法監(jiān)督是指國家行政機關(guān)內(nèi)設(shè)的負有監(jiān)督職責的部門對行政執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員實施行政執(zhí)法行為是否符合行政法律規(guī)范進行監(jiān)察與督促并對違法行為予以糾正的活動。煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督，是狹義上的行政執(zhí)法監(jiān)督，是煙草專賣行政主管部門對本局或下級局專賣工作部門及其執(zhí)法人員貫徹執(zhí)行《煙草專賣法》及其《實施條例》和相關(guān)法律法規(guī)等執(zhí)法過程中的違法或不當?shù)男姓袨橐约靶姓蛔鳛榈男袨?，依法予以制止、撤銷、變更、糾正或者督促改正的監(jiān)督。

當前煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督存在的問題

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督法律法規(guī)不完善

煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)規(guī)定已有不少數(shù)量，但也存在不少問題。主要表現(xiàn)在：一方面設(shè)計到的執(zhí)法監(jiān)督“種類繁多”，但沒有根本性的指導思想，例如，各級煙草專賣行政主管部門制訂的《行政執(zhí)法證件管理辦法》《行政執(zhí)法案件審查辦法》《行政執(zhí)法案卷評查辦法》《規(guī)范性文件管理程序規(guī)定》等制度，均包含有行政執(zhí)法監(jiān)督的內(nèi)容，但具體到論述行政執(zhí)法監(jiān)督職能的卻少之甚少，即使有也是照搬政府監(jiān)督制度而制定的，并未形成煙草體系的內(nèi)部行政執(zhí)法監(jiān)督理論；二是執(zhí)法監(jiān)督規(guī)定滯后于實踐。隨著我國不斷的發(fā)展，依法治國，依法行政，建設(shè)法制社會主義國家，已成為我國民主政府的重要內(nèi)容。煙草行政執(zhí)法作為國家行政執(zhí)法體系的一部分，目前正在經(jīng)歷著職能轉(zhuǎn)變、方式轉(zhuǎn)變、過程轉(zhuǎn)變，但對部分執(zhí)法新方式和新程序，往陷于監(jiān)督的空白，從而也就引不起行政機關(guān)對執(zhí)法工作的重視，不利于行政執(zhí)法工作的提升。

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督體制機制不順暢

煙草行政執(zhí)法內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)分工不明確，職責不明晰。煙草專賣行政主管部門的紀檢監(jiān)察、法規(guī)、專賣、人事、審計等具有監(jiān)督職能的部門都可以對專賣部門的執(zhí)法行為進行監(jiān)督，但各部門之間職能分工重疊、缺乏必要的溝通和協(xié)調(diào)，削弱執(zhí)法監(jiān)督的嚴肅性的同時也使監(jiān)督效果大打折扣。一方面是監(jiān)督的重復、疊加。例如對執(zhí)法人員違反工作紀律的問題，紀檢監(jiān)察和人事部門都對其有監(jiān)督的義務(wù)，職責重疊，影響著監(jiān)督效率；另一方面是監(jiān)督的“盲區(qū)”“死角”。由于行政執(zhí)法工作的復雜性和廣泛性，再加上各監(jiān)督部門都有自身工作要處理，對行政執(zhí)法的很多方面還未能完全覆蓋，即使監(jiān)督工作已經(jīng)覆蓋了一些地方，但因為各監(jiān)督部門之間的監(jiān)督關(guān)系沒有理順，監(jiān)督流程和監(jiān)督機制沒有形成，也使執(zhí)法監(jiān)督存在著漏洞，從而影響著執(zhí)法監(jiān)督的有序開展。

內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督隊伍管理不科學

監(jiān)督人員素質(zhì)不高。法制部門人員缺少，尤其是縣級局法制部門因為成立時間短，人員配備不齊，人員法律知識不足等因素，往往存在“外行監(jiān)管內(nèi)行”的現(xiàn)象，其他監(jiān)督部門因?qū)ΡO(jiān)督工作的不重視，往往選派理論知識水平和工作能力不高的人參與監(jiān)督工作，使監(jiān)督工作形同虛設(shè)。

監(jiān)督主體不夠獨立。作為煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的主體，法制部門往往與專賣部門受同一領(lǐng)導分管，且將專賣部門列入與法制部門并行的監(jiān)督主體，造成專賣部門即是“運動員”又是“裁判員”，對其內(nèi)部發(fā)生的違規(guī)違紀現(xiàn)象要不隱瞞不報，要不大而化之，使監(jiān)督形同虛設(shè)，制約了監(jiān)督效果。

未形成有效的激勵機制。在各監(jiān)督部門心中，對本單位同級或下級行政執(zhí)法部門執(zhí)法過程的監(jiān)督即出力又不討好，還容易得罪人，因此在執(zhí)法監(jiān)督過程中近多或少地存在著走形式、走過場、睜一只眼閉一只眼等情形，最重要的原因就在于考核機制的缺失，獎懲辦法的不合理、不科學，使得執(zhí)法監(jiān)督人員的工作積極性無法提高，內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督工作的質(zhì)量無法得到保證。

主動監(jiān)督和責任追究弱化

煙草專賣行政執(zhí)法部門在行使行政執(zhí)法行為時，往往都是從本部門的“利益”出發(fā)，在遇到問題的時候也只是從自身考慮，因此，專賣執(zhí)法部門內(nèi)部的主動監(jiān)督也不可避免的如同虛設(shè)，在加上“大事化小小事化了”的工作思想，對違規(guī)違紀人員的處理也多停留在績效考核、警告的程度，只有在被媒體曝光或上級問責的情況下才真正重視執(zhí)法監(jiān)督。

執(zhí)法監(jiān)督缺乏事前預防。當前煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督工作的重點偏重于追懲性、補救性的事后監(jiān)督，對事前和事中的預防和監(jiān)督?jīng)]有過多的關(guān)注，往往造成“亡羊補牢，為時已晚”的不利局面。

完善煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督的對策

完善煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督理論和體系建設(shè)

當前煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督工作之所以“雜亂無章”，主要原因就在于當前的煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督是由各級煙草專賣局自行制訂實施的，并沒有形成一個統(tǒng)一的有章可循的體系，從而導致監(jiān)督實踐中的重復監(jiān)督和“扯皮”現(xiàn)象。因此，首先應當整合現(xiàn)有各級煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督相關(guān)規(guī)定，對監(jiān)督工作的原則、內(nèi)容、部門職能分工、職權(quán)、職責、方式、范圍、程序和責任追究以及不履行監(jiān)督職責應承擔的法律責任、行政責任等內(nèi)容進行明確規(guī)定，為各級煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督工作提供有效可行的理論依據(jù)。其次加快煙草專賣行政執(zhí)法監(jiān)督體系建設(shè)，建立一套與當前行政執(zhí)法狀況相適應的監(jiān)督工作機制，使行政執(zhí)法監(jiān)督工作逐步走上制度化、規(guī)范化、標準化軌道，避免監(jiān)督無據(jù)、監(jiān)督隨意、監(jiān)督不力問題的滋生。

完善行政執(zhí)法監(jiān)督方式方法

建全內(nèi)部監(jiān)督機制，注重全程監(jiān)督，著力降低行政執(zhí)法過程風險。通過統(tǒng)一監(jiān)督體系、捋順監(jiān)督職能等方式，確定一名副職領(lǐng)導對各執(zhí)法監(jiān)督部門的監(jiān)督工作進行總體負責，對各監(jiān)督部門工作中存在的業(yè)務(wù)銜接、沖突問題進行協(xié)調(diào)，為監(jiān)督工作提供科學規(guī)范的體制保障。捋順執(zhí)法監(jiān)督部門職能。通過對每個執(zhí)法監(jiān)督部門職能的整理和篩選，剔除各部門重疊、沖突的職能并重新整合、重新分配，優(yōu)化監(jiān)督資源配置，從機制上杜絕亂監(jiān)督、懶監(jiān)督的現(xiàn)象。

重視事前監(jiān)督。即為了防患于未然，監(jiān)督主體在行政執(zhí)法行為開始之前依法實施的監(jiān)督，是一種預防性或防范性的監(jiān)督。做到事前監(jiān)督的重點在于嚴格落實新增執(zhí)法人員崗前培訓和執(zhí)證上崗制度，確保執(zhí)法人員具備基本的執(zhí)法能力和與相應的法律素養(yǎng)，從而降低在執(zhí)法過程中出現(xiàn)違反法律程序和規(guī)范的風險。

突出事中監(jiān)督。事中監(jiān)督，是指監(jiān)督主體對行政執(zhí)法行為在實施之中進行的監(jiān)督，以便發(fā)現(xiàn)問題及時糾正，是一種追蹤性的監(jiān)督。做好事中監(jiān)督則主要要求我們在內(nèi)部審核審批環(huán)節(jié)嚴把法律依據(jù)關(guān)，重視證據(jù)鏈的完整性，加強對案件中期檢查以及權(quán)利義務(wù)告知、審批執(zhí)行等環(huán)節(jié)的監(jiān)督。其次，力求改變執(zhí)法監(jiān)督側(cè)重于行政處罰的現(xiàn)象，監(jiān)督范圍逐步向行政許可、人員管理、執(zhí)法方式等方面傾斜，強化對薄弱環(huán)節(jié)的監(jiān)督，重點加強對行政許可中的違法辦理發(fā)放許可證問題以及許可證后續(xù)管理問題的監(jiān)督；

強化事后監(jiān)督。即監(jiān)督主體對行政執(zhí)法行為實施完結(jié)后進行的監(jiān)督，是一種補救性或懲戒性的監(jiān)督。深入推進執(zhí)法責任制，落實責任追究制度。通過查閱案卷、執(zhí)法視頻、案卷評查等措施，發(fā)現(xiàn)執(zhí)法過程中存在的問題，并對存在的問題進行分析、通報，及時落實整改，同時對相關(guān)責任人員進行責任追究和考核。

事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督是監(jiān)督的三個不可分割的環(huán)節(jié)，不可偏廢任何一方。將事前監(jiān)督的防范性與事中監(jiān)督的及時性和事后監(jiān)督的補救性結(jié)合起來，構(gòu)筑事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督密切配合的監(jiān)督防線，保證行政執(zhí)法過程的合法性和適當性。

建立外部監(jiān)督體系，注重全面監(jiān)督，積極樹立煙草專賣執(zhí)法新形象

落實行政執(zhí)法公開明示制度。近年來，各地陸續(xù)探索和推廣行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行，煙草專賣行政主管部門應當積極主動與當?shù)卣畬?，將各項行政?zhí)法活動以及違反公開明示規(guī)范的責任追究等通過多種方式向社會公開明示，主動接受群眾和社會監(jiān)督，著力推動行政執(zhí)法過程公信化。

專人負責本級行政權(quán)力庫的建設(shè)維護工作。要統(tǒng)一、完善標準規(guī)范，進一步清理、確認、規(guī)范行政權(quán)力，統(tǒng)一行政權(quán)力事項名稱和編碼、行政執(zhí)法規(guī)范和行政處罰標準。同時，要隨著權(quán)力依據(jù)或?qū)嵤┲黧w職能的變化，適時動態(tài)調(diào)整或更新行政權(quán)力庫等系統(tǒng)信息。

充分利用行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運行系統(tǒng)，特別是政府法制監(jiān)督平臺，大力推行規(guī)范性文件備案審查、行政執(zhí)法公示、行政執(zhí)法告知承諾、重大行政處罰備案、重大行政許可備案、行政執(zhí)法案卷評查、行政執(zhí)法績效評估、行政執(zhí)法案例指導、行政執(zhí)法風險防范、行政執(zhí)法案件舉報投訴、行政復議應訴監(jiān)督、行政執(zhí)法責任追究等制度，通過行政執(zhí)法權(quán)在陽光下運行，實現(xiàn)行政執(zhí)法過程的標準化。

加強群眾監(jiān)督，暢通外部監(jiān)督渠道，建立一套行政執(zhí)法動態(tài)信息收集制度。通過實地調(diào)查、電視廣播、群眾反映、舉報投訴熱線、信箱等方式，對涉及行政執(zhí)法的相關(guān)信息進行分析、判斷、篩選，從而將這些信息與具體行政行為和行政權(quán)力相聯(lián)系，從而提出執(zhí)法建議，督促執(zhí)法部門開展有的放矢的重點執(zhí)法活動。

建立健全行政執(zhí)法風險防控體系

建立風險預警機制，對一般案件設(shè)立行政執(zhí)法辦案風險預防記錄，對重點違法人員建立執(zhí)法風險評估檔案，有效規(guī)避事前法律風險；通過推行案件初審考核制度、疑難案件跟蹤制度、大要案集體討論制度等，對案件立案、審批、處理環(huán)節(jié)進行全過程監(jiān)督；完善行政執(zhí)法回訪制度，監(jiān)督執(zhí)法人員在執(zhí)法辦案過程中的不規(guī)范行為，使行政執(zhí)法監(jiān)督真正做到“事前有預防、事中有控制、 事后有監(jiān)督”。

是強化行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍建設(shè)

要在充分調(diào)動和發(fā)揮各方監(jiān)督主體監(jiān)督積極性的基礎(chǔ)上，采取多種形式培訓一批行政執(zhí)法監(jiān)督員，重點培養(yǎng)一支政治素質(zhì)高、思想作風正、業(yè)務(wù)能力強的專職行政執(zhí)法監(jiān)督隊伍，并嚴格實施行政執(zhí)法監(jiān)督資格和相應證件管理制度。各級行政執(zhí)法監(jiān)督機關(guān)要認真履行監(jiān)督職責，對監(jiān)督工作中遇到的新情況、新問題，及時分析研究，提出對策和解決辦法；對行政違法或失當行為依法予以處理，確保行政執(zhí)法監(jiān)督正當、有效。

大力開展法制宣傳教育工作

強化法制宣傳教育工作，增強煙草專賣執(zhí)法人員學法、守法、用法的緊迫感和自覺性，組織煙草專賣行政執(zhí)法人員集中學習煙草相關(guān)法律法規(guī)、與行業(yè)相關(guān)的行政法規(guī)以及重點、熱點法律法規(guī)。加強專題培訓力度，緊密結(jié)合工作實際。圍繞執(zhí)法過程中已經(jīng)出現(xiàn)或者可能出現(xiàn)的各類問題與對應的法律條款進行闡釋，確保執(zhí)法行為在法律授權(quán)和允許的范圍內(nèi)展開。在實踐工作中，要將行政執(zhí)法專題培訓納入到全年法制宣傳教育計劃中，有針對性地進行教育培訓，進一步增強員工法律意識、風險意識、責任意識，全面提升執(zhí)法人員法律素質(zhì)。

總之，只有強化監(jiān)督機構(gòu)自身建設(shè)，完善執(zhí)法監(jiān)督理論體系，落實具體工作機制制度，才能更好地發(fā)揮行政執(zhí)法監(jiān)督在規(guī)范行政執(zhí)法方面的作用，才能確保煙草專賣體制長治久安。