推動(dòng)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室有效運(yùn)行的實(shí)踐與思考

李光奇 張登銀 劉文慧

摘 要：在當(dāng)前司法實(shí)踐中，偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室在加強(qiáng)偵查監(jiān)督、深化協(xié)作配合、強(qiáng)化類案指導(dǎo)等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在著監(jiān)督與協(xié)作職能難以全面同步實(shí)現(xiàn)、人員配置不盡如人意、辦案信息共享渠道不暢通、配套機(jī)制不健全的問題。要加強(qiáng)監(jiān)督與協(xié)作的深度融合，完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室履職的制度依據(jù)，因地制宜增加人員數(shù)量、提高人員素能，打通信息共享渠道、拓寬監(jiān)督信息來源，持續(xù)健全完善配套機(jī)制，推動(dòng)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制實(shí)質(zhì)化、規(guī)范化、體系化運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室 信息共享 人員配置 配套機(jī)制

2021年10月，最高檢、公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），對(duì)檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)共同健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制作出總體部署，并對(duì)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合辦公室（以下簡(jiǎn)稱“偵協(xié)辦”）建設(shè)提出明確要求。健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制，形成檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的工作機(jī)制，推動(dòng)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制實(shí)質(zhì)化、規(guī)范化、體系化運(yùn)行，有利于構(gòu)建以證據(jù)為核心的刑事指控體系，有利于構(gòu)建規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督機(jī)制，有利于提升刑事案件辦理質(zhì)效。［1］S省P縣人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱“P縣院”）和P縣公安局于2021年12月聯(lián)合成立偵協(xié)辦，于2022年1月聯(lián)合制定下發(fā)《偵協(xié)辦工作規(guī)則（試行）》，并牽頭制定了《偵協(xié)辦雙向列席檢察院、公安局有關(guān)會(huì)議制度》《關(guān)于加強(qiáng)偵協(xié)辦刑事拘留監(jiān)督指導(dǎo)工作的意見》等制度規(guī)范，編制《開設(shè)賭場(chǎng)案件辦案取證指引》《關(guān)于辦理盜竊案件證據(jù)參考與執(zhí)法指引》等一系列工作指引，開展危險(xiǎn)駕駛、盜竊類案件偵查活動(dòng)監(jiān)督“回頭看”、取保候?qū)弻ｍ?xiàng)監(jiān)督檢查等專項(xiàng)活動(dòng)，在個(gè)案辦理和類案指導(dǎo)中穩(wěn)步增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合的力度，真正成為緊密檢警關(guān)系的“連接器”、提升監(jiān)督質(zhì)效的“加速器”、增強(qiáng)工作合力的“放大器”。P縣偵協(xié)辦成立于“王某甲等人開設(shè)賭場(chǎng)案”辦理過程中，因此，該案可作為檢驗(yàn)偵協(xié)辦職能作用發(fā)揮情況的典型樣本。本文通過檢視、總結(jié)該案辦理過程及效果，擬提出完善偵協(xié)辦工作的思路，以期為推動(dòng)偵協(xié)辦有效運(yùn)行提供參考。

一、偵協(xié)辦履職實(shí)踐

（一）基本案情

2014年，王某甲、王某乙、陳某某為獲取非法利益，先后在S省P縣某街道西影街、佳茗巷開設(shè)賭博場(chǎng)所。期間，三人均參與該賭博場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)管理，為參賭人員提供上下分和收付款服務(wù)。2021年4月14日，P縣公安局民警在該賭博場(chǎng)所查獲水果機(jī)、麻將機(jī)、泰山機(jī)等賭博機(jī)19臺(tái)。另查明，先后有500余名參賭人員到該場(chǎng)所賭博，三人非法獲利人民幣共計(jì)28萬余元。

2022年3月17日，P縣院對(duì)王某甲、王某乙、陳某某以開設(shè)賭場(chǎng)罪向P縣人民法院提起公訴。2022年5月25日，P縣人民法院以開設(shè)賭場(chǎng)罪判處王某甲有期徒刑5年，并處罰金人民幣1萬元；判處王某乙有期徒刑4年，并處罰金人民幣1萬元；判處陳某某有期徒刑3年，緩刑4年，并處罰金人民幣1萬元。3名被告人當(dāng)庭表示不上訴。

（二）本案中偵協(xié)辦履職情況

1.統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，發(fā)揮平臺(tái)作用促偵查監(jiān)督落地見效

本案中，公安機(jī)關(guān)最初僅以王某甲開設(shè)賭場(chǎng)罪移送審查起訴，但P縣院案件承辦人通過查閱偵查卷宗、詢問參賭人員，發(fā)現(xiàn)被行政處罰的陳某某和為賭博場(chǎng)所提供收款二維碼的王某乙屬于共犯，隨即報(bào)送偵協(xié)辦，偵協(xié)辦經(jīng)研判屬實(shí)，迅疾督促公安機(jī)關(guān)對(duì)2人進(jìn)行立案?jìng)刹?。針?duì)公安機(jī)關(guān)辦案單位未按退回補(bǔ)充偵查提綱要求對(duì)相關(guān)參賭人員進(jìn)行詢問的情況，偵協(xié)辦及時(shí)制發(fā)《偵查取證督促函》，督促公安機(jī)關(guān)辦案單位快速開展補(bǔ)證工作。最終，公安機(jī)關(guān)辦案單位在規(guī)定時(shí)限內(nèi)補(bǔ)充完善電子數(shù)據(jù)、證人證言、辨認(rèn)筆錄等證據(jù)材料30余份，避免了因補(bǔ)證不完善可能導(dǎo)致再次退回補(bǔ)充偵查等情況的出現(xiàn)。此外，偵協(xié)辦還對(duì)公安機(jī)關(guān)取保候?qū)彸绦虿灰?guī)范、制作辨認(rèn)筆錄不規(guī)范等問題通過書面糾正違法或口頭糾正違法的方式予以監(jiān)督。

在案件辦理過程中，偵協(xié)辦統(tǒng)籌協(xié)調(diào)檢警雙方精干辦案力量共同做好案情研判、證據(jù)固定、程序糾偏等工作，做到力量整合、資源聚合。在偵查階段，偵協(xié)辦2次協(xié)調(diào)商請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)指派資深檢察官聽取案件辦理進(jìn)展通報(bào)、查看研判證據(jù)材料并對(duì)案件定性、后續(xù)偵查重點(diǎn)等提出建議。在案件辦理過程中，偵協(xié)辦3次組織檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)案件承辦人召開專題磋商會(huì)，為雙方互通辦案信息、交流意見建議搭建平臺(tái)。公安機(jī)關(guān)辦案人員根據(jù)專題磋商會(huì)達(dá)成的共識(shí)，在后階段的偵查工作中將參賭人員作為重要突破點(diǎn)，詢問參賭人員10余名、統(tǒng)計(jì)電子數(shù)據(jù)2萬余條，將原先認(rèn)定的被告人開設(shè)賭場(chǎng)的時(shí)間由半年延伸到7年多，將原先確定的被告人違法所得由2萬元增至28萬余元。

2.編制指引，讓類案辦理有章可循

為規(guī)范開設(shè)賭場(chǎng)案件辦理，培養(yǎng)既懂偵查又懂檢察的辦案能手，偵協(xié)辦邀請(qǐng)法學(xué)專家和資深法官對(duì)公安民警、檢察干警進(jìn)行同堂培訓(xùn)，統(tǒng)一雙方辦案理念、執(zhí)法尺度，推動(dòng)形成打擊合力。深化開設(shè)賭場(chǎng)類案分析，針對(duì)辦案實(shí)踐中存在的詢問參賭人員不深入、收集電子證據(jù)不全面、計(jì)算違法所得和認(rèn)定共同犯罪不準(zhǔn)確等問題，編制《開設(shè)賭場(chǎng)案件辦案取證指引》，對(duì)該類案件相關(guān)的證據(jù)收集進(jìn)行細(xì)化規(guī)定，不僅為公安民警收集證據(jù)提供指引，也為檢察干警審查案件提供參考。該指引實(shí)施后辦理的開設(shè)賭場(chǎng)案件，在偵查環(huán)節(jié)均達(dá)到證據(jù)收集全面、規(guī)范、客觀的要求，案件質(zhì)量有效提高，實(shí)現(xiàn)了執(zhí)法司法辦案“三個(gè)效果”的統(tǒng)一。

二、偵協(xié)辦在運(yùn)行中存在的問題

偵協(xié)辦建立后，盡管在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢警平臺(tái)搭建、類案辦理方面取得了很多成效，但在實(shí)際運(yùn)行中仍存在著一些問題和困難，制約了偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制工作效能的發(fā)揮。

（一）監(jiān)督與協(xié)作職能較難全面同步實(shí)現(xiàn)

對(duì)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)往往存在著認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：過于強(qiáng)調(diào)協(xié)作配合而忽視監(jiān)督制約或片面強(qiáng)調(diào)偵查監(jiān)督而輕視協(xié)作配合。前者可能使法律賦予檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能流于形式，后者可能造成偵查監(jiān)督工作僵化、引起公安機(jī)關(guān)的抵觸和對(duì)立。［2］在本案辦理前期，偵協(xié)辦為盡量減少檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)在慣有理念上的分歧，采取的是“協(xié)作配合率先切入、偵查監(jiān)督后續(xù)跟上”的策略，在盡量消除公安機(jī)關(guān)辦案人員抵觸情緒的前提下推動(dòng)偵查監(jiān)督與協(xié)作配合目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但是該種策略無法保證《意見》所規(guī)定的偵協(xié)辦應(yīng)具有的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督協(xié)作、督促落實(shí)、咨詢指導(dǎo)等職能的同步實(shí)現(xiàn)，在辦理一些疑難復(fù)雜、意見分歧很大的案件中，偵協(xié)辦較難切實(shí)發(fā)揮作用。

（二）人員配置不盡如人意

以P縣為例，該縣偵協(xié)辦設(shè)置在縣公安機(jī)關(guān)集中辦案區(qū)，檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)各指派2名工作人員到此集中辦公，偵協(xié)辦的機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所、人員等問題得到了基本保障。但從工作實(shí)質(zhì)開展角度來看，偵協(xié)辦的人員配置仍然存在三個(gè)問題：第一，人員數(shù)量不足。偵協(xié)辦不僅要協(xié)調(diào)、監(jiān)督、督促、指導(dǎo)具體案件的辦理，還要承擔(dān)一系列工作機(jī)制改革、類案指導(dǎo)、教育培訓(xùn)等日常性工作并牽頭各類專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，事多人少的矛盾比較突出。第二，人員不夠固定。由于檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都存在人員偏少、工作壓力大的情況，雙方指派的工作人員都無法相對(duì)固定下來，導(dǎo)致偵協(xié)辦人員流動(dòng)性大，不利于保持工作節(jié)奏的穩(wěn)定性和持續(xù)性。第三，工作人員的能力素質(zhì)還需進(jìn)一步提高。偵協(xié)辦承擔(dān)的監(jiān)督、指導(dǎo)等職能決定了其工作人員應(yīng)當(dāng)具備豐富辦案經(jīng)驗(yàn)和較高辦案水平，但從目前情況看，工作人員的素質(zhì)素能還無法完全適應(yīng)這一客觀要求。人員配置上的缺陷，讓偵協(xié)辦在推動(dòng)本案辦理過程中出現(xiàn)了前期經(jīng)驗(yàn)不足、節(jié)奏不太穩(wěn)定、組織不夠有序、工作方向及具體方案前后搖擺等問題，為檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法辦案帶來負(fù)面影響。

（三）辦案信息共享渠道不暢通

第一，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)之間案件信息共享不足。檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)分別建有辦案信息系統(tǒng)，但兩家系統(tǒng)之間不能聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。P縣偵協(xié)辦在公安機(jī)關(guān)的辦案系統(tǒng)里面建立專門賬戶供檢察機(jī)關(guān)派駐的工作人員使用，在一定程度上緩解了雙方信息交互的困難，但是，檢察機(jī)關(guān)的辦案系統(tǒng)尚未接入偵協(xié)辦辦公網(wǎng)絡(luò)，對(duì)于未來雙方的共享賬戶如何使用、如何監(jiān)督、如何防止信息泄露等，尚未建立相應(yīng)的制度機(jī)制。第二，偵協(xié)辦獲取相關(guān)案件信息的渠道比較狹窄。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)對(duì)案件開展監(jiān)督的線索主要來源于公安機(jī)關(guān)的移送審查，群眾舉報(bào)、被害人控告等信息渠道仍然不夠暢通［3］，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督難以做到全面和深入。在本案中，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)以及后續(xù)組建的偵協(xié)辦的信息溝通基本上都是通過傳統(tǒng)的卷宗查閱、書面函件往來、專題研討會(huì)、電話溝通等方式實(shí)現(xiàn)，信息化程度還有較大提升空間。

（四）配套機(jī)制不健全

第一，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)內(nèi)部分歧解決機(jī)制不健全。在辦案實(shí)務(wù)中，偵協(xié)辦工作人員與案件承辦人的意見有可能出現(xiàn)不一致的情況，而這將對(duì)偵協(xié)辦工作人員的工作積極性產(chǎn)生負(fù)面影響。比如，檢察機(jī)關(guān)派駐的偵協(xié)辦工作人員對(duì)案件的某一個(gè)問題發(fā)表了專業(yè)意見，但檢察機(jī)關(guān)的案件承辦人對(duì)該問題提出了完全不同的意見，在當(dāng)前的制度安排下，公安機(jī)關(guān)的承辦人往往會(huì)傾向于接受檢察機(jī)關(guān)承辦人的意見。在這種情況下，偵協(xié)辦工作人員的積極性將會(huì)受到影響。第二，考評(píng)考核機(jī)制尚未全面建立。由于檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)尚未統(tǒng)一建立全面有力的考評(píng)考核機(jī)制，偵協(xié)辦缺乏有效手段制止檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬單位和工作人員的敷衍推諉等消極行為。

三、推動(dòng)偵協(xié)辦有效運(yùn)行的思路

偵協(xié)辦是健全完善偵查監(jiān)督與協(xié)作配合機(jī)制的重要抓手，推動(dòng)偵協(xié)辦有效運(yùn)行對(duì)建立健全具有中國(guó)特色的新型檢警關(guān)系、提升辦案質(zhì)效具有積極意義。在當(dāng)前環(huán)境下，推動(dòng)偵協(xié)辦有效運(yùn)行，要重點(diǎn)做到“五個(gè)一”。

（一）同樹一個(gè)理念：努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與協(xié)作的深度融合

要通過同堂培訓(xùn)、制發(fā)文件、召開專題研討會(huì)等形式，不斷統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的思想認(rèn)識(shí)，在執(zhí)法辦案工作中努力實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與協(xié)作的深度融合。具體而言，檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)都要充分認(rèn)識(shí)到偵查監(jiān)督和協(xié)作配合都共同服務(wù)于刑事案件辦理質(zhì)效的提升，共同保障每一個(gè)司法案件的公平正義，缺一不可、不可偏廢。對(duì)檢察機(jī)關(guān)來講，應(yīng)當(dāng)改變?cè)械摹氨O(jiān)督是監(jiān)督、協(xié)作是協(xié)作”的簡(jiǎn)單、機(jī)械思維，努力構(gòu)建“在協(xié)作中監(jiān)督、在監(jiān)督中協(xié)作”的偵監(jiān)協(xié)作新模式。［4］只有引導(dǎo)辦案人員正確認(rèn)識(shí)和處理監(jiān)督制約與協(xié)作配合的關(guān)系，才能推動(dòng)實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏，得到良好的監(jiān)督效果。［5］

（二）制定一批規(guī)章制度：完善偵協(xié)辦履職依據(jù)

偵協(xié)辦并非檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而是檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)為深化監(jiān)督協(xié)作共同設(shè)立的辦案辦事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這就意味著，偵協(xié)辦的職能職責(zé)和工作程序不能由兩家各自的內(nèi)部規(guī)章制度來確定，而必須由兩家聯(lián)合制發(fā)制度文件來為偵協(xié)辦履職提供依據(jù)。經(jīng)過一年多的實(shí)踐探索，P縣偵協(xié)辦形成了一條比較有效的工作經(jīng)驗(yàn)：偵協(xié)辦的工作規(guī)則、辦案各領(lǐng)域條線的規(guī)程等重要文件，均由檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)以紅頭文件形式聯(lián)合制發(fā)；而具體案件中的組織協(xié)調(diào)、意見交換以及開展專項(xiàng)活動(dòng)的方案、材料（信息）的收集等日常事務(wù)，可直接以偵協(xié)辦名義下發(fā)通知。前者可保證重大事項(xiàng)、規(guī)則的嚴(yán)肅性與權(quán)威性，后者可保證偵協(xié)辦在日常履職中保持應(yīng)有的靈活性、高效性。

（三）培育一支隊(duì)伍：因地制宜增加人員數(shù)量、提高人員素能

第一，因地制宜探索符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的人員派駐模式。比如，人員編制數(shù)較多的地區(qū)可采取人員常駐模式，而人員編制數(shù)較少的地區(qū)則可探索采取“輪值常駐”或“定期值班”等更靈活的模式。第二，偵協(xié)辦人員數(shù)量的確定要與其工作量相匹配，逐步打破“小馬拉大車”的不平衡狀態(tài)。第三，要選派辦案經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力突出、溝通協(xié)調(diào)能力較強(qiáng)的工作人員派駐偵協(xié)辦，著力解決偵協(xié)辦工作人員能力不足、經(jīng)驗(yàn)不夠等問題。第四，要重視對(duì)偵協(xié)辦工作人員素質(zhì)素能的培養(yǎng)，綜合采取辦案競(jìng)賽、隨案學(xué)習(xí)、案件專題分析研判、短期集訓(xùn)等形式強(qiáng)化理論與實(shí)務(wù)的培訓(xùn)，確保偵協(xié)辦工作人員能力與職責(zé)相匹配。

（四）打造一個(gè)平臺(tái)：打通信息共享渠道、拓寬監(jiān)督信息來源

第一，要推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)信息的雙向互通共享。要確保偵協(xié)辦同時(shí)接入檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的辦案內(nèi)網(wǎng)，為工作人員配備專門賬號(hào)并確保能夠同時(shí)查閱檢察機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)的辦案進(jìn)度、案件卷宗等信息。為防止案件信息泄露，辦案人員使用賬號(hào)應(yīng)有嚴(yán)格的用途限制并留存查閱記錄、明確泄密責(zé)任。第二，要廣開言路、擴(kuò)大監(jiān)督信息來源。偵協(xié)辦可對(duì)外公布信訪、監(jiān)督、舉報(bào)渠道，讓社會(huì)公眾能夠通過電話、短信、書信、郵件等形式反映問題、提出舉報(bào)控告。

（五）完善一套配套機(jī)制：消除制約偵協(xié)辦履職的負(fù)面因素

在司法實(shí)務(wù)中，要隨時(shí)注意發(fā)現(xiàn)制約偵協(xié)辦履職的負(fù)面因素，并通過配套機(jī)制建設(shè)將其有效消除。目前來看，我們亟需健全如下兩個(gè)配套機(jī)制：第一，健全檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部分歧解決機(jī)制。比如，檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)可分別建立案件承辦人與派駐偵協(xié)辦工作人員的會(huì)商機(jī)制，在檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)內(nèi)部達(dá)成對(duì)案件的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，避免引起檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)在信息交流、意見交換中的混亂。第二，健全考評(píng)考核機(jī)制。要建立針對(duì)偵協(xié)辦工作人員的科學(xué)考核體系，準(zhǔn)確評(píng)判偵協(xié)辦工作人員的工作效能，有效調(diào)動(dòng)工作人員的積極性。要嚴(yán)格考核檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、下屬單位對(duì)偵協(xié)辦工作的配合度，特別是要注重“負(fù)向指標(biāo)”的運(yùn)用，授權(quán)偵協(xié)辦對(duì)拒不執(zhí)行、敷衍推諉的部門和個(gè)人采取通報(bào)批評(píng)、扣減考核得分等措施，增強(qiáng)考核剛性。