新局面 新機制 新作為
——淺論律師參與信訪事項評查工作

汪國慶

貴州匠心律師事務所

一、人民至上法治信訪，開創(chuàng)信訪工作新局面

信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動。信訪工作是中國共產黨群眾工作的重要組成部分，是了解社情民意的重要窗口。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央非常重視信訪工作，特別是近年來對信訪工作作出的一系列決策部署，開創(chuàng)了新時代信訪工作新局面。

2022年2月25日《信訪工作條例》發(fā)布，自2022年5月1日起施行?！缎旁L工作條例》以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，總結黨長期以來領導和開展信訪工作經(jīng)驗特別是黨的十八大以來信訪工作制度改革成果，是新時代信訪工作的基本遵循。

2022年3月1日，習近平總書記在2022年春季學期中央黨校（國家行政學院）中青年干部培訓班開班式上的講話指出：“信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進，更好為群眾服務”。

黨的二十大報告指出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。在社會基層堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗’，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制，加強和改進人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達、利益協(xié)調、權益保障通道，完善網(wǎng)格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺，健全城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系，及時把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)”。

2023年3月，《黨和國家機構改革方案》印發(fā)，明確成立中央社會工作部，作為黨中央職能部門，統(tǒng)一領導國家信訪局，負責統(tǒng)籌指導人民信訪工作。國家信訪局由國務院辦公廳管理的國家局調整為國務院直屬機構，進一步加強了黨對信訪工作的全面領導，加強了黨委政府同人民群眾的密切聯(lián)系。

二、創(chuàng)新信訪事項評查，構建信訪工作新機制

信訪工作，萬緒千頭。不僅涉及信訪工作指導思想、工作原則、事項辦理、隊伍建設、支持保障、監(jiān)督追責，更涉及信訪工作體制機制構建創(chuàng)新。

信訪工作條例出臺以來，各級黨委政府部門基本形成了黨委統(tǒng)一領導、政府組織落實、信訪工作聯(lián)席會議協(xié)調、信訪部門推動、各方齊抓共管的信訪工作格局。按照黨政同責、一崗雙責，屬地管理、分級負責，誰主管、誰負責的信訪工作責任，圍繞信訪事項的提出、受理及辦理各個環(huán)節(jié)，堅持源頭預防、前端化解、多措并舉、綜合施策，堅決維護群眾合法權益，著力化解信訪突出問題。圍繞信訪工作程序，先后針對人民建議、群眾來訪、群眾來信、網(wǎng)上信訪、初次信訪、定期接訪、聯(lián)合接訪、數(shù)智信訪、訴訪分離、包案化解、信訪訴求分類處理、信訪事項實地督查、信訪事項復查復核、“最多訪一次”“三跨三分離”等事項出臺工作程序規(guī)則，為法治化信訪工作提供制度保障。區(qū)分建議意見、檢舉控告、申訴求決類不同事項分類處理，在專門規(guī)定建議意見、檢舉控告兩類事項處理方式的基礎上，對申訴求決類事項細化為公檢法司涉法涉訴事項辦理程序、民事仲裁程序、黨員申訴申請復審程序、行政復議行政裁決行政處罰程序、負有法定職責的行政機關依法履職程序以及其他情形兜底程序六個方面清晰、明確進行指引。甚至部分信訪工作部門引入權責清單公示和全過程記錄機制，對人民群眾信訪事項屬于哪一級機構、哪一個職能部門、什么時候辦理完畢等事項全程公示記錄，構建起一個完整的橫向到邊、縱向到底的工作格局。

近年來，部分信訪工作機構聚焦群眾反映強烈的突出問題以及疑難復雜信訪事項，不斷創(chuàng)新信訪工作體制和機制，采取“小切口立法”方式制定信訪事項評查評審規(guī)范性文件，引入第三方評查評審機制，著力化解信訪突出問題，力爭在小問題上寫出了大文章。例如，某市出臺信訪事項評查評審辦法，針對信訪人不服復查復核反復上訪的信訪事項、二年以上仍未案結事了的信訪積案、信訪人長期反復上訪案結事未了的信訪事項以及其他需要評查評審的疑難復雜信訪事項，通過責任單位或信訪人申請，或者信訪工作部門依職權決定等方式，委托獨立、中立的第三方律師事務所對信訪問題的合理性、引發(fā)原因以及責任單位調查處理的情況、程序、結果等全面進行核查、論證、分析評查并且評查在過程中抽選3-5名與信訪事項相關行業(yè)、專業(yè)專家參與評查事項分析、研判、論證、建議等評審工作。第三方在采取收集整理分析信訪事項檔案案卷卷宗、聽取信訪人及責任單位等人員意見、現(xiàn)場踏勘、實地走訪、查驗物證、詢問知情人、委托開展審計鑒定評估、召開專家論證會、舉行信訪聽證會、對信訪事項所涉及事實進行調查核實、分析研判、研究論證等評查評審工作基礎上，要實事求是、客觀公正、依法依規(guī)、合情合理、獨立中立地出具信訪事項評查評審意見書。評查評審意見書應當依照核查、論證分析情況作出評查評審意見和結論以及信訪事項化解建議，信訪工作機構根據(jù)評查評審意見書，相應作出信訪事項不再受理、責令信訪事項重新處理、涉嫌違紀犯罪移交追責等信訪處理情形。

三、參與信訪事項評查，展現(xiàn)人民律師新作為

律師作為中國特色社會主義法律工作者，是全面依法治國的一支重要力量。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、向第二個百年奮斗目標奮進的新征程中，人民群眾對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等需求日益增長，對法治國家、法治政府、法治社會建設提出了更高的要求，對律師隊伍亦有更高的期待。

2021年12月6日，習近平總書記在主持中共中央政治局第三十五次集體學習時指出：“要加強對律師隊伍的政治引領，教育引導廣大律師自覺遵守擁護中國共產黨領導、擁護我國社會主義法治等從業(yè)基本要求，努力做黨和人民滿意的好律師?！比嗣衤蓭煘槿嗣?。在信訪工作領域，一直以來廣大律師積極參與群眾信訪接待、服務信訪工作決策、疑難復雜信訪事項協(xié)助處理特別是涉法涉訴信訪案件化解等方面工作，通過律師作為中立第三方并充分發(fā)揮律師法律專業(yè)能力、職業(yè)操守及勤勉敬業(yè)精神，在解答信訪群眾法律問題咨詢、引導信訪群眾通過法定程序表達訴求、運用法律途徑和法治思維解決信訪問題、用法用心用情化解信訪矛盾糾紛、搭建信訪群眾以及信訪工作機關溝通橋梁、努力維護信訪群眾合法權益等信訪工作實踐方面取得了一定的社會效果。聚焦信訪事項評查工作，信訪工作機構勇于面對訴訪分離后未能通過訴訟等其他法定途徑處理的疑難復雜信訪事項，精準施策、守正創(chuàng)新，引入律師事務所作為第三方評查評審機構，對信訪事項引發(fā)原因、處理主體適格性、辦理程序規(guī)范性、調查事實是否清楚、信訪訴情是否合理、處理依據(jù)是否充分、法律法規(guī)政策適用是否正確、信訪文書是否規(guī)范齊全、處理結果是否公平公正、責任單位是否嚴格履行“三到位一處理”工作原則和工作要求進行評查評審，綜合運用評查評審成果著力化解信訪突出問題。在此過程中，參與律師地位更中立、要求更高、程度更深、權利更多、責任更大。

沒有金剛鉆，別攬瓷器活。信訪事項評查工作處理的不是一般的信訪問題。作為參與信訪事項評查工作的律師，深感榮幸參與的同時，更應感受責任重于泰山。律師參與信訪事項評查工作，絕不僅僅是被動完成司法行政部門、信訪工作部門交辦工作，或是僅僅作為律師業(yè)務和收入來源單純辦案。

律師所參與的每一個信訪評查事項，都是在間接辦理信訪事項背后的人生。個人認為，作為參與信訪事項評查工作的律師，更應該做好以下兩個方面的工作。一方面是要深刻領悟律師參與信訪事項評查工作的七個特性，另一方面是要在具體的信訪事項評查工作中嚴格關注相關的六個注意事項。要深刻領悟律師參與信訪事項評查工作的七個特性，一是政治性。信訪工作不是簡單的接待群眾咨詢和化解群眾矛盾工作，信訪工作是黨的群眾工作的重要組成部分，飽含為民解難、為黨分憂的政治責任，要強化政治引領，把黨的領導貫徹到信訪事項評查工作各方面和全過程，確保信訪事項評查工作政治方向正確。二是人民性，信訪事項評查工作評查的都是“事”，接觸的都是“人”，尤其是“信訪人民群眾”，在評查過程中一定要傾聽信訪人民群眾真實內在的聲音，信訪是因為什么事情？為什么信訪處理后還不滿意？還有哪些困惑和訴求？在評查過程中一定要站在信訪人民群眾的立場思考問題，信訪人民群眾的訴求是不是一點道理都沒有？信訪人民群眾的合理訴求是不是都千方百計進行了解決？生活困難的信訪人民群眾的幫扶救助措施是否到位管用？三是中立性，不論信訪評查事項是信訪人民群眾主動申請，還是信訪工作機構按照職能職責直接指定，一定要擺正第三方獨立、中立的位置，實事求是、客觀公正、不偏不倚、合情合理地調查、分析、論證以及作出評查結論。四是專業(yè)性，參與信訪事項評查律師都應是政治素質高、專業(yè)能力強和執(zhí)業(yè)實踐經(jīng)驗豐富的律師，這樣才能應對評查事項的復雜性，才能從主體、事實、證據(jù)、法律、政策、環(huán)境、程序等多角度抽絲剝繭地對信訪事項盡職、勤勉、高效地開展評查工作，并對評查意見終身負責。五是程序性，信訪事項評查是一個程序性強的活動，從評查申請的提出、評查律所的選擇、利益沖突的審查、回避情形的排查、調查詢問分析、審計鑒定評估、聽證評審銜接、評查結果運用等，均需遵循時限、方式等程序性要求，程序不公正難免實體受質疑。六是系統(tǒng)性，開展信訪事項評查的信訪事項，均是疑難雜癥，要么成因較復雜、證據(jù)收集難、解決難度大，要么涉事主體多、時間跨度長、影響范圍大，這就要求信訪事項評查工作在政治引領、以人民為中心、運用專業(yè)技能查清事實等的基礎上，系統(tǒng)考慮信訪事項所涉及的方方面面，依法、客觀、審慎、切合實際地提出化解建議。七是輔助性，律師在信訪事項評查過程中，可以閱卷調查、詢問踏勘以及感覺涉事各方的配合，但更應清醒認識到信訪事項評查僅是處理信訪事項的一個環(huán)節(jié)、律師僅是信訪事項評查工作中的一方，針對信訪事項出具的評查意見書和化解建議不具有法律規(guī)定的強制執(zhí)行力，僅能供信訪工作機構在決策活動中參考。

需要在具體的信訪事項評查工作中嚴格關注的六個相關事項。一是嚴守信訪工作紀律，參與律師不僅要嚴格遵守律師職業(yè)規(guī)范，更要嚴格遵守信訪工作紀律，不得支持或參與信訪人民群眾進行非法聚集、圍堵沖擊機關單位，攔截公務車輛等妨礙社會秩序的各種違法活動，不得明示暗示或組織信訪人民群眾集體上訪、越級上訪。二是保守信訪工作秘密。參與信訪評查律師應當對評查接觸的信訪事項、黨政機關涉密材料、工作秘密特別是信訪人民群眾個人隱私等負有保密義務，非經(jīng)法定程序，不得擅自泄露。三是遵守律師執(zhí)業(yè)紀律和職業(yè)道德，主動回避可能存在利害關系、利益沖突信訪事項的評查或代理工作，不得利用在信訪事項評查過程中所獲得的便利條件和非公開信息牟取不正當利益。四是用心用情溝通協(xié)助，要充分發(fā)揮律師中立地位優(yōu)勢和法律專業(yè)優(yōu)勢，和信訪人民群眾講事實、擺道理、舉例子、拉家常、問冷暖、談未來，力爭做到案結事了，評查一件化解一件，不能化解也要用心疏導，讓信訪人民群眾感受到人生一世來日方長，未來生活還很美好。五是做好自我保護，信訪工作形形色色，不僅要作好人身安全防護，更好避免信訪評查過程中貪小利而失大利，甚至一失足成千古恨。六是展現(xiàn)律師專業(yè)作為。信訪事項評查之所以選擇律師參與，是因為律師政治素質、中立身份以及專業(yè)素養(yǎng)，一個信訪事項評查能否出實效，亦是對參與律師法律專業(yè)、擔當作為的實踐考驗，只有專業(yè)作為，才能不負所托。

結語

人民律師為人民，參與信訪顯作為。努力讓每一個信訪群眾在每一件信訪事項評查辦理過程中感受到公平正義和法治精神，這不僅僅是一個口號式的美好期許，更應是每一個信訪事項評查參與律師敬業(yè)專業(yè)優(yōu)質高效工作的最佳答案。