國(guó)庫(kù)集中支付制度下的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理研究

林慧梅

國(guó)庫(kù)集中支付制度不但簡(jiǎn)化了行政事業(yè)單位的資金使用流程，還提高了資金使用的安全性。但目前部分行政事業(yè)單位對(duì)這一新模式還不夠適應(yīng)，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度理解不夠深入，缺乏實(shí)踐操作經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)管理問(wèn)題層出不窮。為了更好地推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付，行政事業(yè)單位在財(cái)務(wù)管理上需要及時(shí)更新觀念，構(gòu)建科學(xué)、全面的預(yù)算機(jī)制，加強(qiáng)資金使用范圍的管理與控制，同時(shí)完善財(cái)務(wù)工作監(jiān)督體系，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付制度提升單位財(cái)務(wù)管理的水平。

行政事業(yè)單位承擔(dān)著代表政府行使公共管理、服務(wù)、執(zhí)法、監(jiān)督等社會(huì)職能，其運(yùn)行管理費(fèi)用由國(guó)家全額撥款或差額撥款。行政事業(yè)單位雖然不以盈利為目的，但其職能的行使仍然需要足夠的資金作為支撐。因此，行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理中的預(yù)算、核算、決算以及內(nèi)部控制、指標(biāo)分析、績(jī)效考核等都需要按照相應(yīng)的要求，進(jìn)行規(guī)范化管理。這對(duì)于行政事業(yè)單位行政職能履行和可持續(xù)性發(fā)展均具有重要作用。

一、國(guó)庫(kù)集中支付制度概述

國(guó)庫(kù)集中支付制度是近幾年我國(guó)財(cái)政改革中的一項(xiàng)重大舉措，其核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)資金實(shí)行集中管理，其包含如下內(nèi)容：一是將所有財(cái)政收入直接納入國(guó)庫(kù)管理；二是將所有項(xiàng)目費(fèi)用、管理費(fèi)用等全部由國(guó)庫(kù)對(duì)行政事業(yè)單位進(jìn)行支付；三是建立科學(xué)、高效的預(yù)算編制和執(zhí)行制度；四是建立完善的財(cái)務(wù)信息管理系統(tǒng)；五是建立嚴(yán)格的監(jiān)督檢查制度。這些內(nèi)容構(gòu)成完善的國(guó)庫(kù)集中支付制度。這一制度的有效實(shí)施，能夠充分保證國(guó)家財(cái)政資金的針對(duì)性、安全性和實(shí)效性，也是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的基本制度保障。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的影響

國(guó)庫(kù)集中支付方式在很大程度上對(duì)行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理都將產(chǎn)生積極影響，具體表現(xiàn)如下文所示。

（一）促進(jìn)單位財(cái)務(wù)工作理念的轉(zhuǎn)變

新的管理模式下，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作理念不再是單純的會(huì)計(jì)做賬與核算，而是既要當(dāng)好“內(nèi)當(dāng)家”，又要當(dāng)好“參謀長(zhǎng)”，還要當(dāng)好“裁判員”。因此，行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)人員需要參與到單位內(nèi)部的所有管理活動(dòng)中去。在主體職責(zé)上要完善單位的預(yù)算編制、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行效果、建立考核、評(píng)價(jià)體系、重視財(cái)務(wù)運(yùn)行分析，并為上級(jí)管理部門的資金撥款行動(dòng)提供真實(shí)、全面的財(cái)務(wù)信息。財(cái)務(wù)工作人員不僅要做好與上級(jí)業(yè)務(wù)主管部門的溝通，還要保持與同級(jí)財(cái)政部門、金融機(jī)構(gòu)以及管理服務(wù)對(duì)象的溝通與協(xié)調(diào)，這樣才能形成業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)向管理會(huì)計(jì)的職能轉(zhuǎn)變，使行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理工作更加科學(xué)和規(guī)范。

（二）提升單位財(cái)務(wù)管理的工作效率

國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，改變了行政事業(yè)單位粗放型管理模式。行政事業(yè)單位通過(guò)構(gòu)建集約型、系統(tǒng)性和智能型財(cái)務(wù)管理方式，促使不同部門與機(jī)構(gòu)之間互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)信息共享?，F(xiàn)金支付一律通過(guò)財(cái)務(wù)管理部門與代理銀行之間進(jìn)行轉(zhuǎn)賬憑證確認(rèn)，財(cái)務(wù)支付方式得到極大的改善。國(guó)庫(kù)集中支付制度還能對(duì)行政事業(yè)單位的資金流動(dòng)進(jìn)行有效的把控，除了針對(duì)重大項(xiàng)目支出款項(xiàng)的嚴(yán)格管理，其他如調(diào)劑用途、人員工資及福利等也有具體的規(guī)定。所有財(cái)政資金都由系統(tǒng)對(duì)繳款或收款單位進(jìn)行線上辦理，減少了人工操作的程序和節(jié)奏，能夠明顯提升行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理工作的效率。

（三）提升單位全面預(yù)算管理水平

國(guó)庫(kù)集中支付不是單一的支付手段和盲目的支付方向，而是根據(jù)行政事業(yè)單位年度預(yù)算目標(biāo)而確定的支付標(biāo)準(zhǔn)。因此，行政事業(yè)單位通過(guò)確立各自行政職能，建立科學(xué)、合理的預(yù)算編制，將總體管理運(yùn)行所需的資金進(jìn)行分析、匯總，并細(xì)化分解為各項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容和具體的工作計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)本單位預(yù)算編制全覆蓋，從而構(gòu)建良好的資金運(yùn)行機(jī)制，提升了財(cái)務(wù)管理工作的透明度。國(guó)庫(kù)集中支付體系具有較強(qiáng)的制約和監(jiān)督功能，各行政事業(yè)單位的預(yù)算資金和專戶管理都處于支付系統(tǒng)的監(jiān)管之下，所有運(yùn)行流程只能在“陽(yáng)光”下操作，這不僅提高了財(cái)政資金管理的透明度，而且有助于推進(jìn)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)范化與合法化。

三、國(guó)庫(kù)集中支付制度下行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理存在的問(wèn)題

（一）預(yù)算編制不全面

行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分布零散，預(yù)算類型和數(shù)量眾多，按照國(guó)庫(kù)集中支付的內(nèi)容范圍和操作流程，每一條指標(biāo)都要按照用款計(jì)劃和支付進(jìn)度分別進(jìn)行計(jì)劃、申請(qǐng)、確認(rèn)及審批，對(duì)單位預(yù)算管理提出更高要求。長(zhǎng)期以來(lái)，行政事業(yè)單位的預(yù)算編制，大多采用的是增量預(yù)算法，其只能對(duì)單位的現(xiàn)行運(yùn)營(yíng)狀況和收支效應(yīng)進(jìn)行局部考量，缺乏對(duì)單位整體運(yùn)行管理的全面性分析。很多基層單位的財(cái)務(wù)人員忽視國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中財(cái)務(wù)指標(biāo)數(shù)據(jù)的分析，資金需要方面的指標(biāo)模糊，對(duì)于重點(diǎn)項(xiàng)目支出、管理經(jīng)費(fèi)、人員工資福利、“三公經(jīng)費(fèi)”等缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)和論證。有些具有收費(fèi)功能的行政事業(yè)單位，為了強(qiáng)調(diào)收支平衡，預(yù)算中刻意減少項(xiàng)目支出或其他經(jīng)費(fèi)開(kāi)支?，F(xiàn)實(shí)中，很多行政事業(yè)單位在銀行賬戶上也有不同數(shù)額的資金存款。國(guó)庫(kù)集中支付制度推行后，單位所有財(cái)政資金都?xì)w國(guó)庫(kù)所有，行政事業(yè)單位只有使用計(jì)劃和使用指標(biāo)，財(cái)務(wù)資金獲取額度取決于年度預(yù)算和用款計(jì)劃。這種態(tài)勢(shì)下，行政事業(yè)單位雖然實(shí)現(xiàn)了收付實(shí)現(xiàn)制，但只是以記賬作為基本形式，在執(zhí)行這一制度時(shí)，有些單位很少顯示現(xiàn)金流動(dòng)，只是變相的虛增資產(chǎn)，影響了單位履職能力的發(fā)揮。

（二）資金管理不規(guī)范

有些具有行政事業(yè)性收費(fèi)職能的單位，將屬于非稅收性質(zhì)的小額資金沒(méi)有統(tǒng)一繳納到財(cái)政往來(lái)賬戶中，而是作為單位自有資金隨意開(kāi)支。比如，對(duì)有些固定資產(chǎn)報(bào)廢處置，其收入不開(kāi)具非收入票據(jù)，以普通往來(lái)資金票據(jù)收取，從而規(guī)避了非稅收入上繳通道；有些單位為了應(yīng)對(duì)結(jié)余和結(jié)轉(zhuǎn)資金收回統(tǒng)籌規(guī)劃的規(guī)定，不按資金用途違規(guī)使用，甚至是濫用財(cái)政資金。財(cái)務(wù)核算中，涉及項(xiàng)目套賬和管理套賬。有些單位在國(guó)庫(kù)集中支付制度下采取兩個(gè)套賬分別核算的辦法，偏失了核算主體；零余額賬戶中的收入與支出完全脫離，甚至多開(kāi)銀行賬戶、私設(shè)小金庫(kù)賬戶等，資金管理的不規(guī)范，違反了會(huì)計(jì)核算真實(shí)性原則，加劇財(cái)政資金的管理風(fēng)險(xiǎn)。影響了財(cái)政資金的效能發(fā)揮。

（三）會(huì)計(jì)核算水平亟待提高

現(xiàn)在，很多行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)工作理念和工作方式仍然比較傳統(tǒng)，只注重一般性會(huì)計(jì)報(bào)表，如反映單位內(nèi)部賬目靜態(tài)的月報(bào)表、季報(bào)表和年報(bào)表的會(huì)計(jì)核算，而對(duì)于單位的負(fù)債、凈資產(chǎn)、專用基金等方面的動(dòng)態(tài)管理缺乏系統(tǒng)的分析和核算。國(guó)庫(kù)集中支付制度使行政事業(yè)單位賬戶設(shè)置和核算內(nèi)容均發(fā)生了改變，例如，增設(shè)的“零余額賬戶用款額度”“財(cái)政應(yīng)返還額度”。賬戶設(shè)置和賬戶核算內(nèi)容的變化，對(duì)會(huì)計(jì)的基礎(chǔ)工作造成了一定的沖擊。除了要做好責(zé)權(quán)發(fā)生制度下的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算，還要嚴(yán)格按照收付實(shí)現(xiàn)制做好預(yù)算會(huì)計(jì)核算。但很多基層行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)核算水平不高，仍然以過(guò)去的資金管理為重心，不能完整、準(zhǔn)確地進(jìn)行財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)和預(yù)算會(huì)計(jì)核算，對(duì)于年度預(yù)算和用款計(jì)劃的合理化安排不足，對(duì)新增會(huì)計(jì)科目不熟悉，員工的業(yè)務(wù)能力薄弱——單位的全面預(yù)算管理無(wú)法實(shí)現(xiàn)，影響財(cái)政支付的成功辦理。

（四）財(cái)務(wù)管理監(jiān)督體系不完善

國(guó)庫(kù)集中支付制度下，行政事業(yè)單位資金流入和流出的監(jiān)督主要由國(guó)庫(kù)財(cái)政核算中心負(fù)責(zé)，這種現(xiàn)象對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)的審核與監(jiān)督只能形成或多或少的削弱。行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)的審核與國(guó)庫(kù)財(cái)政核算中心的審核相對(duì)獨(dú)立，無(wú)法實(shí)現(xiàn)充分的交流和溝通，在資金撥付和資金使用過(guò)程中，也不能形成有效的一體化的監(jiān)管體系。一方面，國(guó)庫(kù)財(cái)政核算中心的審核工作難度增大；另一方面，單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的資金審核與監(jiān)督職責(zé)削弱。這些都會(huì)使得單位內(nèi)部資金的使用風(fēng)險(xiǎn)增大，無(wú)法直接、快速、真實(shí)地反饋單位財(cái)務(wù)管理的具體情況。

四、國(guó)庫(kù)集中支付制度下的行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理的措施

（一）強(qiáng)化預(yù)算編制的針對(duì)性和實(shí)效性

國(guó)庫(kù)集中支付制度的有效落實(shí)，需要行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時(shí)要以量入為出為原則，統(tǒng)籌兼顧行政事業(yè)性職能，在確保重點(diǎn)項(xiàng)目的前提下，力求收支平衡。預(yù)算編制的核心要素要與單位內(nèi)職能部門的發(fā)展計(jì)劃相銜接，明確預(yù)算目標(biāo)、規(guī)范預(yù)算程序，重大項(xiàng)目的實(shí)施要通過(guò)權(quán)威機(jī)構(gòu)的研討和論證。行政事業(yè)單位根據(jù)自身的實(shí)際情況，在進(jìn)行預(yù)算編制過(guò)程中，可以借鑒零基預(yù)算法和彈性預(yù)算法等，對(duì)年度經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需求進(jìn)行分析和研判，亦可以借鑒上年度預(yù)算項(xiàng)目和預(yù)算額度綜合參考，再結(jié)合財(cái)經(jīng)政策，做出真實(shí)、有效、可行的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，并細(xì)化到每一項(xiàng)預(yù)算內(nèi)容，如固定資產(chǎn)、辦公設(shè)備、低值易耗品、“三公經(jīng)費(fèi)”等。

（二）建立規(guī)范的資金管理制度

國(guó)庫(kù)集中支付制度的落實(shí)，需要進(jìn)一步完善單位資金的使用細(xì)則。除了明確各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，包括可供項(xiàng)目支出的轉(zhuǎn)戶指標(biāo)等，確保項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，還要針對(duì)行政事業(yè)單位的管理經(jīng)費(fèi)，進(jìn)行進(jìn)一步的分類細(xì)化，將每一筆財(cái)政資金的使用范圍和具體用途都能夠準(zhǔn)確反映出來(lái)，如固定基金、專用基金、職工福利基金、事業(yè)性結(jié)余資金等，都需要在會(huì)計(jì)科目中得到具體體現(xiàn)，建立相應(yīng)的“借記”“貸記”和“結(jié)余”科目。按照國(guó)庫(kù)集中支付的內(nèi)容范圍和操作流程，每一條指標(biāo)都要按照用款計(jì)劃和支付進(jìn)度分別進(jìn)行計(jì)劃申請(qǐng)、確認(rèn)及審批。通過(guò)完善的資金管理制度，來(lái)規(guī)范支付流程，增強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的嚴(yán)謹(jǐn)性。在對(duì)零余額賬戶的日常管理中，定期檢查科目設(shè)置情況、預(yù)算賬戶余額和資金流向，健全憑證管理制度，做到印簽清楚齊全，專人專項(xiàng)管理，進(jìn)出有備可查。

（三）提高核算會(huì)計(jì)的職業(yè)能力

財(cái)務(wù)人員要加強(qiáng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度理念、內(nèi)涵和方法的學(xué)習(xí)，努力提升專業(yè)素質(zhì)，樹(shù)立責(zé)任意識(shí)，嚴(yán)格遵守規(guī)范性準(zhǔn)則，高度重視自身的職能延伸和角色轉(zhuǎn)換，發(fā)揮主觀能動(dòng)性，充分應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)開(kāi)展預(yù)算、匯總、分析等管理工作。鑒于目前行政事業(yè)單位常用的Excel核算表格系統(tǒng)存在的局限，即核算數(shù)據(jù)沒(méi)有嵌入到信息系統(tǒng)中，致使核算數(shù)據(jù)無(wú)法動(dòng)態(tài)反映核算執(zhí)行的情況與表格的片面性，這使得核算管理的優(yōu)勢(shì)和作用難以充分發(fā)揮。因此，核算會(huì)計(jì)需要鞏固學(xué)習(xí)和運(yùn)用先進(jìn)的ERP和HRP軟件技術(shù)，這一軟件技術(shù)作為綜合運(yùn)營(yíng)管理平臺(tái)，能夠突破“信息孤島”的桎梏，實(shí)現(xiàn)對(duì)單位固定資產(chǎn)、流動(dòng)資產(chǎn)和行政及業(yè)務(wù)管理的無(wú)縫對(duì)接，在各系統(tǒng)互聯(lián)互通形態(tài)下，提升預(yù)算和核算數(shù)據(jù)的全面性、真實(shí)性和及時(shí)性。

（四）加強(qiáng)財(cái)政資金管理的監(jiān)督體系建設(shè)

國(guó)庫(kù)集中支付主要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)來(lái)運(yùn)行，單位的財(cái)務(wù)管理工作相當(dāng)大一部分要在網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控下進(jìn)行。同時(shí)，單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)的監(jiān)督職能有所削弱?；诖?，要加強(qiáng)單位內(nèi)控建設(shè)，具體措施有：第一，行政事業(yè)單位建立資金使用問(wèn)責(zé)機(jī)制，明確管理層、業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)部門的責(zé)權(quán)劃分，在部門設(shè)置、崗位分工等方面，對(duì)所有人的責(zé)任進(jìn)行明確，實(shí)行相應(yīng)的考核與獎(jiǎng)懲制度；第二，定期檢查賬戶規(guī)范性設(shè)置，包括檢查預(yù)算的賬戶余額和資金情況，對(duì)可保留項(xiàng)在審批后予以保留；第三，建立完善的銀行賬戶監(jiān)督審批監(jiān)管體系，在國(guó)庫(kù)集中支付制度下提高審批效率，簡(jiǎn)化確認(rèn)程序，增強(qiáng)下級(jí)單位的行政執(zhí)行效率，資金申請(qǐng)經(jīng)過(guò)上級(jí)單位的逐級(jí)審批，降低上級(jí)行政部門對(duì)下級(jí)部門的資金批示限制，只保留監(jiān)管職能即可。

結(jié)語(yǔ)：

國(guó)庫(kù)集中支付模式不但簡(jiǎn)化了行政事業(yè)單位運(yùn)行過(guò)程中的資金使用流程，還提高了財(cái)政資金使用安全性，解決了行政事業(yè)單位資金分散冗余的問(wèn)題，使財(cái)政資金能夠更好地服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改善民生，極大地提高了財(cái)政資金的使用效能，促進(jìn)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，很多行政事業(yè)單位還沒(méi)有完全適應(yīng)這種新模式，對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度理解不深入、不透徹，導(dǎo)致出現(xiàn)預(yù)算編制不科學(xué)、資金管理不規(guī)范、監(jiān)督體系不健全等問(wèn)題。因此，行政事業(yè)單位需要在財(cái)務(wù)管理理念上與時(shí)俱進(jìn)，高度重視國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)本單位的積極作用，構(gòu)建科學(xué)、全面的預(yù)算機(jī)制，加強(qiáng)資金使用范圍的管理與控制，完善財(cái)務(wù)工作監(jiān)督體系，確保財(cái)政資金的功能發(fā)揮。