法國退休制度改革背后的雙重危機

文＝張金嶺

2023年伊始，法國政府在時隔三年后再次推出新的退休制度改革方案，隨即又引發(fā)民眾強烈抗議，大規(guī)模罷工和示威游行此起彼伏。退休制度改革是馬克龍在首次競選總統(tǒng)時就做出的承諾，2019年動議方案遭遇失敗后，政府重新調(diào)整改革思路，卻再遭抵制。馬克龍政府似乎不畏民眾抗議，態(tài)度堅決，總理博爾內(nèi)公開表示在法定退休年齡延遲兩年的問題上“無可商量”。法國政府推進改革的決心遭到民眾激烈抵制，折射出法國社會面臨著雙重危機。

改革動因及主要舉措

法國施行的是現(xiàn)收現(xiàn)付退休制度，每年從在職人員工資中扣除養(yǎng)老保險費用，用于支付已退休人員的養(yǎng)老金。這實際上是一種由在職人員向退休人員進行直接轉(zhuǎn)移支付的機制，具有維護代際團結(jié)的性質(zhì)。法國退休制度的資金來源主要有三：一是在職人員繳納的養(yǎng)老保險，也是最大的經(jīng)費來源；二是稅收，尤其是指定用途的各類稅收和社會分?jǐn)傎M，比如向老人發(fā)放的團結(jié)津貼，為失業(yè)人員支付的養(yǎng)老保險等；三是轉(zhuǎn)移支付，即不同退休體系和社會保障不同分支之間著眼于人口補償與平衡的轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)社會團結(jié)原則。出于歷史原因，法國的退休制度從一開始就形成比較碎片化的結(jié)構(gòu)，在面向大多數(shù)人的一般制度體系之外，還存在著大量特殊的退休體系。

2019年法國退休制度改革的核心是建立統(tǒng)一積分制，取消諸多特殊退休體系，消除不同職業(yè)群體之間的不平等。2023年的改革方案改變了思路，政府希望尋求“公正、平衡與進步”。“平衡”意在實現(xiàn)退休制度的財政平衡，改善退休制度所面臨的結(jié)構(gòu)性赤字；“公正”是要確保不同職業(yè)群體和就業(yè)身份勞動者能獲得公平公正的退休權(quán)益；“進步”則要保證退休人員的購買力，使之繼續(xù)擁有體面的生活。退休制度的財政平衡及可持續(xù)發(fā)展被馬克龍政府視為重塑法國經(jīng)濟競爭力的重要舉措。

此次改革涉及六項關(guān)鍵舉措：一是到2030年逐步將法定退休年齡推遲至64歲；二是加快提高對養(yǎng)老保險繳費年限的要求，將原本到2035年才實施的養(yǎng)老保險繳費43年規(guī)定提前至2027年實施；三是將最低退休金提高到相當(dāng)于最低工資85%的水平，即稅前每月1200歐元左右；四是對工作年限長的勞動者的提前退休規(guī)定進行調(diào)整，將職業(yè)艱苦程度列入“職業(yè)預(yù)防賬戶”考察范疇，并加強職業(yè)傷害預(yù)防與補救；五是通過“新人新辦法、老人老辦法”等機制，逐步取消一部分特殊的退休體系；六是創(chuàng)建“老年人就業(yè)指數(shù)”，鼓勵企業(yè)帶動老年人就業(yè)，還設(shè)立“職退累積賬戶”，允許退休人員再就業(yè)時積累額外的退休金權(quán)益。政府也重申領(lǐng)取全額退休金的年齡保持在67歲不變，即勞動者若在67歲退休，無論養(yǎng)老保險繳費年限是否已滿43年，均可領(lǐng)取全額退休金。

在這些關(guān)鍵改革舉措中，最核心也是最受民眾反對的是前兩項，而在政府看來，它們對于維系法國退休制度的財政平衡至關(guān)重要。

結(jié)構(gòu)性赤字與可持續(xù)性危機

法國政府很早就預(yù)警，其現(xiàn)收現(xiàn)付的退休制度面臨結(jié)構(gòu)性赤字風(fēng)險，若不改革，未來十年赤字累積將達1500億歐元，到2032年時退休金支出將占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的14.2%，赤字金額占比為0.8%，如此財政壓力將進一步傳導(dǎo)至未來幾代人，使退休制度面臨不可持續(xù)的風(fēng)險。在此背景下，應(yīng)對結(jié)構(gòu)性赤字并維系退休制度的可持續(xù)性是改革核心目標(biāo)之一。

現(xiàn)收現(xiàn)付機制的可持續(xù)發(fā)展取決于人口職退比例均衡。截至2023年初，法國65歲以上人口占比已達21.3%，高于歐盟平均水平。在人口老齡化過程中，法國的職退比持續(xù)下降，1970年時為3，2000年降為2，如今僅為1.7，預(yù)計到2050年將變成1.4。在政府看來，現(xiàn)有退休制度的維系必須增加財政資源，而要實現(xiàn)這一目的，要么創(chuàng)收，要么減支。提高在職人口養(yǎng)老保險繳費率雖可創(chuàng)收，卻會對購買力、勞動力成本、經(jīng)濟競爭力等產(chǎn)生嚴(yán)重影響。若要減少退休金，則又會令已退休者難以接受。因此，提高退休年齡、延緩人們領(lǐng)取退休金的時間，同時加快增加繳費年限，看起來似乎是最好的選擇，還能在總體上提高退休金的平均水平。

相較于歐洲其他國家大多在65～67歲間退休，法國人普遍退休較早，而且其退休人員平均壽命還是最長的——退休男性平均繼續(xù)存活22.7年（歐盟18.2年），女性為26.9年（歐盟23.1年）。這就意味著，法國不但退休金發(fā)放早，人們領(lǐng)取退休金的周期也較長。另外，法國老年人就業(yè)比例較低，60～64歲年齡段群體在職比例僅為33%，遠低于歐盟45%的平均水平。法國政府認為，維系現(xiàn)有社會模式與退休金水平，人們必須工作更長時間。此次改革中，法國政府不但要求員工數(shù)量在300人以上的企業(yè)積極雇用老年人，也通過“職退累積賬戶”為退休人員再就業(yè)提供激勵機制。2020年法國有49.5萬名退休人員再就業(yè)，占55歲以上退休人口的3.4%。

但是，對于退休制度的赤字問題，很多工會、政黨及其支持者卻同政府持不一樣的觀點。在政府于2023年1月10日公布改革意向當(dāng)天，法國八大工會就予以聯(lián)合譴責(zé)。它們表示，現(xiàn)收現(xiàn)付的退休制度并沒有處于危機中，唐突的改革沒有合理性。有人認為，赤字風(fēng)險被政府有意放大了，2021、2022年其實出現(xiàn)了盈余，是經(jīng)濟就業(yè)環(huán)境逐步改善的結(jié)果。而且，目前法國的就業(yè)、失業(yè)率等均處于過去近50年來最好水平。截至2022年第三季度，法國勞動力人口（15～64歲）比例為73.7%，就業(yè)率為68.3%，均是1975年以來最好境況。另外，法國未充分就業(yè)的人口比例為4.5%，青年人（15～24歲）就業(yè)率為34.9%，也是1990年代以來最好態(tài)勢。

還有人主張考慮其他“開源”舉措，而不是以延遲退休等方式“節(jié)流”。參議院社會黨黨團主席坎納表示，在退休制度改革問題上，政府唯一關(guān)心的是財政收益，而非法國民眾福祉。到2022年第三季度末，法國公共債務(wù)已相當(dāng)于GDP的113.7%，遠超歐盟有關(guān)60%的標(biāo)準(zhǔn)。工會與反對黨很多人向政府建議，可以在取消養(yǎng)老保險豁免繳費、征收“超級利潤”稅等方面想辦法。

社會團結(jié)與不公正危機

如果說法國退休制度總體上面臨赤字壓力的話，諸多特殊退休體系內(nèi)部的赤字問題則更為嚴(yán)重，因為相關(guān)行業(yè)職退比更低，有些甚至不足0.5。這些特殊的退休體系不但繼續(xù)擁有特權(quán)，而且還需要整個社保制度和國家財政提供資金補貼，在不同行業(yè)群體之間造成更為嚴(yán)重的不公正現(xiàn)象，要求予以終結(jié)的呼聲越來越高。如何對這些特殊體系所代表的特權(quán)進行糾正，打破行業(yè)利益分化，實現(xiàn)更高程度的社會團結(jié)，是法國退休制度改革面臨的另一重要挑戰(zhàn)。

馬克龍政府推動不同退休體系之間趨同的決心十足。在此次改革中，將被取消特權(quán)的退休體系涉及巴黎大眾運輸公司、電力與天然氣行業(yè)、法蘭西銀行、經(jīng)濟社會與環(huán)境理事會等。不過，對這些特殊退休體系的改革施行所謂“祖父條款”機制，即“老人老辦法、新人新辦法”。此次改革也將進一步面向退休金微薄者進行再分配，借以增進退休制度中的公正與團結(jié)。據(jù)估計，將有180萬退休人員受益于最低退休金增長，其中60%是女性，這也進一步促進了退休制度中的性別平等。在人口老齡化背景下，政策改革還著力面向家政服務(wù)人員傾斜，通過設(shè)立家政人員養(yǎng)老保險，為其提供新的退休權(quán)益。

法國八大工會在針對此次改革聯(lián)合發(fā)布的公告中稱，改革必將沉重打擊所有勞動者，尤其是那些較早開始工作的人、就業(yè)不穩(wěn)定的人，以及在艱苦行業(yè)工作的人。八大工會擔(dān)心，在就業(yè)崗位增長不明顯的情況下，延遲退休以及推動老年人就業(yè)等舉措不僅會推升失業(yè)率，也將進一步擠壓青年人就業(yè)空間，并延緩青年人獲得穩(wěn)定的無固定期限工作合同時間。也有很多人表示，此次改革對女性不公平，因為她們本就普遍比男性晚退休，改革后將不得不比男性多工作更長時間。目前，法國女性實際退休年齡平均為62歲零7個月，男性則是62歲。改革后，性別之間不均衡的問題將進一步突出，預(yù)計女性平均將要多工作7個月，而男性則只需多工作5個月。

改革的立法前景

盡管多項民調(diào)顯示，超過三分之二的法國人反對此次改革，走上街頭抗議的聲音也異常高亢，但法國政府始終表現(xiàn)出堅定不移的推進態(tài)度，這不僅體現(xiàn)在總統(tǒng)、總理等人的公開表態(tài)上，更通過政府竭力加速推進改革立法日程安排的舉措表現(xiàn)出來，政府希望減少國會討論時間，爭取速戰(zhàn)速決，3月底通過立法，9月初正式實施。

馬克龍政府認定此項改革對法國經(jīng)濟社會發(fā)展有利。馬克龍領(lǐng)導(dǎo)的復(fù)興黨擁有共和黨的支持，改革法案在議會通過的可能性較大。相關(guān)民調(diào)也顯示，65%的法國人認為改革法案會在議會通過。即便是法案在議會沒能獲得足夠的支持票數(shù)，政府也可以動用憲法第49條第3款之規(guī)定強行予以通過。法國政府之所以還要進行廣泛討論，聽取各方意見，為的是盡可能地在各方各派之間達成共識與妥協(xié)，為改革舉措的落地創(chuàng)造條件。