習近平法治思想之法治政府理論的歷史溯源及其啟示＊
——兼論中國式法治政府現(xiàn)代化建設的根本遵循

王建芹 周鵬龍

提 要：中國共產(chǎn)黨治國理政依循的大歷史觀和守正創(chuàng)新的科學方法，決定了作為習近平法治思想重要組成部分與核心篇章的法治政府理論具有歷史發(fā)展上的連續(xù)性和穩(wěn)定性。歷史邏輯的外在形態(tài)體現(xiàn)為賡續(xù)革命根據(jù)地時期依法行政的“精神血脈”，傳承社會主義革命和建設時期依法行政的“原初基因”，繼承改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期依法行政的“戰(zhàn)略形塑”。在新時代全面依法治國方略的實施下，深入推進依法行政，加快建設法治政府，形成了習近平法治思想之法治政府理論的“核心內涵”，并被黨的二十大報告進一步更新與發(fā)展，成為新征程上中國式法治政府現(xiàn)代化建設的根本遵循。追溯習近平法治思想之法治政府理論的思想淵源表明，黨的領導是驅動行政法治逐步邁向中國式現(xiàn)代化的重要力量，行政法治建設必須恪守守正創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)，控制和規(guī)范行政權始終是建設法治國家的主干工程，堅持在法治軌道上推進政府治理工作，圍繞增進人民福祉扎實推進依法行政，這些從歷史追溯中獲得的重要啟示，應成為落實“扎實推進依法行政”命題的行動指南。

建設法治政府是全面推進依法治國，建設社會主義法治國家的重要任務和主干工程。進入新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞全面推進法治政府建設作出了一系列重大決策、采取了一系列重要舉措，推動依法行政水平不斷提升，法治政府建設取得歷史性成就。與此同時，習近平同志圍繞法治政府建設的地位作用、目標任務、工作布局、檢驗標準、主要抓手等作出了一系列重要論述，“創(chuàng)造性提出了為什么要建設法治政府、建設什么樣的法治政府、怎樣建設法治政府等一系列新理念新思想新戰(zhàn)略”①馬懷德：《習近平法治思想中法治政府理論的核心命題》，《行政法學研究》，2020 年第6 期。，形成了作為習近平法治思想重要組成部分與核心篇章的法治政府理論。②參見江必新、黃明慧：《習近平法治思想中的法治政府建設理論研究》，《行政法學研究》，2021 年第4 期。黨的二十大報告基于實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化又對這一理論進行了新的集中闡發(fā)，在強調“法治政府建設是全面依法治國的重點任務和主體工程”的基礎上，對建設法治政府作出了新的部署，為中國式法治政府現(xiàn)代化建設提供了根本遵循。

習近平同志指出，“歷史是最好的教科書，也是最好的清醒劑?！雹邸读暯秸勚螄碚罚ǖ谒木恚?，北京：外文出版社，2022 年版，第287 頁。中國共產(chǎn)黨歷來高度重視運用歷史思維，培育歷史自覺，遵循歷史觀念，堅持“以歷史唯物主義為思想導引的歷史觀認識扎根于歷史性的主題定向”④陳立新：《世界變局與歷史觀的復興》，《中國社會科學》，2021 年第4 期。，并堅持將作為推進馬克思主義中國化時代化歷史經(jīng)驗和科學方法的“守正創(chuàng)新”⑤參見張文顯：《守正創(chuàng)新是開辟馬克思主義中國化時代化新境界的必由之路》，《中國司法》，2022 年第11 期。，視為一以貫之的施政方法論。中國共產(chǎn)黨治國理政依循的大歷史觀和守正創(chuàng)新的科學方法，無疑為深入研究習近平法治思想之法治政府理論⑥習近平法治思想之法治政府理論，文中大多簡稱為習近平法治政府理論。提供了新的研究路徑。

對這一重大理論深入進行學理化闡釋、學術化表達、體系化構建，是當前思想理論界的使命所在。就現(xiàn)有研究成果來看，由于習近平法治政府理論的主要貢獻者和創(chuàng)立者是習近平同志，故研究者多將時間視野聚焦于黨的十八大以后，部分成果涉及習近平同志早期地方工作實踐。⑦例如：馬懷德教授認為，習近平總書記在地方工作期間就高度重視法治政府建設工作，形成了習近平法治政府理論的地方探索試驗（參見馬懷德：《論習近平法治思想中的法治政府理論》，《政法論壇》，2020 年第6 期）；張文顯教授在論述“加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府——關于法治政府建設的核心觀點”時，就將其定位在黨的十八大之后〔參見張文顯：《習近平法治思想研究（下）——習近平全面依法治國的核心觀點》，《法制與社會發(fā)展》，2016 年第4 期〕；江必新教授在討論“法治政府建設理論的演進脈絡”時，將其定位在改革開放之后（參見江必新、黃明慧：《習近平法治思想中的法治政府建設理論研究》，《行政法學研究》，2021 年第4 期）。事實上，習近平法治政府理論不僅是習近平同志個人對法治政府建設的理論思考，同時反映他所在民族和時代的集體智慧，⑧參見黃文藝：《論習近平法治思想的形成發(fā)展、鮮明特色與重大意義》，《河南大學學報》（社會科學版），2021 年第3 期。更是黨100 多年來領導和探索行政法治智慧和經(jīng)驗在理論上的最新凝練。因此，應進一步拉長觀察視野，將其置于黨領導人民追求法治、探索法治、建設法治、推進法治、厲行法治的百年歷程中⑨參見中央全面依法治國委員會辦公室：《中國共產(chǎn)黨百年法治大事記（1921 年7 月—2021 年7 月）》，北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第2 頁。進行學理追溯。可以說，習近平法治政府理論與生俱來就深深扎根于黨領導行政法治建設的百年歷程中，具有深厚的理論淵源。筆者嘗試從黨領導探索行政法治的百年歷史長河中尋找習近平法治政府理論的思想來源，梳理其形成的百年大邏輯。與此同時，產(chǎn)生于不同歷史時期依法行政實踐、觀念、理論和思想，為實現(xiàn)法治政府現(xiàn)代化提供了重要的啟示，應成為落實“扎實推進依法行政”命題的重要遵循。

一、從依法行政的萌芽中探尋習近平法治政府理論的“精神血脈”

一般認為，“對于人民民主法制史的上線，多是從1927 年蘇維埃政權創(chuàng)立開始”，“大量的歷史事實證明，我國的人民民主法制的產(chǎn)生，應將中國共產(chǎn)黨的成立和第一次國內革命戰(zhàn)爭時期建立的廣東革命根據(jù)地作為起點”。①張希坡：《革命根據(jù)地法律文獻選輯》（第一輯），北京：中國人民大學出版社，2017 年版，編者說明。因此，探求習近平法治政府理論的思想淵源，就自然將考察的源頭追溯到中國共產(chǎn)黨成立之后的依法行政實踐上，這是習近平法治政府理論的“精神血脈”之源。

（一）對將“行政組織”納入“有法可依”樸素意識的賡續(xù)

黨自1921 年成立后就領導工農(nóng)群眾開展了反對軍閥官僚統(tǒng)治的斗爭，并開始了創(chuàng)建革命法制的嘗試。②參見張晉藩主編：《中國法制60 年（1949—2009）》，西安：陜西人民出版社，2009 年版，第55-56 頁。其中，通過制定法律推行黨的主張，成為黨運用法治思維的第一步。③參見張效羽：《論中國共產(chǎn)黨歷史上的法治思維——以新民主主義革命時期為例》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2020年第4 期。以此思路，第一次國內革命戰(zhàn)爭時期，黨就開始探索將革命事業(yè)置于“有法可依”軌道上，形成了樸素的“有法可依”意識。具體體現(xiàn)為在創(chuàng)建具有政權性質的革命組織基礎上，建立不同形式的行政機構，并制定相應的行政法規(guī)。④參見韓延龍、常兆龍編：《革命根據(jù)地法制文獻選編》（上卷），北京：中國社會科學出版社，2013 年版，編者的話。如：1925 年6 月成立的省港罷工委員會（臨時性“工人政府”⑤參見張希坡：《中國近現(xiàn)代法制史研究——張希坡自選文集》，北京：中共黨史出版社，2016 年版，第596 頁。），下設了干事局、法制局、審計局、財政委員會、糾察隊委員會等多個行政機構，并制定了相應的行政法規(guī)。⑥參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學出版社，2007 年版，第174、174 頁。又如：1927 年3 月成立了上海特別市臨時政府，并出臺了《上海特別市市民代表會議政府組織條例草案》，規(guī)定在市政府執(zhí)行委員會之下，分別設置財政、公安、教育、建設、衛(wèi)生、土地、司法、勞動等八局，分別執(zhí)行相關行政任務。⑦參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學出版社，2007 年版，第174、174 頁。由是觀之，黨對早期行政組織的“建章立制”，不僅體現(xiàn)于堅持“依法”設立行政機構上，而且體現(xiàn)于“依法”明確行政組織職責和規(guī)范其運行上。這個時期，黨領導、探索依法行政的基本經(jīng)驗在于，凡是決定成立一個組織機構，就要制定一部組織法，建立必要的規(guī)章制度，基本上做到了政府組織的“令出法隨”“有法可依”⑧參見張希坡：《革命根據(jù)地法制史研究與“史源學”舉隅》，北京：中國人民大學出版社，2011 年版，第46 頁。。

隨著將“行政組織”納入“有法可依”實踐的積累與豐富，黨在第二次國內革命戰(zhàn)爭初期就開始對政府法律地位予以初步總結和明確。最具代表性的經(jīng)驗就是，1928 年毛澤東在寫給中共中央的報告《井岡山的斗爭》中指出：“以后黨要執(zhí)行領導政府的任務；黨的主張辦法，除宣傳外，執(zhí)行的時候必須通過政府的組織?！雹帷睹珴蓶|選集》（第一卷），北京：人民出版社，1991 年版，第73 頁。這實際上就是將“政府”的法律地位，界定為黨領導下的“黨的主張辦法”的執(zhí)行機關。對此，他后來作了進一步闡釋：“當人民要求的政策一經(jīng)通過民意機關而交付與自己選舉的政府的時候，即由政府去執(zhí)行，只要執(zhí)行時不違背曾經(jīng)民意通過的方針，其執(zhí)行必能順利無阻?！雹狻睹珴蓶|選集》（第二卷），北京：人民出版社，1991 年版，第383 頁。這個解釋在重申政府法律地位的同時，還表達出了政府應依法行政的痕跡。

綜上來看，黨早期探索依法行政的主要實踐體現(xiàn)于兩個方面：一是探索將因革命需要成立的、具有政權性質組織下設的行政機構納入有法可依軌道，嘗試運用法律思維推行黨的主張；二是將政府定位為黨的主張的執(zhí)行機關，已意識到政府應依法行政。縱觀習近平法治政府理論，其無疑賡續(xù)了上述行政法制探索的“精神血脈”。

第一，將政府活動全面納入法律軌道。習近平同志指出：“我們要以憲法為最高法律規(guī)范，繼續(xù)完善以憲法為統(tǒng)帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化?！雹倭暯剑骸对谑锥几鹘缂o念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012 年版，第8 頁。對于各級政府而言，就是“以建設法治政府為目標，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化”②《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第62、57 頁。，堅持法定職責必須為、法無授權不可為③參見習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。的原則，努力將政府活動全面納入法治軌道。如今，反映習近平法治政府理論最新表述的黨的二十大報告對此又進行了新的強調，即提出要“全面推進國家各方面工作法治化”，要求“扎實推進依法行政”。顯然，政府活動必須在法律軌道上運行。對比可見，習近平法治政府理論汲取了黨早期探索將“行政組織”納入“有法可依”的樸素意識，并將“政府組織法制化”發(fā)展為“政府活動法治化”，基本實現(xiàn)了全面建設法治政府的要求。

第二，強調政府須依法行政。習近平同志指出，國務院和地方各級人民政府作為國家權力機關的執(zhí)行機關，作為國家行政機關，負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責。④參見《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第140、145 頁。行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，執(zhí)法者必須忠實于法律。⑤參見《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第140、145 頁。這一論述，一方面與毛澤東對政府地位及其職能的論述相近，說明了黨對政府地位和職能認識是一脈相承的；另一方面，與毛澤東主張的政府執(zhí)行任務“不違背曾經(jīng)民意通過的方針”的認識是何其的相似。這是因為“不違背曾經(jīng)民意通過的方針”，其實就是包括法律在內的方針，意味著政府就是要依法行政。自黨的十八大以來，習近平同志反復強調：“全面推進依法治國，必須堅持嚴格執(zhí)法?！雹蕖读暯疥P于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第62、57 頁。他指出，推進全面依法治國，法治政府建設是重點任務和主體工程，對法治國家、法治社會建設具有示范帶動作用，要率先突破。⑦參見習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力保障》，《求是》，2021 年第5 期?！胺ㄖ握墙ㄔO法治國家的重點?！雹唷读暯秸勚螄碚罚ǖ谒木恚?，北京：外文出版社，2022 年版，第294 頁。由此而言，在習近平同志看來，能不能做到依法治國，關鍵之一就是各級政府能不能做到依法行政，⑨參見習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。這反映了習近平同志將政府依法行政放在全面依法治國的大框架下予以統(tǒng)籌考量，說明了依法行政的重要戰(zhàn)略意義。

（二）對探索“行政法制統(tǒng)一化”革命理想的賡續(xù)

第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，伴隨著將革命事業(yè)納入“有法可依”軌道的經(jīng)驗日漸豐富，黨領導推動行政立法逐步加強，“行政法制統(tǒng)一化”趨勢初步呈現(xiàn)，形成了革命根據(jù)地時期第一次行政立法的相對統(tǒng)一化。

追求“統(tǒng)一行政法制”，是建立在豐富的地方立法實踐基礎上的。自1927 年10 月井岡山革命根據(jù)地創(chuàng)建，到1931 年11 月中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立前的幾年間，各地方政權根據(jù)革命發(fā)展需要，大力探索地方行政立法，并建立了服務于革命戰(zhàn)爭和勞動群眾利益的新型行政管理制度。①參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學出版社，2007 年版，第174、174 頁。如：1928 年12 月頒布的井岡山《土地法》、1929 年4 月頒布的興國縣《土地法》、1930 年3 月閩西第一次工農(nóng)兵代表大會通過的《土地法令》《山林法令》《借貸條例》、1930 年5 月右江蘇維埃政府公布《土地法暫行條例》、1930 年7 月湖南省工農(nóng)兵蘇維埃政府公布《暫行土地法》等。不僅如此，還有大量的行政法規(guī)范散見于其他法律文件中，特別集中反映在政權機構組織法中。②參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學出版社，2007 年版，第174、174 頁。

中華蘇維埃共和國臨時中央政府成立后，黨領導制定了一系列適用于整個蘇維埃轄境的行政法規(guī)，先后頒布了包括行政法律、法令在內的120 多部規(guī)定，③《中國共產(chǎn)黨百年法治大事記》（1921 年7 月—2021 年7 月），北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第20 頁。初步建立起了具有時代特征的行政法律體系，把行政立法的地方探索推向了“全國”統(tǒng)一化的嘗試階段。例如：1931 年11 月通過的《中華蘇維埃共和國土地法令》，為保障中華蘇維埃共和國的土地法制工作提供了遵循。同月，《中華蘇維埃共和國劃分行政區(qū)域暫行條例》在取消村一級行政設置基礎上，將地方蘇維埃分為省、縣、區(qū)、鄉(xiāng)四級，基本上統(tǒng)一了紅色地區(qū)的政府體制。無論是制定蘇維埃轄境的統(tǒng)一行政法規(guī)，還是統(tǒng)一政府組織，生動反映了黨在早期探索“行政法制統(tǒng)一化”的革命理想與實踐。

習近平法治政府理論內含著黨在上述時期“統(tǒng)一行政法制”的革命理想。隨著中國特色社會主義法律體系包括行政法律體系的逐步形成，新時代行政法制的統(tǒng)一性建設更多聚焦于法律法規(guī)質量上的不斷提高層面。如果說黨在上述時期追求行政法制統(tǒng)一化的重點，在于法律法規(guī)的形式統(tǒng)一和在管轄區(qū)域的統(tǒng)一，那么新時代行政法制的統(tǒng)一性焦點，就在于實質性完善行政法律體系和推進行政法律的立法質量。由此考量，習近平同志從建設中國特色社會主義法治體系的高度，“聚焦法律制度的空白點和沖突點，統(tǒng)籌謀劃和整體推進立改廢釋各項工作，加快建立健全國家治理急需、滿足人民日益增長的美好生活需要必備的法律制度”④習近平：《推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用》，《求是》，2020 年第22 期。，并提出建設“完備的法律規(guī)范體系”這一全面依法治國目標，而對于行政法律規(guī)范體系的完善以重點圍繞提高行政立法質量這一問題展開。對此，習近平同志強調，“加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規(guī)、規(guī)章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；重要行政管理法律法規(guī)由政府法制機構組織起草；對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，不能久拖不決”⑤習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《求是》，2014 年第21 期。，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到依法治國全過程，使法律及其實施充分體現(xiàn)人民意志”⑥習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。。因此，完善行政法律規(guī)范體系的價值導向，就在于完善維護人民權益的法律制度。在此思想指引下，黨的十八大以來，先后修訂了《行政訴訟法》《行政復議法》《政府信息公開條例》，及時回應了人民的訴求。與此同時，《立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》也先后得以修改，完善了行政立法的權限、程序和機制。同時，“研究制定行政程序法”的提出，也契合了行政立法統(tǒng)一化的需求?？梢姡暯椒ㄖ握碚撝杏嘘P完善行政法制的思想，與黨在早期統(tǒng)一行政法制的思想是一脈相承的。

（三）對初步整合形成的行政法制要素的賡續(xù)

抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時期，行政立法數(shù)量劇增，行政執(zhí)法力度也有所加強，違法責任開始被強調，作為行政法制要素的“有法可依”“有法必依”“違法必究”開始初步整合，逐漸形成了較為系統(tǒng)化的行政法制建設指導思想。

第一，就“有法可依”要素而言，初具規(guī)模。據(jù)不完全統(tǒng)計，單就抗日戰(zhàn)爭時期各根據(jù)地抗日民主政府發(fā)布的法律文件共約1150 余件，其中絕大多數(shù)屬于包括軍事戰(zhàn)勤、民政、治安管理、經(jīng)濟管理、文教衛(wèi)生在內的行政法規(guī)。①參見張希坡、韓延龍主編：《中國革命法制史》，北京：中國社會科學出版社，2007 年版，第174 頁。除此之外，行政組織立法數(shù)量也不斷增加，如：晉察冀邊區(qū)就制定了《晉察冀邊區(qū)行政委員會組織條例》《晉察冀邊區(qū)政治主任公署組織法》等行政組織法。此時，加強行政立法的目的，依然在于使得革命事業(yè)“有法可依”。

第二，就“有法必依”要素而言，初步做到嚴格執(zhí)法。《陜甘寧邊區(qū)精兵簡政綱領（草案）》明確要求：“養(yǎng)成法治，厲行民治。法令不輕頒布，一經(jīng)頒布，必嚴格遵守，不要朝令夕改，不要自己忘記?！雹凇堆影矔r期文獻檔案匯編·陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》（第六輯），西安：陜西人民出版社，2014 年版，第331頁。這其實就是要求政府嚴格遵守并執(zhí)行法令，做到有法必依。林伯渠、高自立關于在新區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線模范政權問題給王維舟、朱開銓的復信中指出，“因為民主政府，是法制的政府……法令對于政府或政府工作人員，是規(guī)定政府的權力和義務。對于人民的合法權利，政府有保護的義務……”③《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》（第十七冊），北京：中央文獻出版社，2011年版，第328 頁。雖然復函中沒有涉及政府行使權力、義務以及保護人民權利不力的法律責任，但這里已經(jīng)隱含了“法制的政府”必須依法行使權力和履行法定義務，保護人民權利，否則就要追究法律責任的法治精神。也就是說，在此階段，“違法必究”開始在行政法制建設框架下隱約被重視。由此而言，單列的“有法必依”“違法必究”行政法制要素，開始初步整合為整體的“有法必依、違法必究”。

第三，進入解放戰(zhàn)爭時期以后，這種整合更為明顯、清晰。董必武在華北人民政府成立大會上就明確指出，“正規(guī)的政府，首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法……正規(guī)的政府辦事就要講一定的形式”④《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。，“凡屬已有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事；尤其一切司法機關，更應該嚴格地遵守，不許有任何違反?！覀兎磳σ磺须S便不按規(guī)定辦事的違法行為。今后對于那些故意違反法律的人，不管他現(xiàn)在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責任”⑤《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。。董必武所主張的正規(guī)、講形式、對人民負責的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，違法必究”，做到依法辦事。這種主張在后來華北人民政府依法行政的實踐中，得到了不折不扣的執(zhí)行。華北人民政府先后頒布了200多項法令、法規(guī)，內容涵蓋極為廣泛，做到了有規(guī)可循、有章可守、依法辦事?？梢哉f，華北人民政府作出了正規(guī)化的表率和示范，“全力以赴盡可能地實現(xiàn)了依法行政”⑥參見中國法學會董必武法學思想研究會編：《依法行政的先河——華北人民政府法令研究》，北京：中國社會科學出版社，2011 年版，編者的話。，開辟了依法行政的先河。自此“有法可依，有法必依，違法必究”開始系統(tǒng)性、完整性地呈現(xiàn)。

第四，“有法可依，有法必依，違法必究”的系統(tǒng)集成與完整呈現(xiàn)，是黨在探索依法行政漫長過程中逐步形成的。這“十二字”行政法制要素被習近平法治政府理論所繼承和發(fā)展。但與黨在早期注重“各個擊破”的做法有所不同的是，此理論在發(fā)展“十二字”行政法制要素內容基礎上，更加側重將三者緊密銜接在一起，一體化推進，即在總體上提出“把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”①習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012 年版，第8 頁。。由此形成了衡量行政法治建設的“十六字”標準。更加準確定位了“執(zhí)法必嚴”在行政法治建設乃至全面依法治國中的重要地位，反映了建設行政法治的鮮明問題導向。同時，也為全面依法治國總抓手“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的形成奠定了法治智識基礎。

二、從依法行政的初創(chuàng)中追溯習近平法治政府理論的“原初基因”

新中國成立后，以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人，領導、探索依法行政進入全國執(zhí)政后的初創(chuàng)階段。雖然1957 年后受到法律虛無主義的不良影響，使得“立法工作受到?jīng)_擊，我國法制建設開始從高潮往下滑坡”②俞敏聲主編：《中國法制化的歷史進程》，合肥：安徽人民出版社，1997 年版，第196 頁。，后來又受到“文化大革命”的不良影響，但總體上，行政法制建設重點圍繞“有法可依”推進行政立法和“有法必依”推進嚴格執(zhí)法，并以“依法辦事”為目標統(tǒng)領行政法制建設，還是取得了顯著成就。這些正確的理論與實踐恰恰構成了習近平法治政府理論的“原初基因”。

（一）對圍繞“有法可依”正式補缺行政立法理念的傳承

新中國成立后，行政法制建設得以正式展開，這個時期延續(xù)了革命根據(jù)地時期“有法可依”的做法，按照當時中心任務和人民急需解決的問題，根據(jù)可能與必要，③參見《彭真?zhèn)鳌罚ǖ诙恚?，北京：中央文獻出版社，2012 年版，第848 頁。制定了一系列重要行政組織和管理法規(guī)。在機構組織方面，制定了《中華人民共和國中央人民政府組織法》《中央人民政府政務院及所屬各機關組織通則》《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》《省人民政府組織通則》《市人民政府組織通則》《縣人民政府組織通則》《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》等；在經(jīng)濟管理、社會管理方面，制定了《中央金庫條例》《對外貿(mào)易管理暫行條例》《城市戶口管理暫行辦法》《暫行海關法》等。但這時的行政立法遠不能滿足依法行政的需要?；诖?，黨的八大通過的《關于政治報告的決議》明確強調，“國家必須根據(jù)需要，逐步地系統(tǒng)地制定完備的法律”④《建國以來重要文獻選編》（第九冊），北京：中央文獻出版社，1994 年版，第351 頁。。在“法制不完備的現(xiàn)象如果再讓它繼續(xù)存在，甚至拖得過久，無論如何不能不說是一個嚴重的問題”⑤《董必武法學文集》，北京：法律出版社，2001 年版，第346 頁。的背景下，從1954 年憲法頒布后到1957 年，這個時期頒布的重要行政組織和管理法規(guī)達到了500 余部，⑥參見張煥光等：《行政法基本知識》，太原：山西人民出版社，1986 年版，第33 頁。有力填補了行政立法的缺口。

雖然新中國成立初期行政法制建設剛步入初創(chuàng)階段，但積累了豐富的行政法制建設經(jīng)驗，尤其是努力補齊行政立法短板以推動政府依法運行的成功做法，被習近平法治政府理論所繼承和吸收，即努力構建完備的行政法制體系是政府運行的可靠保障，也構成了這一理論的“原初基因”。習近平同志指出，治理一個國家、一個社會，關鍵是要立規(guī)矩、講規(guī)矩、守規(guī)矩。法律是治國理政最大最重要的規(guī)矩。⑦參見《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第12 頁。因此，全面推進依法治國，必須堅持科學立法。依法治國，首先要有法可依。用明確的法律規(guī)范來調節(jié)社會生活、維護社會秩序。⑧參見習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第19 頁。就如何做到“有法可依”，習近平同志創(chuàng)造性地提出了科學立法、民主立法的要求，并強調“科學立法的核心在于尊重和體現(xiàn)客觀規(guī)律，民主立法的核心在于為了人民、依靠人民”①習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《求是》，2014 年第21 期。，要完善科學立法、民主立法機制，創(chuàng)新公眾參與立法方式，廣泛聽取各方面意見和建議，②參見《十八大以來重要文獻選編》（中），北京：中央文獻出版社，2016 年版，第149 頁。確保立法質量，實現(xiàn)良法善治。據(jù)此，習近平同志首先要求國務院和有立法權的地方人大及其常委會，要抓緊制定和修改與法律相配套的行政法規(guī)和地方性法規(guī)，保證憲法和法律得到有效實施，③參見習近平：《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2012 年版，第9 頁。以完善中國特色社會主義行政法律體系，把政府各項事業(yè)和各項工作納入法治軌道。其次，習近平同志針對改革的需要提出，凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進行。有的重要改革舉措，需要得到法律授權的，要按法律程序進行。④參見《習近平關于全面深化改革論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2014 年版，第47 頁。再次，要加強重要領域立法，確保國家發(fā)展、重大改革于法有據(jù)，把發(fā)展改革決策同立法決策更好結合起來。要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性，發(fā)揮立法引領和推動作用。⑤參見習近平：《在慶祝全國人民代表大會成立60 周年大會上的講話》，北京：人民出版社，2014 年版，第9-10 頁。最后，要著力搞好配套保障，堅持立法同改革相銜接，抓緊做好法規(guī)制度立改廢釋工作，確保改革在法治軌道上推進，保證各級按照新體制正常有序運轉。⑥參見 《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第410 頁。

（二）對聚焦“有法必依”正式推進嚴格執(zhí)法精神的傳承

新中國成立后，不僅要解決依法行政的法律依據(jù)供給問題，而且面臨著“嚴格執(zhí)法”問題。對此，1954 年，毛澤東指出，“這個憲法草案……通過以后，全國人民每一個人都要實行，特別是國家機關工作人員要帶頭實行”⑦《毛澤東文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999 年版，第328 頁。。對于行政機關而言，不僅要遵循并執(zhí)行《憲法》，而且要依法行使權力，履行法定職責，做到嚴格執(zhí)法。1956 年，黨的八大《關于政治報告的決議》提出：“一切國家機關和國家工作人員必須嚴格遵守國家的法律，使人民的民主權利充分地受到國家的保護?！雹唷督▏詠碇匾墨I選編》（第九冊），北京：中央文獻出版社，1994 年版，第351 頁。這很大程度上就是要求作為執(zhí)行機關的政府及其工作人員要“有法必依”，做到“嚴格執(zhí)法”，充分保障人民的權利。1957 年，毛澤東在講話中進一步強調：“一定要守法，不要破壞革命的法制……我們要求所有的人都遵守革命法制。”⑨《毛澤東年譜（一九四九—一九七六）》（第三卷），北京：中央文獻出版社，2013 年版，第71頁。顯然，政府遵守法制，推行依法行政，做到嚴格執(zhí)法，是毛澤東要求所有人都要遵守革命法制的重要內容。

關于政府“有法必依”，推進嚴格執(zhí)法的精神，在習近平法治政府理論中得到了傳承與發(fā)展。習近平同志指出，經(jīng)過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，總體上解決了有法可依問題。現(xiàn)在，我們的工作重點應該是保證法律實施，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。有了法律不能有效實施，那再多法律也是一紙空文，依法治國就會成為一句空話。⑩參見《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年版，第717 頁?！皥?zhí)法是把紙面上的法律變?yōu)楝F(xiàn)實生活中活的法律的關鍵環(huán)節(jié)”?習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第116 頁。，行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。①參見 《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第145 頁。習近平同志強調，推進嚴格執(zhí)法，重點是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明以及不作為、亂作為等突出問題。因此，為了確保嚴格執(zhí)法、執(zhí)法為民，應當“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權，加大關系群眾切身利益的重點領域執(zhí)法力度”②《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2019 年版，第14 頁。。嚴格文明公正執(zhí)法是一個整體，要全面貫徹，文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強調，嚴格執(zhí)法也要強調，不能畸輕畸重。③參見《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年版，第722 頁。

（三）對正式確立“依法辦事”原則的傳承

從這個時期構建行政法制的邏輯來看，無論是要求“有法可依”，還是要求“有法必依”，都是為“依法辦事”這個總目標而服務的。對于剛剛建立的新中國而言，努力使得國家權力步入正軌，就必須強調依法辦事。對此，1956 年董必武就深刻地向全黨提出，要“有法可依……有法必依……依法辦事”④《董必武法學文集》，北京：法律出版社，2001 年版，第352 頁。。其一，必須有法可依。這就促使我們要趕快把國家尚不完備的幾種重要的法規(guī)制定出來。其二，有法必依?！胺矊僖延忻魑囊?guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事”⑤《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第419 頁。。可見，“有法可依”解決法律供給的問題，“有法必依”解決嚴格執(zhí)法的問題，而最后的目標都是落腳于“依法辦事”，這也意味著“依法辦事”作為行政法制建設的一個指導原則正式得以確立。黨在上述時期確立的“依法辦事”原則在習近平法治政府理論中得到了傳承和發(fā)展。

一段時期以來，依法行政也出現(xiàn)過一些問題，習近平同志嚴厲指出：“現(xiàn)在，一些黨員、干部仍然存在人治思想和長官意識，認為依法辦事條條框框多、束縛手腳，凡事都要自己說了算，根本不知道有法律存在，大搞以言代法、以權壓法。這種現(xiàn)象不改變，依法治國就難以真正落實?！雹蘖暯剑骸都涌旖ㄔO社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。而不依法辦事的問題集中于依法行政領域。針對這一現(xiàn)象，習近平同志提出：“各級領導干部要對法律懷有敬畏之心，帶頭依法辦事，帶頭遵守法律……不管什么人，不管涉及誰，只要違反法律就要依法追究責任?！雹吡暯剑骸都涌旖ㄔO社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。同時，他還提醒全黨干部，“任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監(jiān)督”⑧《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年版，第136、92 頁。。因此，“各級領導干部要提高運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，努力推動形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動各項工作”⑨《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年版，第136、92 頁。?？傊?，習近平同志明確要求，各級黨組織必須堅持在憲法和法律范圍內活動。各級領導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，對憲法和法律保持敬畏之心，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權力，也不要去干預依法自己不能干預的事情，更不能以言代法、以權壓法、徇私枉法，做到法律面前不為私心所擾、不為人情所困、不為關系所累、不為利益所惑，⑩參見《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中央文獻出版社、中國方正出版社，2015 年版，第123 頁。切實做到依法辦事。

三、從依法行政的恢復和發(fā)展中尋找習近平法治政府理論的“戰(zhàn)略形塑”

改革開放后，我國依法行政事業(yè)進入恢復和發(fā)展階段，行政法制建設的指導思想從“有法可依，有法必依，依法辦事”，轉變?yōu)椤坝蟹梢溃蟹ū匾?，?zhí)法必嚴，違法必究”，實現(xiàn)了從不斷恢復與發(fā)展行政法制到確立依法行政原則、再到全面建設“法治政府工程”的演變，這些內容為形塑習近平法治政府理論提供了重要的戰(zhàn)略支撐。

（一）對恢復和發(fā)展行政法制構想與實踐的繼承

進入改革開放新時期，以鄧小平為主要代表的中國共產(chǎn)黨人在建設社會主義法制方略的指引下，大力圍繞“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的基本要求，努力恢復行政法制，逐步推動行政法制邁上了正軌。

1978 年，黨的十一屆三中全會確立了建設社會主義法制的目標，提出了“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的基本要求。這一要求首先就是要求政府要依法行政。①參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第232 頁。由于我國法治建設在這個時期才剛剛起步，“法治政府”建設主要體現(xiàn)為 “法制政府”建設，主要圍繞國家經(jīng)濟建設中心和加強立法工作的主線開展。②參見曹鎏：《論我國法治政府建設的目標演進與發(fā)展轉型》，《行政法學研究》，2020 年第4 期。顯然，“有法可依”就是為解決當時立法缺口而提出的要求。為此，1979年，全國人大常委會作出決議，明確從新中國成立以來制定的法律法令，只要不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均繼續(xù)有效，這初步解決了當時政府無法可依的問題。③參見高培勇、李林編：《新中國法治建設70 年》，北京：中國社會科學出版社，2019 年版，第123-124、123-124 頁。1981 年，《政府工作報告》又強調了行政立法在國家管理中發(fā)揮著重大作用，對加強行政立法提出了新要求。1982 年，《憲法》對行政管理活動基本原則、國家行政機關組織、基本工作制度和職權等作出規(guī)定，對此后的行政法制建設提供了重要遵循，意味著過去最被忽視的政府法治逐漸成為新時期法治的重點。④參見郭道暉等：《中國法治百年經(jīng)緯》，北京：中國民主法制出版社，2015 年版，第139 頁。除上述規(guī)定外，1979 年，《地方組織法》將地方各級革命委員會改名為地方各級人民政府，并且詳細規(guī)定了地方各級人民政府的組織、職權和工作方式等內容。1982 年，《國務院組織法》將國務院的組織及其活動重新納入法制軌道。至此，各級政府的組織和活動被重新納入法制軌道，這為恢復和發(fā)展行政法制奠定了堅實基礎。總的來講，這一時期行政法制建設的重心，在于具體行政法律制度恢復和建設層面，依法行政的主要任務，是通過大量的立法建設，督促由“依政策行政”或“依命令行政”轉向“依法律行政”，行政法律的手段性和工具性（管理性）特質突出。⑤參見高培勇、李林編：《新中國法治建設70 年》，北京：中國社會科學出版社，2019 年版，第123-124、123-124 頁。

上述按照“有法可依”路徑恢復和發(fā)展行政法制，以及由此體現(xiàn)出的法律工具主義色彩，為習近平法治政府理論的成型提供了戰(zhàn)略支撐。一方面，注重依法行政制度構建的全面性。習近平同志強調，要“把國家各項事業(yè)和各項工作納入法制軌道……實現(xiàn)國家和社會生活制度化、法制化”⑥《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年版，第89-90 頁。。黨的二十大報告又強調指出，要“全面推進國家各方面工作法治化”⑦習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》，2022 年第21 期。。這自然對政府工作全面法治化提出了新要求。另一方面，注重依法行政制度構建的系統(tǒng)性。習近平同志指出，要“構建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的依法行政制度體系，使政府管理各方面制度更加成熟更加定型，為建設社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，促進人的全面發(fā)展，提供有力制度保障”①《中共中央、國務院印發(fā)〈法治政府建設實施綱要（2015 —2020 年）〉》，《人民日報》2015 年12 月28 日。。據(jù)此，黨的二十大報告以“扎實推進依法行政”②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》，2022 年第21 期。為統(tǒng)領，又對依法行政進行了系統(tǒng)性部署，體現(xiàn)了習近平法治政府理論的最新發(fā)展。由于依法行政不僅指依法執(zhí)法，還包括依法制定行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等。③參見姜明安：《法治政府建設的四個關鍵點》，《人民論壇》，2018 年第13 期。因此，習近平同志提出了提高行政立法質量的辦法，即以高質量立法實現(xiàn)依法行政制度體系的構建目標，首創(chuàng)性地將“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”舊“十六字方針”升級為“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新“十六字方針”。也就是說，習近平法治政府理論保留、吸收了舊“十六字方針”，并將其納入“科學立法、嚴格執(zhí)法”要求之下，這一時期實現(xiàn)了行政法制建設的重大理論創(chuàng)新。

（二）對確立依法行政原則的繼承

以江澤民為主要代表的中國共產(chǎn)黨人繼續(xù)探索、推進行政法治建設，逐步從強調行政法律工具主義向以行政權力監(jiān)督與公民權利救濟主義轉變，助力依法行政原則及制度在我國正式確立，④參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 頁。推動依法行政走向了行政法治時代。

從20 世紀80 年代末開始，我國開始進行以行政權力監(jiān)督與公民權利救濟為重心的改革，行政監(jiān)督救濟制度建設取得了重大進展。⑤參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 頁。1989 年，《行政訴訟法》的出臺與實施，標志著“行政訴訟制度正式確立，依法行政開始進入重視保護公民權利和監(jiān)督行政權力的新階段”⑥《中國共產(chǎn)黨百年法治大事記（1921 年7 月—2021 年7 月）》，北京：人民出版社、法律出版社，2022 年版，第154 頁。，依法辦事、依法行政原則真正確立。⑦參見蔣傳光等：《新中國法治簡史》，北京：人民出版社，2011 年版，第235-236、237、236 頁。1993 年，國務院《政府工作報告》提出：“各級政府都要依法行政，嚴格依法辦事。”⑧《十四大以來重要文獻選編》（上），北京：人民出版社，1996 年版，第189 頁。這是我國政府首次正式提出依法行政。隨后，黨的十四屆三中全會又提出，“各級政府都要依法行政，依法辦事”⑨《改革開放三十年重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2008 年版，第747 頁。。這是歷史上第一次在黨的文件中提出依法行政，意味著依法行政最終得以以原則形式確立并繼續(xù)發(fā)展。

1996 年2 月，江澤民在中共中央舉辦的法制講座上發(fā)表講話，第一次明確提出“依法治國”，并指出“干部依法決策、依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)”。⑩《江澤民文選》（第一卷），北京：人民出版社，2006 年版，第512 頁。依法行政正式上升到依法治國的高度。1996 年3 月通過的《關于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010 年遠景目標綱要及關于（綱要）報告的決議》將依法行政作為國家的治國方針。1997 年，黨的十五大報告提出依法治國基本方略，要求深化行政體制改革，實現(xiàn)國家機構組織、職能、編制、工作程序的法定化，一切政府機關都必須依法行政。為貫徹依法治國方略，國務院于1999 年發(fā)布了《關于全面推進依法行政的決定》，標志我國政府依法行政進入自覺發(fā)展期。與此同時，行政立法也進入欣欣向榮發(fā)展的新時期。除制定《行政訴訟法》外，還頒行了《國家賠償法》《行政復議條例》《行政監(jiān)察條例》《行政監(jiān)察法》《審計法》《國家公務員暫行條例》《行政處罰法》等多部行政法律法規(guī)。總之，這一時期是“依法行政原則”及制度在我國正式確立的時期，也是行政立法繁榮發(fā)展的時期。在強調行政管理法治化的同時，更加關注對公民權利的保障和對行政權行使的規(guī)范、制約，推動行政法制向行政法治的發(fā)展和跨越。

總結起來，行政法治建設重要原則的確立，為習近平法治政府理論成型提供了重要的戰(zhàn)略支撐。一方面，總結、吸收了強調行政管理法治化的經(jīng)驗；另一方面，汲取了對公民權利的保障和對行政權行使規(guī)范、制約的有益做法。

強調行政管理法治化。習近平同志反復強調，對執(zhí)法領域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題……必須下大氣力解決。①參見《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第60 頁。解決這些問題的關鍵，在于全面建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府，這就決定了首先要實現(xiàn)政府管理的法治化。為此，習近平同志強調，要以建設法治政府為目標，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化。要全面推進政務公開，強化對行政權力的制約和監(jiān)督，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制。要嚴格執(zhí)法資質、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權基準制度，確保法律公正、有效實施。②習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。除此之外，習近平同志圍繞“如何將權力關進制度的籠子”作了大量論述，提出不斷創(chuàng)新機制，建立健全行政權力運行制約和監(jiān)督體系，強化內部監(jiān)督力度，自覺接受外部監(jiān)督。③參見李明征主編：《法治政府建設新成就——黨的十八大以來全面推進依法行政成績單》，北京：中國法制出版社，2017 年版，第169 頁。也就是說，一方面，要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制；④參見《習近平關于全面從嚴治黨論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2016 年版，第201 頁。另一方面，強化內部監(jiān)督力度，加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學有效的權力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效，⑤參見習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。做到有權必有責，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益，⑥參見《習近平關于黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編》，北京：中國方正出版社、中央文獻出版社，2015 年版，第121 頁。進而將政府活動全面納入法治軌道，實現(xiàn)行政管理的法治化。

注重通過權力制約保護人民權利。習近平同志強調：“全面依法治國最廣泛、最深厚的基礎是人民，必須堅持為了人民、依靠人民。”⑦習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第2、2 頁。因此，“要把體現(xiàn)人民利益、反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到全面依法治國各領域全過程”；“要積極回應人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)”。⑧習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第2、2 頁。具體到行政法治上，“建設法治政府的根本目的是造福人民、保護人民。政府在法治軌道上全面履行職能、全心全意為人民服務，是法治政府的第一位要求”⑨袁曙宏：《奮力建設法治政府》，《中國法學》，2017 年第6 期。。這種“以人民為中心”的法治建設價值定位，首先體現(xiàn)在習近平同志將“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為推進法治政府建設的“先手棋”上，下大力氣解決執(zhí)法領域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究甚至以權壓法、權錢交易、徇私枉法等突出問題。這表明習近平同志在推進法治政府建設中，首先從人民群眾最關心的事情做起，從解決人民群眾意見最大的領域入手。

（三）對全面建設“法治政府工程”理念與實踐的繼承

以胡錦濤為主要代表的中國共產(chǎn)黨人繼續(xù)推進行政法治建設事業(yè)前行，圍繞全面建設“法治政府工程”，推動依法行政走進行政法治時代。

黨的十五大提出依法治國基本方略后，由于法治政府成為依法治國的重要組成部分，全社會對依法行政、建設法治政府的要求也越來越高。①參見蔣傳光、劉悅：《中國法治政府建設的價值基礎》，《哈爾濱工業(yè)大學學報》（社會科學版），2020 年第3 期。在此背景下，2003 年3 月修訂的《國務院工作規(guī)則》，將“依法行政”明確確立為政府工作的三項基本準則之一。2004 年，國務院《政府工作報告》中第一次明確提出建設“法治政府”的目標，隨后《全面推進依法行政實施綱要》對推進依法行政工作作了系統(tǒng)部署，明確了此后10 年全面推進依法行政的主要任務和措施。基于以上發(fā)展基礎，2006 年，黨中央作出的《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要“加快建設法治政府，全面推進依法行政”的要求，法治政府建設開啟加速度。為了激發(fā)市縣兩級政府依法行政活力，2008 年，國務院作出《關于加強市縣政府依法行政的決定》，對加強市縣政府依法行政作出了部署。2009 年，國務院《政府工作報告》繼續(xù)指出，“堅持依法行政”仍然是政府的主要任務，并系統(tǒng)提出法治政府應做到“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”的基本要求。為此，2010 年，國務院《關于加強法治政府建設的意見》提出，要“以增強領導干部依法行政意識和能力、提高制度建設質量、規(guī)范行政權力運行、保證法律法規(guī)嚴格執(zhí)行為著力點”②《十七大以來重要文獻選編》（下），北京：中央文獻出版社，2013 年版，第288 頁。，全面推進依法行政，建設法治政府。總的來講，自1999 年國務院發(fā)布《關于全面推進依法行政的決定》后的10 余年，我國行政法治建設進入全面推進、自覺發(fā)展的階段，“法治政府工程”全面啟動和進入系統(tǒng)施工。③參見蔣傳光：《新中國法治建設70 年》，北京：中國法制出版社，2019 年版，第236、237 頁。在這一時期，為了配合“法治政府工程”建設，行政領域立法工作步伐明顯加快，質量不斷提高，更加以人為本、重視人權，頒布了《行政復議法》《行政復議法實施細則》《行政許可法》《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》《公務員法》《政府信息公開條例》等重要法律法規(guī)。④參見李林等：《中國法治（1978—2018）》，北京：社會科學文獻出版社，2018 年版，第103 頁。這些行政立法實踐表明，行政機關從單純、被動地依法執(zhí)法，到自覺、主動地適應歷史潮流，追求自我約束，由他律向自律一步步轉變，⑤參見蔣傳光：《新中國法治建設70 年》，北京：中國法制出版社，2019 年版，第236、237 頁。為行政法治進入新時代作好了準備。

上述“法治政府”的自覺理念和系統(tǒng)理念及其實踐，為習近平法治政府理論的成型提供了重要支撐。一方面，習近平法治政府理論吸收了這一時期對政府自律的要求。習近平同志站在全面依法治國的戰(zhàn)略高度提出，“全面推進科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創(chuàng)依法治國新局面”⑥《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第3 頁。。在法治政府建設上，內含著習近平同志對“政府嚴格執(zhí)法”“依法行政與依法治國、依法執(zhí)政共同推進”“法治政府與法治國家、法治社會一體建設”的自律要求。反映到法治政府建設的評判標準上，就是要求各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。①參見《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第60-61、58 頁。而這一法治政府的標準被調整、優(yōu)化為“全面建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”。另一方面，從建設法治政府的原六項標準來看，其實繼承了2004 年《全面推進依法行政實施綱要》中提出的“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”六項依法行政的基本要求，并經(jīng)過系統(tǒng)加工整合形成了法治政府的新內涵，并成為了《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》法治政府建設的主要目標。對此目標，習近平同志對其進行了新的調整和優(yōu)化，將“廉潔高效”改為“智能高效”，把“守法誠信”改成“廉潔誠信”，另外加入“人民滿意”，形成了全新的“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府建設標準。

四、從新時代加快法治政府建設中梳理習近平法治政府理論的“核心內涵”

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央以高度的歷史自覺，堅持大歷史觀，賡續(xù)革命根據(jù)地時期依法行政的“精神血脈”，傳承社會主義革命和建設時期依法行政的“原初基因”，繼承改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設新時期依法行政的“戰(zhàn)略形塑”。在堅持守正創(chuàng)新的基礎上，深入推進依法行政，加快建設法治政府，“初步創(chuàng)建了一個具有中國特色的法治政府建設的新模式，初步開辟了一條具有中國特色法治政府建設的新路徑”②姜明安：《積極探索中國特色法治政府建設的模式和路徑》，《中國黨政干部論壇》，2021 年第9 期。，形成了習近平法治政府理論的“核心內涵”。

（一）將“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為新時代建設行政法治的突破口

中國特色社會主義法治進入新時代后，“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”成為全面依法治國新的戰(zhàn)略要求。對行政法治建設而言，“在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法進行行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位”③姜明安：《推進落實法治政府建設新要求》，《行政管理改革》，2018 年第1 期。。對此，習近平同志強調，“行政執(zhí)法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”④習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。。針對執(zhí)法領域存在的有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究等老百姓深惡痛絕的突出問題，習近平同志提出要重點是解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，⑤參見習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。將深入推進依法行政、加快建設法治政府的突破口，選定在“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”上，并將其作為全面推進依法治國的基本要務，⑥參見張文顯：《習近平法治思想研究（下）——習近平全面依法治國的核心觀點》，《法制與社會發(fā)展》，2016 年第4 期。這也是習近平法治政府理論構建的基點。

對如何推進“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”，習近平同志作了系統(tǒng)考慮。首先，從體系化的角度認識“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”。他指出，嚴格文明公正執(zhí)法是一個整體，要全面貫徹。文明執(zhí)法、公正執(zhí)法要強調，嚴格執(zhí)法也要強調，不能畸輕畸重。⑦參見《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第60-61、58 頁。其次，闡明了“嚴格文明公正執(zhí)法”的直接目的與效果評判。他指出，“如果不嚴格執(zhí)法，執(zhí)法司法公信力也難以建立起來?，F(xiàn)實生活中出現(xiàn)的很多問題，往往同執(zhí)法失之于寬、失之于松有很大關系”①《十八大以來重要文獻選編》（上），北京：中央文獻出版社，2014 年版，第722 頁。，“公平正義是執(zhí)法司法工作的生命線。……要抓住關鍵環(huán)節(jié)……努力讓人民群眾在每一起案件辦理、每一件事情處理中都能感受到公平正義”②習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第259 頁。。第三，強調人性化執(zhí)法。他指出，“涉及群眾的問題，要準確把握社會心態(tài)和群眾情緒，充分考慮執(zhí)法對象的切身感受，規(guī)范執(zhí)法言行，推行人性化執(zhí)法、柔性執(zhí)法、陽光執(zhí)法，不要搞粗暴執(zhí)法、‘委托暴力’那一套。但是，不論怎么做，對違法行為一定要嚴格尺度、依法處理”③《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第58、63-64 頁。。第四，注重“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”的制度保障。他提出：“要嚴格執(zhí)法資質、完善執(zhí)法程序，建立健全行政裁量權基準制度，確保法律公正、有效實施。”④習近平：《加快建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1期。第五，強調執(zhí)法主體要敢于擔當。他強調，行政機關是實施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴格執(zhí)法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。行政執(zhí)法機關面對暴力抗法要敢于擔當，敢于嚴厲打擊，決不允許違法者、抗法者恣意妄為，用嚴格執(zhí)法維護社會主義法制的威嚴。尤其是在直接關乎人民群眾生命健康和子孫后代生存發(fā)展的民生領域更要強調嚴格執(zhí)法，加大執(zhí)法力度。總之，在建設法治政府的眾多面向中，習近平同志清晰地將新時代行政法治建設的突破口選定在了“嚴格執(zhí)法”上，并切實解決執(zhí)法領域中的突出問題，在為建設法治政府掃除障礙的同時，為下一階段推進政府治理體系現(xiàn)代化奠定了基礎。

（二）將政府治理體系的系統(tǒng)集成作為塑造建設行政法治制度的核心

黨的十八屆四中全會對黨的十八大提出的“全面依法治國”方略進行了系統(tǒng)性設計與部署，提出了“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”的總目標。⑤參見《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014 年版，第21頁。全面依法治國是一個系統(tǒng)工程，這直接決定了習近平同志對法治政府建設的思考，也從“重點推進”轉變到“統(tǒng)籌布局、系統(tǒng)集成”階段，這為發(fā)展和完善習近平法治政府理論打下了堅實基礎。

第一，明確法治政府的理論內涵和建設目標。黨的十八屆四中全會明確提出，要建設“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”⑥《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014 年版，第35 頁。的法治政府。這不僅在理論內涵上回答了應建設一個什么樣的法治政府，而且還提出了判斷法治政府的六條實踐標準，為法治政府建設提供了總的遵循。習近平法治政府理論就是緊緊圍繞上述六個方面展開設計的，在實踐上表現(xiàn)為在黨的領導下，堅持以人民為中心的法治理念，圍繞將政府活動全面納入法治軌道，深入推進依法行政，加快建設法治政府的一系列組合性措施。

第二，將“依法全面履行政府職能”作為法治政府建設的首要任務。建設法治政府的第一項判斷標準就是要求政府“職能科學”。對此，習近平同志要求，政府“該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現(xiàn)象”⑦《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年版，第115 頁。，“要最大限度減少政府對微觀事務的管理。對保留的審批事項，要推行權力清單制度，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權”⑧《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第58、63-64 頁。。做到法定職責必須為、法無授權不可為、法定職權職責依法為。為此，他特別強調：“要以建設法治政府為目標……推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推進各級政府事權規(guī)范化、法律化?！雹倭暯剑骸墩搱猿秩嬉婪ㄖ螄?，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第114 頁?！皣覚C關履行職責、行使職權必須清楚自身行為和活動的范圍和界限?！坏眠`背法律法規(guī)隨意作出減損公民、法人和其他組織合法權益或增加其義務的決定。”②習近平：《充分認識頒布實施民法典重大意義，依法更好保障人民合法權益》，《求是》，2020 年第12 期。同時，在“全面履職”上，他指出，應當深化行政審批制度改革，大力推行權力清單、責任清單、負面清單制度并實行動態(tài)管理，理順政府與市場、政府與社會的關系，優(yōu)化政府組織結構，切實轉變政府職能，依法全面履行宏觀調控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務、環(huán)境保護等方面的職責。③參見《法治政府建設實施綱要（2015—2020 年）》，《人民日報》2015 年12 月28 日。習近平同志還要求，各級政府要勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職，④參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 頁。做到積極行政。

第三，完善依法行政制度體系。一是健全依法決策機制。“在行政權力的行使中，最常用最重要的大概就是決策。各種權力的行使過程，就是由不同內容、不同層次、大大小小的決策所組成?！雹輵赡辏骸栋褭嗔﹃P進制度的籠子》，《中國行政管理》，2014 年第6 期?！皼Q策是行政權力運行的起點，規(guī)范行政決策行為特別是重大行政決策行為，是規(guī)范行政權力的重點，也是法治政府建設的重點?！雹尥跚啾螅骸兑?guī)范重大行政決策：法治政府建設的重點》，《人民論壇》，2017 年第29 期。因此，建成法治政府就離不開法治化的決策制度和機制。對此，習近平同志進行了重點強調。首先，完善重大行政決策程序制度。黨的十八屆四中全會明確提出，把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。⑦參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 頁。同時健全依法決策機制，還要注重構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行機制。⑧參見《習近平談治國理政》（第三卷），北京：外文出版社，2020 年版，第29 頁。其次，嚴把決策質量關。這就需要建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，積極推行政府法律顧問制度，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發(fā)揮積極作用。⑨參見《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年版，第116-117、90 頁。最后，嚴格決策責任追究。這就需要建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。⑩《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議文件匯編》，北京：人民出版社，2014 年版，第37 頁。總之，通過明確決策主體、事項范圍、法定程序、法律責任，規(guī)范決策流程，強化決策法定程序的剛性約束，進而達到健全依法決策機制的目標。

二是深化行政執(zhí)法體制改革。各級政府能不能依法行政、嚴格執(zhí)法是依法治國的關鍵因素，?參見《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2017 年版，第116-117、90 頁。而執(zhí)法又是行政機關履行政府職能、管理經(jīng)濟社會事務的主要方式。因此，習近平同志指出，各級政府必須創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進綜合執(zhí)法，嚴格執(zhí)法責任，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制。?參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，北京：人民出版社，2014 年版，第15-16、16、15 頁。要合理配置執(zhí)法力量，最大限度減少不必要的行政執(zhí)法事項，進一步整合行政執(zhí)法隊伍，繼續(xù)探索實行跨領域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心下移，提高行政執(zhí)法能力水平，落實行政執(zhí)法責任制和責任追究制度。①參見《黨的十九屆四中全會〈決定〉學習輔導百問》，北京：黨建讀物出版社、學習出版社，2019 年版，第12 頁。同時，還“要加強行政執(zhí)法和刑事司法有機銜接……建立健全行政糾紛解決體系，推動構建行政調解、行政裁決、行政復議、行政訴訟有機銜接的糾紛解決機制”②習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第234、75 頁。。

三是加強對行政權力的制約和監(jiān)督。習近平同志指出，“任何國家機關及其工作人員的權力都要受到制約和監(jiān)督”③習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第234、75 頁。，“行政機關擁有資源配置和社會管理的廣泛權力，是各種腐敗現(xiàn)象的匯合點。加強對行政權力的制約和監(jiān)督，對法治政府建設至關重要”④張文顯：《習近平法治思想研究（下）——習近平全面依法治國的核心觀點》，《法制與社會發(fā)展》，2016 年第4 期。。據(jù)此，習近平同志著力推動構建了嚴密的制約和監(jiān)督制度體系。一方面，針對政府內部權力的制約，他特別強調，“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。完善政府內部層級監(jiān)督和專門監(jiān)督，改進上級機關對下級機關的監(jiān)督，建立常態(tài)化監(jiān)督制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序。完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權”⑤《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014 年版，第19 頁。。另一方面，在權力運行制約和監(jiān)督體系上，他指出，“我們要健全權力運行制約和監(jiān)督體系，有權必有責，用權受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益”⑥《習近平談治國理政》（第一卷），北京：外文出版社，2018 年版，第142 頁。，“要強化制約，合理分解權力，科學配置權力，不同性質的權力由不同部門、單位、個人行使，形成科學的權力結構和運行機制”⑦《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第59、59-60 頁。。習近平同志還特別強調增強監(jiān)督合力和實效。他提出，“要強化監(jiān)督，著力改進對領導干部特別是一把手行使權力的監(jiān)督，加強領導班子內部監(jiān)督，加強行政監(jiān)察、審計監(jiān)督、巡視監(jiān)督”⑧《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第59、59-60 頁。，“要加強黨內監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，努力形成科學有效的權力運行和監(jiān)督體系，增強監(jiān)督合力和實效”⑨習近平：《加強建設社會主義法治國家》，《求是》，2015 年第1 期。。

四是全面推進政務公開?！叭绻f制定 《行政訴訟法》是行政法治的第一塊里程牌，那么法治政府建設的第二塊里程碑就是政務公開”⑩應松年：《基本建成法治政府的若干重要問題》，《國家行政學院學報》，2016 年第4 期。，推行政務公開是建設法治政府的重要法寶。習近平同志非常重視對政務公開的制度設計。第一，在政務公開的重要性與范圍上，要進一步完善制度。他指出：“政務公開是法治政府建設的一項重要制度。要以制度安排把政務公開貫穿政務運行全過程，權力運行到哪里，公開和監(jiān)督就延伸到哪里?！?《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十次會議強調：扭住全面深化改革各項目標，落實主體責任擰緊責任螺絲》，《人民日報》2016 年1 月12 日。第二，在政務公開的具體內容上，要進一步擴大。他強調，政務公開要全面推進，就是“要推進權力運行公開化、規(guī)范化，完善黨務公開、政務公開、司法公開和各領域辦事公開制度，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”?《習近平談治國理政》（第二卷），北京：外文出版社，2017 年版，第298 頁。，“堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開。涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規(guī)范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布”①《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014 年版，第20 頁。。第三，在政務公開的方式與效果上，要進一步創(chuàng)新。他強調，“要創(chuàng)新公開方式，擴大政務公開參與，注重公開實效，讓群眾看得懂、聽得懂、能監(jiān)督、好參與”②《習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第二十次會議強調：扭住全面深化改革各項目標，落實主體責任擰緊責任螺絲》，《人民日報》2016 年1 月12 日。。第四，在政務公開的制度機制保障上，要加大平臺建設。他強調，要推行行政執(zhí)法公示制度。推進政務公開信息化，加強互聯(lián)網(wǎng)政務信息數(shù)據(jù)服務平臺和便民服務平臺建設。③參見《〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉輔導讀本》，北京：人民出版社，2014 年版，第20 頁。

（三）將政府治理體系納入國家治理體系現(xiàn)代化和中國式現(xiàn)代化布局中考量推進

黨的十九大報告提出了“深化依法治國實踐”法治發(fā)展的新要求，這為作為全面依法治國重點任務和主干工程的法治政府建設提出了深化發(fā)展的具體要求。為落實此要求，黨的十九屆三中全會提出，要通過機構改革形成職責明確、依法行政的政府治理體系，將法治政府建設納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設之中。將法治政府建設特別是“政府治理體系”建設納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進行考量和推進，表明了政府治理體系已成為國家治理體系的具體目標和重要內容。提出政府治理“體系”這一概念，充分說明法治政府的治理追求已經(jīng)進入一個新階段，這是一個進一步優(yōu)化政府職責體系和組織結構，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，提高行政效率和公信力的深化發(fā)展新階段，這對于推進國家治理體系現(xiàn)代化具有首要價值和重要意義。中央全面依法治國工作會議上，習近平同志圍繞全面依法治國提出了“十一個堅持”，其中一個堅持就是要求“在法治軌道上推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”④參見《習近平在中央全面依法治國工作會議上強調：堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《人民日報》2020 年11 月18 日。，“這是第一次明確地把法治與現(xiàn)代化有機聯(lián)系在一起”⑤莫紀宏：《論全面依法治國總體格局基本形成的重大理論與實踐意義》，《法學評論》，2023 年第1 期。。這一點更加證明了法治政府建設納入國家制度體系現(xiàn)代化的趨勢。

習近平同志在黨的二十大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，關系黨執(zhí)政興國，關系人民幸福安康，關系黨和國家長治久安。必須更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用，在法治軌道上全面建設社會主義現(xiàn)代化國家?！雹蘖暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》，2022 年第21 期。由此可見，習近平同志又將法治與中國式現(xiàn)代化有機聯(lián)系在一起，突出強調了堅持全面依法治國是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的法治保障。法治與中國式現(xiàn)代化關系，首先體現(xiàn)在法治政府與中國式現(xiàn)代化的關系上。這一點可以從黨的二十大報告進一步重申了法治政府建設在全面依法治國的主體地位得以證明。可以說，中國式行政法治現(xiàn)代化是中國式法治現(xiàn)代化的重點任務和主體工程。沒有建成法治政府，就沒有社會主義現(xiàn)代化。主體工程的崩塌，必然殃及法治中國的宏偉大廈。既然法治政府與中國式現(xiàn)代化的關系如此密切，就應在黨的二十大報告提出“全面依法治國總體格局基本形成”重要論斷的邏輯框架下，“扎實推進依法行政”，按照《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》進一步精細化建設法治政府。對此，黨的二十大報告在第七部分“堅持全面依法治國、推進法治中國建設”①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》，2022 年第21 期。，提出了做實做細法治政府建設工作的具體要求。

五、習近平法治思想之法治政府理論歷史溯源的啟示

通過以大歷史、長時段的整體視野追溯習近平法治政府理論的思想淵源，在勾勒100 多年以來我們黨領導建設行政法治宏偉圖景、全面展現(xiàn)習近平法治政府理論的思想與實踐來源的同時，分析、總結各個歷史時期依法行政的實踐、觀念、理論和思想，提煉建設和保障行政法治走向成功的規(guī)律性內容，對于落實中國式行政法治現(xiàn)代化中的“扎實推進依法行政”部署無疑具有重要啟示。

（一）黨的領導是驅動行政法治逐步邁向現(xiàn)代化的重要力量

“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一種法治道路底下都有一種政治立場”②張文顯：《習近平法治思想的政理、法理和哲理》，《政法論壇》，2022 年第3 期。，法治與政治之間存在著必然的聯(lián)系。③參見汪習根：《法治與政治文明關系三論》，《政治與法律》，2004 年第2 期。也就是說，行政法治建設具有內在的政治屬性，尤其是對堅持自上而下強力推動法治建設型國家，更加依賴政治力量在法治建設中的作用。這種政治力量在我國就表現(xiàn)為中國共產(chǎn)黨的領導。對此，習近平同志反復強調，“中國特色社會主義最本質的特征是中國共產(chǎn)黨領導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高政治領導力量”④習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017 年版，第20 頁。，“只有堅持黨的領導，人民當家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活制度化、法治化才能有序推進”⑤《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第19 頁。。一言以蔽之，“黨的領導是推進全面依法治國的根本保證”⑥習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第2 頁。，也是推進行政法治建設的根本保證。

從建設行政法治100 多年的歷史演進來看，堅持黨的領導是驅動行政法治不斷發(fā)展的中堅力量，也是行政法治取得成功的根本保證。黨成立之后，就開始自覺領導對早期的行政組織予以“建章立制”；第二次國內革命戰(zhàn)爭初期，以毛澤東為主要代表的中國共產(chǎn)黨人將政府定位為黨的主張的執(zhí)行機關，意識到政府應依法行政；抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時期，黨領導初步形成了“有法可依，有法必依，違法必究”的行政法制建設指導思想；新中國成立后，黨領導行政法制建設重點圍繞“有法可依”推進行政立法和“有法必依”推進嚴格執(zhí)法，并以“依法辦事”為目標統(tǒng)領行政法制建設；改革開放以來，依法行政事業(yè)進入了恢復和發(fā)展階段，黨領導推動行政法制建設指導思想從“有法可依，有法必依，依法辦事”更新為“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”，并在此思想指導下，行政法治建設實現(xiàn)了從不斷恢復與發(fā)展行政法制到確立依法行政原則，再到全面建設“法治政府工程”的快速發(fā)展。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央實施全面從嚴治黨戰(zhàn)略，加強和改善黨的領導，改變了之前“行政系統(tǒng)自我領導、自我驅動、自我建設的內驅型法治政府建設模式”，“轉向黨領導法治政府建設模式”，①林華：《通過依法執(zhí)政實現(xiàn)依法行政的制度邏輯》，《政法論壇》，2020 年第6 期。深入推進依法行政，加快建設法治政府，更是通過明確法治政府的理論內涵和建設目標，將“依法全面履行政府職能”作為法治政府建設的首要任務，完善包括健全依法決策機制、深化行政執(zhí)法體制改革、加強對行政權力的制約和監(jiān)督、全面推進政務公開等在內的依法行政制度體系，引領法治政府建設從重點布局向統(tǒng)籌布局、系統(tǒng)集成境界邁進。黨的十九大以后，我們黨將法治政府建設特別是政府治理體系建設，納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進行考量和推進。黨的二十大報告更是強調“堅持和加強黨的全面領導”“扎實推進依法行政”，②習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》，2022 年第21 期。將法治政府建設納入中國式現(xiàn)代化框架下統(tǒng)籌深化推進。總之，歷史事實證明，沒有中國共產(chǎn)黨的領導，就沒有今天的行政法治事業(yè)。堅持黨對依法行政的全面領導，行政法治實現(xiàn)現(xiàn)代化指日可待。

（二）行政法治建設必須恪守守正創(chuàng)新的優(yōu)良傳統(tǒng)

習近平同志指出，“歷史和現(xiàn)實告訴我們，只有傳承中華優(yōu)秀傳統(tǒng)法律文化，從我國革命、建設、改革的實踐中探索適合自己的法治道路，同時借鑒國外法治有益成果，才能為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)中華民族偉大復興夯實法治基礎”③習近平：《堅定不移走中國特色社會主義法治道路，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供有力法治保障》，《求是》，2021 年第5 期。。循此之理，習近平同志在黨的二十大報告中進一步指出：“我們從事的是前無古人的偉大事業(yè)，守正才能不迷失方向、不犯顛覆性錯誤，創(chuàng)新才能把握時代、引領時代?！雹芰暯剑骸陡吲e中國特色社會主義偉大旗幟，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家而團結奮斗——在中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》，2022 年第21 期。因此，在行政法治建設領域必須一以貫之守正創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨保持和發(fā)揚了守正創(chuàng)新的傳統(tǒng)，在行政法治建設過程中注重行政法治資源的繼承與轉化，保持了行政法治建設穩(wěn)定的歷史延續(xù)性。

第一，行政法治建設指導思想的演變充分體現(xiàn)了守正創(chuàng)新的傳統(tǒng)。行政法制指導思想最早較為完整地出現(xiàn)在抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時期，在這之前行政法制的發(fā)展主要圍繞“有法可依，有法必依，違法必究”分別“單兵”發(fā)展，而且在不同歷史時期發(fā)展的重心也不一樣。第一次國內革命戰(zhàn)爭時期，行政法制發(fā)展的重點在于“有法可依”，體現(xiàn)為將因革命需要成立的、具有政權性質組織下設的行政機構納入有法可依軌道，嘗試運用法律思維推行黨的主張，以及將政府定位為黨的主張的執(zhí)行機關。第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，行政法制發(fā)展的重點依然在于“有法可依”，與前一時期不同的是，這一時期“有法可依”的重要變化在于“行政法制統(tǒng)一化”趨勢出現(xiàn)。經(jīng)過這兩個時期的發(fā)展和經(jīng)驗積累，抗日戰(zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時期才將“有法可依，有法必依，違法必究”予以初步整合，形成了相對系統(tǒng)化的行政法制建設指導思想。新中國成立之后，行政法制建設的指導思想從最初的“有法可依，有法必依，違法必究”更新發(fā)展為“有法可依，有法必依，依法辦事”，足見歷史繼承和延續(xù)的痕跡。進入改革開放新時期，“有法可依，有法必依，依法辦事”進一步更新、發(fā)展為“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的“十六字”方針。在此方針的指導下，行政法治建設實現(xiàn)了從不斷恢復與發(fā)展行政法制到確立依法行政原則再到全面建設“法治政府工程”的發(fā)展。黨的十八大以后，隨著全面依法治國戰(zhàn)略的實施，充分吸收舊“十六字”方針的基礎上，將“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”作為行政法治建設最新指導思想。

第二，法治政府建設的演變充分體現(xiàn)了守正創(chuàng)新的傳統(tǒng)。早在抗日戰(zhàn)爭時期，《陜甘寧邊區(qū)精兵簡政綱領（草案）》就已提出，政府要“養(yǎng)成法治，厲行民治。法令不輕頒布，一經(jīng)頒布，必嚴格遵守，不要朝令夕改，不要自己忘記”①《延安時期文獻檔案匯編·陜甘寧邊區(qū)政府文件選編》（第六輯），西安：陜西人民出版社，2014 年版，第331 頁。。除此之外，林伯渠、高自立關于在新區(qū)建立統(tǒng)一戰(zhàn)線模范政權問題給王維舟、朱開銓的復信中也指出，“因為民主政府，是法制的政府……法令對于政府或政府工作人員，是規(guī)定政府的權力和義務。對于人民的合法權利，政府有保護的義務”②《建黨以來重要文獻選編（一九二一—一九四九）》（第十七冊），北京：中央文獻出版社，2011 年版，第328 頁。。其實，這里已經(jīng)出現(xiàn)了“法制政府”的影子。進入解放戰(zhàn)爭時期以后，董必武在華北人民政府成立大會上就明確指出，“正規(guī)的政府，首先要建立一套正規(guī)的制度和辦法……正規(guī)的政府辦事就要講一定的形式”③《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。，“凡屬已有明文規(guī)定的，必須確切地執(zhí)行，按照規(guī)定辦事；尤其一切司法機關，更應該嚴格地遵守，不許有任何違反?！覀兎磳σ磺须S便不按規(guī)定辦事的違法行為。今后對于那些故意違反法律的人，不管他現(xiàn)在地位多高，過去功勞多大，必須一律追究法律責任”④《董必武選集》，北京：人民出版社，1985 年版，第207、419 頁。。董必武所主張的正規(guī)、講形式、對人民負責的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，違法必究”，做到依法辦事。這其實就是“法制政府”的基本要求。雖然“法制政府”和“法治政府”區(qū)別較大，但前者對后者的積極意義是顯而易見的。在經(jīng)過新中國成立后的行政法制初創(chuàng)和改革開放之后行政法治的恢復與發(fā)展，我們對法治政府的概念越來越清晰和明確。2004 年，《全面推進依法行政實施綱要》首次提出了“合法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一”依法行政的六項基本要求，這構成了新時代法治政府“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的重要來源。不僅如此，《法治政府建設實施綱要（2021—2025 年）》對法治政府的內涵和標準進行了新的調整和優(yōu)化，將“廉潔高效”改為“智能高效”，把“守法誠信”改成“廉潔誠信”，另外加入“人民滿意”，形成了全新的“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意”的法治政府建設標準?？傊?，新民主主義革命以及社會主義革命和建設時期的依法行政實踐，為中國式行政法治現(xiàn)代化設定了獨具特色的精神氣質，這是歷史傳承和守正創(chuàng)新的結果。

（三）控制和規(guī)范行政權始終是建設法治國家的主干工程

學者認為，行政機構擁有必要但危險的權力，⑤David S.Rubenstein,Relative Checks:Towards Optimal Control of Administrative Power,51WM.&MARYL.REV.,(2010),pp.2169-2173.這種權力是所有權力中最為專橫武斷的權力。⑥Carol Harlow &Richard Rawlings,Law and Administration,Cambridge:Cambridge University Press,1988,pp.11-13.歷史證明，權力本身都具有腐蝕性、侵略性和擴張性。⑦參見苗連營：《對行政權的法律控制》，《法學家》，1999 年第5 期。因而，習近平同志指出，“縱觀人類政治文明史，權力是一把雙刃劍，在法治軌道上行使可以造福人民，在法律之外行使則必然禍害國家和人民”⑧《習近平關于全面依法治國論述摘編》，北京：中央文獻出版社，2015 年版，第37-38 頁。。因此，用法治約束和控制行政權的“手腳”，自然是古今中外建設法治國家的主要任務。這一點也是習近平同志反復強調的“法治政府是全面依法治國的重點任務和主干工程”的法理基礎。

從對習近平法治政府理論歷史淵源的考察來看，限制和規(guī)范行政權一直是中國法治建設中的一條主線和主要內容。從黨成立不久自覺產(chǎn)生的“政府應依法行政”的樸素認識到“行政法制統(tǒng)一化”制度實踐，特別是改革開放以來依法行政事業(yè)進入恢復和發(fā)展階段，通過對具體行政法律制度恢復、建設和發(fā)展，由依政策、命令行政轉向依法律行政，確立了依法行政原則，在思想認識上實現(xiàn)了行政法律工具主義向以行政權力監(jiān)督與公民權利救濟主義的轉變，對行政權的控制和規(guī)范程度逐漸加大。這個時期全面實施的“法治政府工程”，其實就是圍繞規(guī)范行政權和保護公民權利而展開的。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持在守正創(chuàng)新的基礎上深入推進依法行政，加快建設法治政府，控制和規(guī)范政府權力，并將依法行政的突破口選定在“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”上，切實解決執(zhí)法領域存在的突出問題。為了進一步控制和規(guī)范政府權力，一方面，明確法治政府的理論內涵和建設目標，回答應建設一個什么樣的法治政府和判斷法治政府的六條實踐標準，為法治政府建設提供總的遵循；另一方面，將“依法全面履行政府職能”作為法治政府建設的首要任務，同時不斷完善依法行政制度體系，并特別將“政府治理體系”建設納入國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局中進行考量和推進。黨的二十大更是將依法行政納入中國式現(xiàn)代化的框架下統(tǒng)籌部署，其主線仍是圍繞控制和規(guī)范行政權?？傊徊啃姓ㄖ谓ㄔO史，就是一部限制和規(guī)范行政權的歷史。歷史規(guī)律明晰表明，控制和規(guī)范行政權應成為全面依法治國，建設法治中國的主干工程。

（四）圍繞增進人民福祉扎實推進依法行政

一般而言，人民福祉“包括像福利、幸福、自我實現(xiàn)、免于饑荒和疾病的自由以及基本需求得到滿足”①[美]布萊恩·巴里：《全球視野中的人道和正義》，徐向東編：《全球正義》，杭州：浙江大學出版社，2011 年版，第84 頁。。習近平同志將人民福祉具體化為三個層次，第一個層次就是人民應“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”②習近平：《決勝全面建成小康社會，奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，北京：人民出版社，2017 年版，第23 頁。，第二層次就是人民應實現(xiàn)美好的生活，第三層次就是人民實現(xiàn)共同富裕。③參見胡玉鴻：《依靠法治滿足人民對美好生活的要求研究》，《法律科學》（西北政法大學學報），2021 年第2 期?？v觀行政法治100 多年發(fā)展歷史脈絡，可以發(fā)現(xiàn)行政法治的建設與人民對美好生活的向往與追求互為表里。也就是說，行政法治的建設在于助力不同歷史時期人民過上美好生活的行政權順利實施，這一點可以從行政法治建設的歷史予以驗證。

從行政法治建設的歷史上觀察，黨自成立后就領導工農(nóng)群眾開展了反對軍閥官僚統(tǒng)治的斗爭。為了爭取革命順利推進，行政法制建設的最初使命就是服務革命需要，而革命需要又和人民對美好生活的向往緊密相連。因此，在黨成立早期，就將為了推進革命事業(yè)而建立的行政機構納入有法可依的軌道，并要求政府應依法行政，不能違反民意通過的規(guī)定。第二次國內革命戰(zhàn)爭時期，為了順利推進革命事業(yè)，行政法制建設圍繞規(guī)范轄境政府與人民的關系，不斷加強行政立法，探索推進行政法制統(tǒng)一化，更好創(chuàng)造人民過上美好生活的條件?？谷諔?zhàn)爭至解放戰(zhàn)爭時期，行政立法數(shù)量劇增，行政執(zhí)法力度也有所加強，違法責任開始被強調。董必武所講的正規(guī)、講形式，對人民負責的政府就是指政府要“有法可依，有法必依，違法必究”，必須做到依法辦事。依法辦事正是通過對違法行政的控制進而實現(xiàn)保護人民合法權益的目標。新中國成立后，我國按照當時中心任務和人民急需解決的問題制定了一系列重要行政組織和管理法規(guī)，努力補齊行政立法短板。改革開放后，通過對具體行政法律制度恢復和建設，尤其是通過大量立法督促政府從依政策、命令行政轉向依法律行政，在強調行政管理法治化的同時，更加關注對公民權利的保障。第一部《行政訴訟法》的出臺以及依法行政原則的確立和法治政府工程的實施，都是圍繞增進人民福祉展開。進入新時代以來，習近平同志反復強調，要“積極回應人民群眾新要求新期待，系統(tǒng)研究謀劃和解決法治領域人民群眾反映強烈的突出問題，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感，用法治保障人民安居樂業(yè)”①習近平：《論堅持全面依法治國》，北京：中央文獻出版社，2020 年版，第2 頁。。反映到行政法治建設上，就是要求深入依法行政，加快法治政府建設?！敖ㄔO法治政府的根本目的是造福人民、保護人民?！雹谠锖辏骸秺^力建設法治政府》，《中國法學》，2017 年第6 期。這種“以人民為中心”的行政法治建設價值定位，首先體現(xiàn)在習近平同志將推進“嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法”作為推進法治政府建設的“先手棋”上，以此解決執(zhí)法領域存在的突出問題。同時，明確法治政府的理論內涵和建設目標，提出要建設“職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府，這在實踐上就表現(xiàn)為在黨的領導下，堅持“以人民為中心”的法治理念，圍繞將政府活動全面納入法治軌道，深入推進依法行政，加快建設法治政府的一系列組合性措施，包括將依法全面履行政府職能作為法治政府建設的首要任務，完善依法行政制度體系，最終實現(xiàn)將政府治理體系建設納入國家制度體系現(xiàn)代化和中國式現(xiàn)代化總體布局中。黨的二十大報告作出“全面依法治國總體格局基本形成”的判斷，這意味著要素齊備、結構完整和運行有序的法治政府格局已經(jīng)出現(xiàn)，法治政府基本格局的形成，說明法治政府建設的各項工作必須要做實做細，進一步解決影響人民福祉的“最后一公里”問題。總之，一部行政法治建設史，就是一部行政法治增進人民福祉的歷史。

由上觀之，習近平法治思想之法治政府理論并不是憑空產(chǎn)生的，而是與生俱來就深深地扎根于100 多年行政法治建設歷史土壤中。行政法治建設之所以保持了行政法治資源的傳承和發(fā)展的穩(wěn)定性，關鍵在于中國共產(chǎn)黨遵循大歷史觀，恪守守正創(chuàng)新科學方法。由此塑造了習近平法治政府理論營養(yǎng)源于黨在各個時期領導依法行政的實踐、觀念、理論和思想，在整體規(guī)律上體現(xiàn)為賡續(xù)革命根據(jù)地時期依法行政的“精神血脈”，傳承社會主義革命和建設時期依法行政的“原初基因”，繼承改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設時期依法行政的“戰(zhàn)略形塑”。通過對習近平法治政府理論大歷史、長時段的追溯，清晰展現(xiàn)了習近平法治政府理論的淵源，勾勒了依法行政，推進行政法治建設的宏偉藍圖。由此形成并經(jīng)過實踐檢驗的規(guī)律性內容，這些內容應當是我國當前以及未來扎實推進依法行政，實現(xiàn)中國式行政法治現(xiàn)代化的根本遵循。