支持小微企業(yè)融資的政府層級協(xié)同路徑優(yōu)化研究

顧鋒娟 熊德平

當(dāng)前小微企業(yè)包括了我國90%的市場主體，貢獻(xiàn)了80%的就業(yè)、60%以上的GDP和70%左右的專利發(fā)明權(quán)，在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)新方面發(fā)揮重要作用。然而，長期以來小微企業(yè)一直面臨融資難融資貴的問題。小微企業(yè)融資問題的破解不僅需要發(fā)揮市場機(jī)制作用，同樣離不開政府強(qiáng)有力的支持。[1]通過完善不同層級政府支持小微企業(yè)融資的協(xié)同機(jī)制，借此提升小微企業(yè)融資問題治理效率，不僅在理論上可行，也是現(xiàn)實的需要。本文基于對政府支持小微企業(yè)融資的層級協(xié)同目標(biāo)的分析，認(rèn)為要進(jìn)行流程再造和支撐系統(tǒng)重塑，提出了政府層級協(xié)同基本原則以及職責(zé)分工。

一、政府支持小微企業(yè)融資的層級協(xié)同目標(biāo)

目前我國政府體系可分為五級，不同層級政府支持小微企業(yè)融資的目標(biāo)、資源優(yōu)勢及約束條件存在差異性。統(tǒng)籌不同層級政府目標(biāo)、資源和政策工具，在更大范圍內(nèi)尋求更優(yōu)決策，獲取接近全局最優(yōu)的更大政策績效，促進(jìn)不同層級政府之間的目標(biāo)激勵相容，提升資源配置效率，降低小微企業(yè)融資綜合成本，是推進(jìn)政府層級協(xié)同的目標(biāo)。

（一）促進(jìn)不同層級政府的管理目標(biāo)激勵相容

按照哈維茨的激勵相容理論，每個理性經(jīng)濟(jì)人都有自利的一面，其行為會按照自利的規(guī)則行為行動。如果有一種制度安排，使得行為人追求個人利益的行為與集體價值最大化的目標(biāo)相吻合，那么這一制度安排就稱為激勵相容。小微企業(yè)融資政策設(shè)計和運(yùn)行中的層級協(xié)同不僅包括不同層級政府之間的激勵相容，還包括政府與金融機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)與小微企業(yè)、政府與小微企業(yè)等多層激勵相容。利益捆綁和約束機(jī)制是激勵相容性的兩個基本方向，前者強(qiáng)調(diào)正向激勵，后者強(qiáng)調(diào)反向懲罰。浙江省針對小微企業(yè)信貸風(fēng)險推出的“縣級機(jī)構(gòu)-銀行機(jī)構(gòu)-市融資擔(dān)保公司-國融基金”風(fēng)險分擔(dān)體系，就是構(gòu)建不同層級政府之間激勵相容性的一個典型案例。在該風(fēng)險分擔(dān)體系中，小微企業(yè)信貸風(fēng)險由縣級機(jī)構(gòu)、銀行機(jī)構(gòu)、市融資擔(dān)保公司、國融基金分別按照4-2-2-2的比例進(jìn)行分擔(dān)，發(fā)揮三級財政資金合力和機(jī)制協(xié)同作用，正向激勵與反向激勵同時起效，約束了金融機(jī)構(gòu)向政府擔(dān)保轉(zhuǎn)移風(fēng)險、低層級政府向高層級政府轉(zhuǎn)移風(fēng)險的行為。

（二）促進(jìn)不同層級政府之間資源配置效率提升

政府支持小微企業(yè)既有擴(kuò)大就業(yè)和提高居民收入的經(jīng)濟(jì)考量，也有保持社會穩(wěn)定和促進(jìn)共同富裕的政治考量，因而其涉及計劃和市場兩種資源配置方式。在計劃配置層面，政府協(xié)同是貫穿于省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級政府的全鏈條協(xié)同。政府協(xié)同的基礎(chǔ)支撐是信息資源的共享，即根據(jù)小微企業(yè)分布情況、經(jīng)營狀況、融資需求等信息，做出配置決策。在市場配置方面，小微企業(yè)還應(yīng)接受市場約束和監(jiān)督，即小微企業(yè)申請融資條件的標(biāo)準(zhǔn)是公開、統(tǒng)一的，對違約企業(yè)的處置或懲戒（涉嫌造假時）也是公開、統(tǒng)一的。在不同層級政府間共享信息的基礎(chǔ)上，市場配置可以降低管理成本，減少金融資源的浪費(fèi)，從而為政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性提供支撐。

（三）促進(jìn)小微企業(yè)信貸綜合成本顯著降低

政府協(xié)同支持小微企業(yè)融資的目標(biāo)不是替代金融機(jī)構(gòu)的作用，而是從金融機(jī)構(gòu)行為模式和小微企業(yè)自身特征出發(fā)，通過政策設(shè)計幫助金融機(jī)構(gòu)提升其貸款的能力與意愿，降低小微企業(yè)貸款的成本和風(fēng)險。（圖1）

圖1 金融機(jī)構(gòu)行為和小微企業(yè)特征構(gòu)成政策設(shè)計的基礎(chǔ)

圖2 不同層級政府支持小微企業(yè)融資的政策類型及其特點

金融機(jī)構(gòu)貸款往往呈現(xiàn)大企業(yè)偏好的行為特點，這與金融機(jī)構(gòu)盈利壓力、風(fēng)險控制和內(nèi)部考核等相關(guān)。[2]但制約小微企業(yè)貸款的關(guān)鍵還是信貸成本與收益的比較，當(dāng)收益分布期望值一定時，信貸成本起決定性作用。小微企業(yè)貸款的成本主要包括：資金成本、業(yè)務(wù)管理成本和信用風(fēng)險成本。層級協(xié)同可以減少政策傳導(dǎo)的遞減效應(yīng)。通過層級協(xié)同，金融機(jī)構(gòu)可以整合小微企業(yè)的工商、稅務(wù)、水電、工資、社保、支付結(jié)算等經(jīng)營信息，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建小微企業(yè)畫像，精準(zhǔn)識別靜態(tài)和動態(tài)經(jīng)營風(fēng)險，大幅降低信貸盡職調(diào)查和貸后管理等成本。

二、政府支持小微企業(yè)融資的層級協(xié)同面臨的問題

近年來，我國政府持續(xù)著力推動小微企業(yè)融資規(guī)模增長。據(jù)中國人民銀行統(tǒng)計，2022年末，普惠小微貸款余額23.8萬億元，同比增長23.8%，超過人民幣各項貸款增速的兩倍。應(yīng)該看到，我國不同層級政府承擔(dān)的金融職能和掌握的金融資源不同，支持小微企業(yè)融資的目標(biāo)函數(shù)、約束條件和政策措施各不相同，難以有效發(fā)揮協(xié)同作用。

（一）支持小微企業(yè)融資的目標(biāo)不同，導(dǎo)致政策碎片化現(xiàn)象

對于國家而言，支持小微企業(yè)融資就是保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)大盤、激發(fā)市場活力。在支持小微企業(yè)融資方面，中央政府更具全面性、系統(tǒng)性和整體性，能以更宏觀和長遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)利益來考量小微企業(yè)融資政策的收益和成本。地方政府支持小微企業(yè)融資的意愿高度依賴政策收益和成本考量，其短期政策收益與小微企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)高度相關(guān)，政策成本則與財政金融資源的多寡以及政策的機(jī)會成本相關(guān)。相比于大型企業(yè)，小微企業(yè)的稅收貢獻(xiàn)度不高，短期政策收益較低。地方政府更傾向于將有限的財政金融資源投入到稅收貢獻(xiàn)度較大的大型企業(yè)，[3]無形中減少了對小微企業(yè)支持的意愿與力度。

由于不同層級政府政策目標(biāo)不同，小微企業(yè)的融資支持政策存在碎片化現(xiàn)象。不同層級政府基于自身資源約束獨(dú)立制定融資支持政策，但政策間缺乏統(tǒng)籌和規(guī)劃，難免出現(xiàn)政策間“打架”、重復(fù)矛盾等問題。[4]這一方面導(dǎo)致政策力量被分散，小微企業(yè)融資始終處于“饑渴”狀態(tài)，另一方面使政策制定、運(yùn)行難度增加及協(xié)調(diào)成本上升。

（二）支持小微企業(yè)融資的資源優(yōu)勢不同，信息資源協(xié)同意愿不足

各級政府在支持小微企業(yè)融資方面的資金資源和信息資源優(yōu)勢不同。[5]從資金資源來看，中央政府的資金資源優(yōu)勢要強(qiáng)于地方政府。中央政府擁有貨幣政策和財政政策的制定權(quán)且能得到央行和財政部的資金支持，資源優(yōu)勢明顯。地方政府的政策執(zhí)行依賴地方自身財政資金支持，且資金優(yōu)勢向下逐級遞減。但從信息資源優(yōu)勢來看，地方政府的信息優(yōu)勢要強(qiáng)于中央政府。地方政府跟小微企業(yè)之間的物理距離更近，長期與小微企業(yè)接觸形成和積累了大量的軟硬信息，這些信息有助于提升融資政策制定和實施的精準(zhǔn)性。

當(dāng)前，政府支持小微企業(yè)融資的信息從基層政府逐級上報，數(shù)據(jù)失真問題以及信息傳遞損耗都會影響支持政策的運(yùn)行效果。小微企業(yè)信息不對稱和不同層級政府信息協(xié)同不足的存在，容易產(chǎn)生逆向選擇。高層級政府出于資金安全考慮，提高擔(dān)保門檻，導(dǎo)致政策初衷和政策效果都打了折扣。

（三）支持小微企業(yè)融資的政策工具不同，跨條線橫向協(xié)同不足

目前政府支持小微企業(yè)融資政策手段主要包括：貨幣政策、政策性融資擔(dān)保、財政補(bǔ)貼[6]、社會信用體系建設(shè)等方面，這些政策手段分屬不同層級政府。貨幣政策的制定權(quán)屬于中央政府，由央行來實施，通過降低資金成本激勵金融機(jī)構(gòu)發(fā)放小微信貸。政策性融資擔(dān)保在各級政府都有，運(yùn)行機(jī)制是各級政府建立擔(dān)保機(jī)構(gòu)和代償基金，為小微企業(yè)融資提供擔(dān)保并承擔(dān)相關(guān)風(fēng)險損失，本質(zhì)是各級政府與銀行共擔(dān)貸款風(fēng)險。財政補(bǔ)貼由各級政府將貼息資金直接撥付給銀行，銀行以優(yōu)惠利率向小微企業(yè)提供貸款，核心在于降低小微企業(yè)的融資成本。社會信用體系建設(shè)主要屬于中央政府，如中國人民銀行的征信系統(tǒng)、國家發(fā)改委的企業(yè)信用信息系統(tǒng)等，意在增強(qiáng)小微企業(yè)的自我信用約束，降低金融機(jī)構(gòu)貸款的信息不對稱。從政策時效性和市場化程度看，貨幣政策的市場化程度較高，政策以中短期目標(biāo)為主，短期內(nèi)能夠產(chǎn)生較強(qiáng)的政策效果；政策性擔(dān)保和財政補(bǔ)貼偏向中短期目標(biāo)，但是市場化程度相對較低，短期內(nèi)政策效果一般；社會信用體系建設(shè)旨在長期目標(biāo)，盡管其市場化程度較高，短期內(nèi)作用不明顯。

支持小微企業(yè)融資的政策落實也受現(xiàn)實的條線治理結(jié)構(gòu)的影響。條線治理是垂直治理，是由中央直屬部委自上而下的一種管理體制。例如國家稅務(wù)總局對各級稅務(wù)部門、國家工商部門對各級工商部門、人民銀行總部對各級人民銀行的管理。從實際情況看，條線內(nèi)縱向協(xié)同相對容易，執(zhí)行高效，但是條線間橫向協(xié)同則動機(jī)不足、缺乏彈性。

（四）協(xié)同利益轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢，協(xié)同動力發(fā)揮不足

小微企業(yè)融資的政府層級協(xié)同最終會帶來融資績效提升。將融資績效轉(zhuǎn)化為各級政府自身的利益，是影響小微企業(yè)融資層級協(xié)同動力的重要因素。如果能將政府層級協(xié)同績效準(zhǔn)確地度量、記錄和對比，并作為不同層級政府之間的利益轉(zhuǎn)化和分配機(jī)制的客觀依據(jù)，就可以通過利益增值歸屬安排機(jī)制的設(shè)計來激勵不同層級政府協(xié)同的積極性。例如，由地方政府提供翔實信息使得國家融資擔(dān)保基金的擔(dān)保風(fēng)險降低，節(jié)約的成本以某種形式再返回給低層級政府，形成地方政府不斷補(bǔ)充和更新信息的內(nèi)生動力。

目前小微企業(yè)融資政府層級協(xié)同主要是由高層級政府或部門自上而下進(jìn)行推動。這種協(xié)同方式符合體制特點，但是在實際運(yùn)行中不可避免出現(xiàn)協(xié)同內(nèi)生動力不足問題。一方面，政策的協(xié)同動力源自高層級政府單向強(qiáng)勢推動，低層級政府處于被動執(zhí)行地位。另一方面，層級協(xié)同帶來的利益增值部分缺乏有效度量，也缺乏利益增值歸屬安排的機(jī)制設(shè)計。如果政府看不到層級協(xié)同對其自身利益的改進(jìn)，就會把層級協(xié)同看成負(fù)擔(dān)，政府參與層級協(xié)同的內(nèi)生動力不足。

三、政府支持小微企業(yè)融資層級協(xié)同路徑優(yōu)化

近年來，以浙江省為代表的一些地方政府大力推動數(shù)字化改革，為不同層級政府間協(xié)同提供了新的經(jīng)驗、視角和技術(shù)可能性。針對政府支持小微企業(yè)融資問題，要在任務(wù)分解和流程再造的基礎(chǔ)上，構(gòu)建提升政府層級協(xié)同效率的數(shù)字化支撐系統(tǒng)。

（一）再造政府支持小微企業(yè)融資任務(wù)流程，確定整體協(xié)同目標(biāo)

政府支持小微企業(yè)融資涉及多個環(huán)節(jié)。再造后的小微企業(yè)融資支持任務(wù)流程，大致可以分為事前精準(zhǔn)識別、事中精準(zhǔn)政策支持、精準(zhǔn)管理，以及事后精準(zhǔn)考核四個環(huán)節(jié)。

首先，通過事前精準(zhǔn)識別，確保被支持對象的精準(zhǔn)性。通過綜合各級政府、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、社會各個層面的信息資源，結(jié)合政府產(chǎn)業(yè)目標(biāo)導(dǎo)向，設(shè)立被支持企業(yè)的入庫標(biāo)準(zhǔn)，動態(tài)篩選合格的小微企業(yè)，保障政府有限的資金資源能盡可能投入到資質(zhì)信用良好且能產(chǎn)生預(yù)期經(jīng)濟(jì)和社會效益的小微企業(yè)。

其次，通過精準(zhǔn)支持，實現(xiàn)需求匹配。小微企業(yè)面廣量多且極具差異性。要根據(jù)其實際需求，綜合利用信貸政策、補(bǔ)貼政策、稅收優(yōu)惠政策、監(jiān)管政策，對不同類型的小微企業(yè)進(jìn)行精準(zhǔn)匹配，提高政策精準(zhǔn)度。

再次，通過精準(zhǔn)管理，提高政策運(yùn)行績效。建立小微企業(yè)政策支持全流程管理體系，確保支持對象精準(zhǔn)、信貸流程精準(zhǔn)、信用評級精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、考核激勵精準(zhǔn)、支持成效精準(zhǔn)等，進(jìn)而顯著降低政策運(yùn)行成本，促進(jìn)政策目標(biāo)高效達(dá)成。

最后，通過精準(zhǔn)考核政策效果，保障政策可持續(xù)性。正向考核資金流向，負(fù)向考核貸款不良率，對資金使用績效進(jìn)行綜合評估，并進(jìn)行持續(xù)改進(jìn)和優(yōu)化。建立企業(yè)經(jīng)營效益考核機(jī)制和小微企業(yè)退出與再入機(jī)制，促進(jìn)小微企業(yè)支持庫靶向精準(zhǔn)，避免浪費(fèi)和濫用資源。（圖3）

圖3 政府支持小微企業(yè)融資流程設(shè)計

（二）重塑小微企業(yè)融資數(shù)字化支撐系統(tǒng)，實現(xiàn)信息賦能協(xié)同

要實現(xiàn)政府對小微企業(yè)融資的精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)支持、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核，就要對政府支持小微企業(yè)融資的支撐系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)字化重塑。要針對核心流程開發(fā)多跨業(yè)務(wù)應(yīng)用場景體系，并圍繞多跨業(yè)務(wù)應(yīng)用場景體系構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)用支撐體系、數(shù)據(jù)資源體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系。可以開放相應(yīng)的企業(yè)經(jīng)營研判、異常監(jiān)測、績效評估三個多跨業(yè)務(wù)應(yīng)用場景。這些應(yīng)用場景通過整合不同層級政府之間、同一層級政府的不同部門之間的公共數(shù)據(jù)、金融機(jī)構(gòu)的征信數(shù)據(jù)和企業(yè)的經(jīng)營數(shù)據(jù)，運(yùn)用大數(shù)據(jù)和人工智能技術(shù)，實現(xiàn)不同主體之間的信息流動、數(shù)據(jù)共享、決策協(xié)作和資源協(xié)同，精準(zhǔn)提升小微企業(yè)融資成效。多跨業(yè)務(wù)應(yīng)用場景的復(fù)雜性在于涉及的信息的多樣性、協(xié)同合作的復(fù)雜性以及組織和制度之間的差異性。因此，需要建立信息共享平臺，搭建協(xié)同合作機(jī)制，推動信息化建設(shè)，建立合作機(jī)制和規(guī)范流程等，即需要圍繞多跨業(yè)務(wù)應(yīng)用場景體系構(gòu)建相應(yīng)的應(yīng)用支撐體系、數(shù)據(jù)資源體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系等，如圖4所示。

圖4 政府支持小微企業(yè)融資支撐系統(tǒng)結(jié)構(gòu)圖

（三）確定不同層級政府協(xié)同原則，暢通層級協(xié)同機(jī)制

促進(jìn)不同主體激勵相容和實現(xiàn)成本最低既是政府支持小微企業(yè)融資層級協(xié)同的目標(biāo)，也是政府支持小微企業(yè)融資任務(wù)流程和數(shù)字化支撐系統(tǒng)設(shè)計和運(yùn)行的基本原則。

所謂激勵相容原則，主要是指要實現(xiàn)各級政府的“多贏”格局，使各個主體追求的價值或目標(biāo)“相容”。因此，要充分考慮到中央政府追求社會穩(wěn)定、地方政府追求財政可持續(xù)性、金融機(jī)構(gòu)追求盈利和社會責(zé)任之間的平衡。例如，在精準(zhǔn)支持環(huán)節(jié)，中央政府通過設(shè)立專項資金、增加財政補(bǔ)貼、貸款貼息或風(fēng)險補(bǔ)償方式，鼓勵地方政府更多地支持小微企業(yè)的融資需求。在精準(zhǔn)考核環(huán)節(jié)，中央政府可以將小微企業(yè)融資支持情況納入地方政府的考核和績效評價體系，設(shè)定相應(yīng)的目標(biāo)和指標(biāo)，以確保地方政府將小微企業(yè)融資作為重要工作之一，并給予相應(yīng)的激勵和獎勵。

所謂成本最低原則，并非指小微企業(yè)貸款利率降至最低，而是指各主體的政策執(zhí)行和業(yè)務(wù)操作成本盡可能低，進(jìn)而使得單位貨幣或財政資金支持產(chǎn)生的總收益最大。一方面，不同層級政府資源協(xié)同盡可能符合各自資源優(yōu)勢特點，確保協(xié)同成本最低。另一方面，通過加強(qiáng)政策協(xié)同和整合，如加強(qiáng)中央與地方政府之間的溝通和合作，協(xié)調(diào)相關(guān)政策和措施，使各級政府的支持形成合力，確保業(yè)務(wù)流程的高效運(yùn)作和共同價值的創(chuàng)造。

（四）明確不同層級政府的職責(zé)分工，提升層級協(xié)同合力

按照激勵相容和成本最低原則，對不同層級政府的職責(zé)分工進(jìn)行劃分。在政策制定方面，層級較高的政府憑借其財政和金融實力，應(yīng)采取直接的政府擔(dān)保來降低信貸風(fēng)險，或采用銀行低息貸款加政府貼息的方式降低信貸成本。層級較低的政府，可以采用多方參與的融資擔(dān)?；鸸餐档托刨J風(fēng)險；在共建社會征信體系和失信名單方面加強(qiáng)支持，降低銀行貸款的管理成本和提高小微企業(yè)的違約成本。具體見圖5。

圖5 不同層級政府支持小微企業(yè)融資職責(zé)分工

就小微企業(yè)融資支持?jǐn)?shù)字化支撐系統(tǒng)運(yùn)行方面，高層級政府的主要職責(zé)是建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施體系和應(yīng)用支撐體系，而低層級政府的主要職責(zé)是數(shù)據(jù)資源體系的輸入和維護(hù)。金融監(jiān)管部門的主要職責(zé)是將普惠金融信用信息平臺和電子支付平臺接入基礎(chǔ)設(shè)施體系，以實現(xiàn)接口的標(biāo)準(zhǔn)化和互聯(lián)互通、應(yīng)用支撐體系的知識與規(guī)則更新。金融機(jī)構(gòu)主要是負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)應(yīng)用體系的運(yùn)用和應(yīng)用體系的迭代升級。