國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)促進地方發(fā)展的影響機制及異質(zhì)性效應(yīng)

王光濱，鄒雨柔，呂 晨

（1.中國科學院大學中丹學院，北京 100049；2.中國科學院大學公共政策與管理學院，北京 100049）

1 研究背景

老工業(yè)城市和資源型城市在新中國發(fā)展初期的工業(yè)化建設(shè)過程中起到了至關(guān)重要的作用，但是隨著高耗能、高污染生產(chǎn)方式未能及時轉(zhuǎn)變以及資源的逐漸枯竭，這類城市的發(fā)展出現(xiàn)了經(jīng)濟增長乏力、環(huán)境不斷惡化等問題，亟待經(jīng)濟轉(zhuǎn)型［1］。中央政府高度重視這類地區(qū)的發(fā)展，為了解決老工業(yè)城市和資源型城市的發(fā)展困境，國家先后出臺了《全國老工業(yè)基地調(diào)整改造規(guī)劃（2013—2022）》《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020 年）》《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》等多個規(guī)劃和政策文件。為了鼓勵老工業(yè)城市和資源型城市積極探索可行的轉(zhuǎn)型方案，2016 年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于支持老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的實施意見》，計劃在全國建立老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)。對此各地方政府響應(yīng)中央政策號召，積極爭取中央政府的示范區(qū)建設(shè)名額。而后中央政府根據(jù)各地發(fā)展特點和申報情況，經(jīng)過嚴格審核在2017 年4 月由國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、國土資源部、國家開發(fā)銀行五部門聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于支持首批老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)的通知》，該政策確定了12 個城市（經(jīng)濟區(qū)）為全國首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)，并對示范區(qū)下一步建設(shè)重點探索的示范領(lǐng)域進行了明確。

目前學術(shù)界對于我國相關(guān)政策實施研究多著眼于中央與地方關(guān)系探索和具體政策效應(yīng)評估等方面。如馬萬里等［2］指出以中國政府主導型的經(jīng)濟增長邏輯，經(jīng)濟能否增長、增長多少與地方政府對經(jīng)濟的推動作用密切相關(guān)，中央政府合理的制度機制激勵能夠有效調(diào)動地方政府發(fā)展的積極性；王延安等［3］從央地關(guān)系角度研究了創(chuàng)新治理政策的發(fā)展過程，總結(jié)出央地間頻繁互動、分權(quán)與集權(quán)轉(zhuǎn)化等特點以及實驗主義創(chuàng)新治理的適用性；苗愛民［4］從共容利益理論分析出從中央到地方，政策制度的共容利益越大，就越好落實越容易推進；石磊等［5］從轉(zhuǎn)移支付視角下提出在追求經(jīng)濟增長的政績觀影響下，地方政府財政支出規(guī)模趨于擴張和財政支出結(jié)構(gòu)不優(yōu)的問題。在各類示范區(qū)政策效果分析方面，孫天陽等［6］利用雙重差分方法檢驗出資源枯竭型城市扶助政策顯著提高了地區(qū)人均生產(chǎn)總值和就業(yè)率；鄧翔等［7］基于面板數(shù)據(jù)政策效應(yīng)評估法評估了西部大開發(fā)顯著推動了西部地區(qū)的經(jīng)濟增長,政策效果存在時間和空間上的異質(zhì)性；紀祥裕［8］通過雙重差分傾向得分匹配法得到中部崛起戰(zhàn)略顯著加劇了中部城市的環(huán)境污染問題；賀勝兵等［9］通過雙重差分模型發(fā)現(xiàn)中西部承接轉(zhuǎn)移示范區(qū)政策對地區(qū)全要素生產(chǎn)率的政策處理效應(yīng)顯著為負,但存在明顯的地區(qū)差異；彭飛等［10］利用雙重差分模型評估了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策對于試點地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響，提出對于集群式示范區(qū)效果顯著，對于單一式示范區(qū)轉(zhuǎn)型效果欠佳，但研究不太具體，沒有結(jié)合單個示范區(qū)產(chǎn)業(yè)類型和現(xiàn)實情況。關(guān)于中國老工業(yè)城市和資源型城市發(fā)展的轉(zhuǎn)型方面，葉振宇［11］總結(jié)分析了徐州、十堰、石嘴山、自貢和石景山五種具有代表性的振興發(fā)展模式；馮彥杰等［12］發(fā)現(xiàn)老工業(yè)城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化和高度化的整體趨勢向好，提出創(chuàng)新驅(qū)動、發(fā)揮中心城市輻射效應(yīng)、走精明收縮的發(fā)展道路三方面啟示；嚴太華等［13］針對資源型城市轉(zhuǎn)型提出結(jié)合自身特點，避免跟風、重視居民就業(yè)問題和合理看待經(jīng)濟發(fā)展指標三點建議；李虹等［14］利用面板門檻回歸的方法得出環(huán)境規(guī)制、資源稟賦對資源型和非資源型城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)均存在顯著的門檻效應(yīng)。

已有文獻對于相關(guān)國家級示范區(qū)和試點政策的研究以及老工業(yè)城市和資源型城市的問題、影響因素等議題的探索取得了較為豐碩的研究成果。但是一些專門針對老工業(yè)城市和資源型城市實施的政策效應(yīng)尚未得到充分回答，國家聚焦老工業(yè)城市和資源型城市實施建設(shè)國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)，該政策對城市發(fā)展的影響機制是怎樣的？政策實施之后的效果如何？由于各個示范區(qū)的情況復雜多樣，示范區(qū)的政策效果在區(qū)域之間是否存在異質(zhì)性？鑒于各示范區(qū)建設(shè)城市自身的特殊性，已有政策評估中應(yīng)用的雙重差分法、雙重差分傾向得分匹配法難以規(guī)避自選擇偏誤，不能詳細反映各示范區(qū)城市具體效果，那么是否可以用合成控制方法進行逐個示范區(qū)建設(shè)城市評估？因此，本文基于2017 年實施的《關(guān)于支持首批老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)的通知》政策，深刻闡釋中國特色中央與地方關(guān)系下產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的建立過程影響地方發(fā)展的影響機制，并以此為理論依據(jù)，運用合成控制法實證分析各產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)建設(shè)城市的具體政策效應(yīng)，揭示示范區(qū)政策效應(yīng)在不同地區(qū)效果的異質(zhì)性，為全國其他老工業(yè)城市及資源城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型及后續(xù)示范區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗借鑒和思路參考。

2 國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的建設(shè)促進地方發(fā)展的影響機制

國家首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的建設(shè)首先是國家宏觀政策對老工業(yè)城市和資源型城市進行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的方向引領(lǐng)，地方政府充分利用本土優(yōu)勢探索多元產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型模式、積極申請示范區(qū)建設(shè)試點，國家部委通過篩選考核重點支持建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)，地方政府的努力探索換來了國家部委政策上大量人力物力財力的重點傾斜支持。在國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的建設(shè)過程中各方參與主體之間存在著緊密的邏輯關(guān)聯(lián)，地方政府積極申請示范區(qū)的動力源于何處？國家確立的示范區(qū)對于地方經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新的影響機制是什么？效果如何？如圖1 所示。

圖1 國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的建設(shè)促進地方發(fā)展的影響機制

2.1 基于中國獨具特色的中央與地方關(guān)系，地方政府積極申請建設(shè)示范區(qū)的動力機制

中央與地方獨具特色的分權(quán)關(guān)系：一是行政分權(quán)，中央將經(jīng)濟管理的權(quán)力分權(quán)到地方，使得地方具有更大自主決策權(quán)［3］，同時地方政府的經(jīng)濟發(fā)展直接與官員的升遷掛鉤［15］，地方官員可以充分利用信息優(yōu)勢，將這種特殊人事安排的政治激勵和較大的管理自主權(quán)結(jié)合，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況促進地方經(jīng)濟發(fā)展。二是財政分權(quán)，從財政包干制到分稅制，財政權(quán)力經(jīng)歷了從下放到上收的改變，中央強化了財稅收益的支配權(quán)，地方政府在財稅收益上的話語權(quán)被削弱［2］。正是這種特殊的中央與地方關(guān)系，即地方政府在政策決策上擁有較大的自主權(quán)和有限的財政支持，由此產(chǎn)生了積極申請示范區(qū)的動力和成因，地方政府可以通過示范區(qū)建設(shè)的機會，得到更多的國家財政支持，即地方官員有動力從中央獲得更多的財政轉(zhuǎn)移支付［16］，從而更加有效地推動地方科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟可持續(xù)增長。圖1 中路線（1）（2）所示，為了解決老工業(yè)城市和資源型城市發(fā)展困境，當中央出臺一系列政策引導老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的發(fā)展方向，鼓勵地方政府積極根據(jù)自身情況先行先試，路線（3）（4）所示，地方政府為了爭取國家部委的示范區(qū)試點，得到更多資源支持，充分發(fā)揮本土優(yōu)勢，根據(jù)自身發(fā)展實際初步探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級模式，涌現(xiàn)出了一批比較典型且富有成效的發(fā)展模式，進而在一定程度上促進了地區(qū)經(jīng)濟的初步發(fā)展，即圖1 中一階段的地方探索發(fā)展。

2.2 基于經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與科技創(chuàng)新的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，示范區(qū)建設(shè)促進地方發(fā)展的要素機制

中國經(jīng)濟由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，需要變要素驅(qū)動型增長為創(chuàng)新驅(qū)動型增長，關(guān)鍵在于進行科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為經(jīng)濟發(fā)展注入新的發(fā)展動能［17］，科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級對經(jīng)濟增長都具有積極的促進作用，其中科技創(chuàng)新可以通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級推動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展［18］。在長期內(nèi)經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化都是資本積累、技術(shù)進步等更深層次經(jīng)濟動態(tài)的結(jié)果，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化并不必然導致經(jīng)濟增長速度下降［19］。具體來說，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)集聚等方面進行，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級化和產(chǎn)業(yè)集聚對經(jīng)濟增長具有顯著影響［20］，并且在不同階段不同時期具有異質(zhì)性。地方產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需要大量投資，通過國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的建立，中央財政轉(zhuǎn)移支付更多的傾斜投入，更好地支持了地方科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展。如圖1 中路線（5）（6）所示，國家通過篩選考核確立的首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)，進一步在產(chǎn)業(yè)政策、創(chuàng)新政策、投資政策、金融政策、土地政策等方面加大對示范區(qū)和示范園區(qū)建設(shè)的支持力度，并為地方下一步發(fā)展明確了方向。國家示范區(qū)政策的支持在地方發(fā)展上具體表現(xiàn)為科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級和經(jīng)濟增長。

2.3 國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)促進地方發(fā)展的整體框架

國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的建設(shè)促進地方發(fā)展的整體框架具體是指：在目的動機方面，地方政府是為了爭取示范區(qū)建設(shè)，獲取更多的中央財政轉(zhuǎn)移支付促進地方發(fā)展，中央是為了改革全國老工業(yè)城市和資源型城市，積累實踐經(jīng)驗從而進行全國推廣；在參與主體方面，主要包括地方政府、國家部委、各類企業(yè)，還包括科研院所等；在方式手段方面，主要通過示范區(qū)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推動新舊動能轉(zhuǎn)換，從而促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展；在政策帶來的發(fā)展效應(yīng)方面，地方發(fā)展既指經(jīng)濟增長，也有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新。地方政府積極作為，促使地方被確立為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)試點，從資源和政策的傾斜程度來看，理論上應(yīng)該認為該政策的實施對地區(qū)發(fā)展的促進效果相對于沒有被選為示范區(qū)建設(shè)的效果要明顯，然而政策效果是促進了經(jīng)濟增長，還是促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級或者科技創(chuàng)新，又或者是兼而有之呢？本文接下來將利用合成控制法，對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)政策效應(yīng)進行定量研究，從而準確評估該政策的實施對各個示范區(qū)城市的異質(zhì)性效應(yīng)。

3 模型構(gòu)建

3.1 樣本數(shù)據(jù)獲取

國家確立的首批12 個示范區(qū)均衡地覆蓋了中國各個區(qū)域，所以為使研究具有更強的準確性和代表性，本文根據(jù)我國七大自然地理分區(qū)的劃分，選取了吉林市（東北地區(qū)）、淄博市（華東地區(qū)）、長治市（華北地區(qū)）、自貢市（西南地區(qū)）、婁底市（華中地區(qū)）、石嘴山（西北地區(qū)）6 個地級市作為樣本城市，從經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和科技創(chuàng)新3個層面評估國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)政策對地區(qū)發(fā)展的影響。本文根據(jù)所選樣本的地理位置、經(jīng)濟規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、科技要素投入等特點以及數(shù)據(jù)的可獲取性，從我國270 多個未實行該政策的地級市中為每個樣本城市篩選出12 個左右的對照城市群進行擬合，數(shù)據(jù)使用為2007—2019 年各地級城市的平衡面板數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)來源于2007—2019 年《中國城市統(tǒng)計年鑒》、各省份統(tǒng)計年鑒、各省份、地級市統(tǒng)計公報，國家知識產(chǎn)權(quán)局。

3.2 方法模型確定

本研究的目的是探索地方政府積極爭取到的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)建設(shè)試點對當?shù)匕l(fā)展的效果，即探究國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)建設(shè)政策的效果，故應(yīng)該選取政策效果評估方法。目前比較主流的政策效果評估法是雙重差分法,然而使用雙重差分法的前提條件是要嚴格遵循處理組與對照組具有共同發(fā)展趨勢，由于被確定為試點的城市本身發(fā)展情況具有各自特殊性，幾乎很難尋找到現(xiàn)實對照組。同時由于地區(qū)間的異質(zhì)性而導致雙重差分法具有較大的估計偏差，為避免雙重差分法所存在的地區(qū)異質(zhì)性估計偏差以及自選擇偏誤，本文采用合成控制法（synthetic control method），根據(jù)試點城市特點合成理想對照組進行政策效果評估。

本文通過Stata16 軟件中合成控制法synth 程序包實現(xiàn)數(shù)據(jù)擬合和計算。

3.3 示范區(qū)政策的效應(yīng)評估指標選取與測度

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策是為了進一步促進老工業(yè)城市和資源型城市經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和科技創(chuàng)新，從而實現(xiàn)區(qū)域高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。為準確評估此項示范區(qū)試點政策效應(yīng)，本文從經(jīng)濟增長效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和科技創(chuàng)新3 個層面進行評估。參考李國平等［25］、劉乃全等［26］在衡量地區(qū)經(jīng)濟增長水平使用人均地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）指標的做法，本文對經(jīng)濟增長效應(yīng)的評估將人均GDP 作為被解釋變量，來衡量示范區(qū)樣本城市的經(jīng)濟發(fā)展水平。預(yù)測變量的選取主要考慮影響經(jīng)濟發(fā)展的因素，同時結(jié)合對具體示范區(qū)試點的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)分析和相關(guān)文獻，本文選取了投資、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、人口規(guī)模、對外開放作為預(yù)測變量。其中，投資是促進經(jīng)濟增長的重要驅(qū)動力［8］，用固定資產(chǎn)投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重表示投資；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化對經(jīng)濟增長具有明顯影響［26］，用第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值與地區(qū)生產(chǎn)總值之比表示產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；用人口數(shù)量表示人口規(guī)模［27］；用外商直接投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重表示對外開放［25］。為了實現(xiàn)較好擬合效果，本文對于人均GDP、人口數(shù)量進行了取對數(shù)處理，同時選取了政策實施前3 個年份的人均地區(qū)生產(chǎn)總值作為預(yù)測變量。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)主要包括產(chǎn)業(yè)高級化、產(chǎn)業(yè)合理化的衡量，其中產(chǎn)業(yè)高級化對經(jīng)濟影響較大［20］，應(yīng)用也較為廣泛，產(chǎn)業(yè)高級化的過程就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展從勞動密集型產(chǎn)業(yè)占優(yōu)到資本密集型產(chǎn)業(yè)占優(yōu)最后轉(zhuǎn)化成技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導的過程［20］，這也符合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)建設(shè)的目標。參照干春暉等［28］對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的測量方法，本文對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)的評估采用第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值的比值作為衡量示范區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的被解釋變量。綜合考慮影響城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的因素，結(jié)合王利榮等［29］、黎紹凱等［30］使用的影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變量，此效應(yīng)選取了地區(qū)生產(chǎn)總值、第二產(chǎn)業(yè)總值占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重、第三產(chǎn)業(yè)總值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、政府干預(yù)程度（政府財政支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重）、對外開放程度（外商直接投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重）、消費拉動度（城鎮(zhèn)消費支出占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重）作為預(yù)測變量。為了實現(xiàn)較好擬合效果，選取了3 個年份的第三產(chǎn)業(yè)與第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值比值作為預(yù)測變量。

專利申請量是衡量城市科技創(chuàng)新活躍程度的重要標準，更在一定程度上體現(xiàn)出當年城市科技創(chuàng)新的最新進展［31］，即一個地區(qū)的科技創(chuàng)新水平可以用專利申請量來體現(xiàn)［32］。參考已有文獻，本文科技創(chuàng)新效應(yīng)的評估采用當年該地區(qū)專利申請量作為被解釋變量［33］，基于韋施威等［34］、宋德勇等［35］對于影響科技創(chuàng)新的因素的選擇，此效應(yīng)選取了外商直接投資額占地區(qū)生產(chǎn)總值比重、人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)（第二、三產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值與地區(qū)生產(chǎn)總值之比）、政府財政科技支出占地區(qū)生產(chǎn)總值比重作為預(yù)測變量。為了實現(xiàn)較好擬合效果，選取了3 個年份的專利申請量作為預(yù)測變量。

表1 變量描述性統(tǒng)計

4 實證結(jié)果

4.1 經(jīng)濟增長效應(yīng)合成結(jié)果分析

根據(jù)構(gòu)成各處理組城市的權(quán)重組合（如表2 所示），從擬合的非城市試點城市特點來看，大都與試點城市在地理位置、主導產(chǎn)業(yè)等方面有著較大的相似之處，對于淄博市擬合，與其地理位置相似的濟南市解釋了79.4%，而與其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相似，即都以石油相關(guān)為主導產(chǎn)業(yè)的克拉瑪依市和大慶市解釋了18.4%，其他試點城市的擬合組也大致符合這一特點，這也證實了擬合結(jié)果的科學性。

表2 示范區(qū)城市合成權(quán)重

圖2 表示2007—2019 年試點城市和合成的試點城市在人均指標上的結(jié)果，在國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策實施之前，人均GDP 的變化趨勢基本重合，這表明合成城市在政策實施之前較好地擬合出了真實城市的人均GDP 變化路徑，據(jù)此可以較為準確地評價產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策的經(jīng)濟效應(yīng)。自從2017 年產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策實施后，試點城市與合成城市開始出現(xiàn)明顯差距，經(jīng)濟增長效應(yīng)具有負向影響的樣本試點城市有淄博市、長治市、婁底市、吉林市，特別需要指出的是淄博市、吉林市經(jīng)濟發(fā)展明顯下降，從擬合效果來看，和反事實效果對比，經(jīng)濟下降幅度均超過0.4，而長治市和婁底市雖然經(jīng)濟有增長，但經(jīng)濟增長的速度放緩了，放緩幅度都接近0.2。正向效應(yīng)的城市有石嘴山市、自貢市，兩者的經(jīng)濟增長速度明顯加快，增速幅度接近0.2，而石嘴山市的效應(yīng)首先呈現(xiàn)的是正向效應(yīng)，而后轉(zhuǎn)向了負向趨勢。從整體上來看，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策的實施對示范區(qū)城市經(jīng)濟增長產(chǎn)生了顯著影響，對于典型樣本示范區(qū)4 個樣本經(jīng)濟效應(yīng)呈現(xiàn)負向效應(yīng)，2 個樣本呈現(xiàn)正向效應(yīng)，經(jīng)濟增長效應(yīng)對于不同產(chǎn)業(yè)類型的城市存在較強的異質(zhì)性。

圖2 示范區(qū)政策試點城市經(jīng)濟增長真實值與合成值比較

進一步對政策減緩經(jīng)濟增長的試點城市深入分析發(fā)現(xiàn)，淄博市屬于全國重要的石油化工產(chǎn)業(yè)城市，在示范區(qū)政策實施過程中，淄博市關(guān)停取締重污染企業(yè)上萬家、縮減整合化工園區(qū)、化工企業(yè)一半以上［36］，積極進行新舊動能轉(zhuǎn)換，這使得淄博市的轉(zhuǎn)型在短期內(nèi)經(jīng)濟增長受到影響，增速遲緩；吉林市也是典型的以重化工業(yè)為主的老工業(yè)基地城市，形成了以化工為核心的石化產(chǎn)業(yè)集群，但是隨著近年來化工產(chǎn)品、水泥價格下滑以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大幅度調(diào)整，經(jīng)濟短期面臨著較大下行壓力；長治市以煤炭和煤化工產(chǎn)業(yè)鏈見長，產(chǎn)業(yè)正朝著清潔能源、光電產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，婁底市則是重要的鋼鐵產(chǎn)地，不斷推進鋼鐵產(chǎn)業(yè)向“高精尖”轉(zhuǎn)型，兩城市的重工產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是近年來經(jīng)濟增速的減緩主要原因。示范區(qū)政策帶來經(jīng)濟正向影響的城市為自貢市和石嘴山市，自貢市依托鹽產(chǎn)業(yè)的區(qū)位優(yōu)勢，深入發(fā)展鹽化工及裝備制造產(chǎn)業(yè)，需要整改轉(zhuǎn)型的傳統(tǒng)舊產(chǎn)業(yè)阻力小、掣肘少，國家給予的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型投資促進了自貢市經(jīng)濟增長速度。石嘴山市屬于資源枯竭型城市，對資源依賴較重的產(chǎn)業(yè)已經(jīng)失去了發(fā)展空間，與此同時裝備制造、新能源、新材料等行業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中所受阻力相對較小，國家的投資促進了石嘴山經(jīng)濟發(fā)展，國家的支持助力了地方新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

4.2 經(jīng)濟增長效應(yīng)安慰劑檢驗

本文采用了包括地區(qū)時間安慰劑檢驗和地區(qū)安慰劑檢驗兩種檢驗方法驗證估計結(jié)果的穩(wěn)健性。時間安慰劑即假設(shè)處理組城市實施政策的時間提前，從而觀察政策效果是否與真實政策實施時間后效果類似，如果效果與原政策時間真實效果差異不大，則證明估計結(jié)果是不穩(wěn)健的。如圖3 左列所示，將政策實施的時間提前到2014 年，結(jié)果表明在2014年的時間節(jié)點，真實城市與合成城市的經(jīng)濟增長效應(yīng)并未出現(xiàn)明顯分離，證明2017 年出現(xiàn)的經(jīng)濟增長效應(yīng)的明顯變化是由真實的政策實施帶來的效果。地區(qū)安慰劑是指在合成城市中挑選出所占權(quán)重最大的城市，權(quán)重最大則說明其各方面特征與處理組城市十分相近，然后對其進行擬合，觀察是否在政策實施的節(jié)點有明顯變化，如果沒有明顯變化，則說明處理組城市的估計結(jié)果是穩(wěn)健的。如圖3 右列所示，在每個處理組城市中挑選出控制組城市中占比最大的城市進行地區(qū)安慰劑檢驗，合成組挑選的占比最大的城市在政策實施的前后并未出現(xiàn)與處理組城市類似分離趨勢，從而證明試點城市經(jīng)濟增長效應(yīng)的明顯變化是由示范區(qū)政策的實施引起的，而不是由其他的偶然因素引起的，說明本文的研究的經(jīng)濟增長效應(yīng)結(jié)論具有穩(wěn)健性。

圖3 示范區(qū)政策試點城市經(jīng)濟增長效應(yīng)安慰劑檢驗

4.3 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)合成結(jié)果及其穩(wěn)健性檢驗

圖4 結(jié)果顯示，示范區(qū)政策的實施對于不同樣本試點城市的產(chǎn)業(yè)高級化的影響具有較強的異質(zhì)性，對淄博市、長治市、石嘴山市的產(chǎn)業(yè)高級化的影響呈現(xiàn)負向效應(yīng)，對自貢市、婁底市和吉林市的產(chǎn)業(yè)高級化則產(chǎn)生了顯著的正向效應(yīng)，其中婁底市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效果最為顯著。進一步對各個城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的深入研究發(fā)現(xiàn)，淄博市、長治市、石嘴山市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型多是針對污染重、傳統(tǒng)資源依賴強的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)進行改造升級、延伸產(chǎn)業(yè)鏈，例如淄博市大力發(fā)展新能源、改造傳統(tǒng)化工產(chǎn)業(yè)、發(fā)展芯片行業(yè)［36］，長治市注重延伸煤炭和煤化工產(chǎn)業(yè)鏈，石嘴山市加快發(fā)展新材料、新能源等產(chǎn)業(yè)，著力打造國內(nèi)重要的光伏全產(chǎn)業(yè)鏈制造基地，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的初步成果僅僅是第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的轉(zhuǎn)型。對于自貢市、婁底市、吉林市，從第二產(chǎn)業(yè)到第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)升級的效果非常明顯，但吉林市的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型在2018 年之后有一定回落。究其原因，這類城市的產(chǎn)業(yè)中鹽化工、裝備制造、鋼鐵和化纖等對傳統(tǒng)資源依賴相對較小的產(chǎn)業(yè)具有很好的基礎(chǔ)，技術(shù)革新投入回報周期相對較短，具備較多的先天優(yōu)勢，再加上政府大力推動文化旅游、生態(tài)保護的發(fā)展，服務(wù)業(yè)快速發(fā)展，最終促進了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。國家發(fā)展改革委在2018、2019 年連續(xù)兩年的全國示范區(qū)年度評估中自貢市、婁底市被評價為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的優(yōu)秀等級，也從側(cè)面證實了本文的實證結(jié)果。本文對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)時間安慰劑和地區(qū)安慰劑檢驗，限于篇幅本文沒有將結(jié)果展現(xiàn)，時間和地區(qū)安慰劑檢驗結(jié)果并未出現(xiàn)與圖4 情況類似的分離，從而證實了上述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)結(jié)果的穩(wěn)健性。

圖4 示范區(qū)政策試點城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化真實值與合成值比較

為了進一步檢驗上述合成控制法對示范區(qū)政策試點城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)評估結(jié)論的穩(wěn)健性，本文抽取出淄博市、長治市、石嘴山市以及吉林市，利用雙重差分法評估了示范區(qū)政策的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)。在4 個城市通過了平衡趨勢檢驗后，分別進行了普通最小二乘回歸和固定效應(yīng)回歸分析，回歸結(jié)果顯示（如表3 所示），無論是在第（1）至（4）列的最小二乘回歸中，還是在第（5）至（8）列的固定效應(yīng)回歸中加入年份固定效應(yīng)和城市固定效應(yīng)之后，回歸結(jié)果都與上文合成控制法評估的結(jié)論吻合，從而證實了上述產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策效應(yīng)結(jié)果的穩(wěn)健性。

表3 基于雙重差分模型的示范區(qū)政策試點城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)穩(wěn)健性檢驗

4.4 科技創(chuàng)新效應(yīng)合成結(jié)果分析

根據(jù)圖5 所示，2017 年國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策的實施對于試點城市的科技創(chuàng)新有顯著影響，且不同試點城市效應(yīng)具有較強的異質(zhì)性。該政策對淄博市、吉林市的科技創(chuàng)新具有負向效應(yīng)，對婁底市、自貢市、長治市、石嘴山市的科技創(chuàng)新具有顯著正向效應(yīng)。深入分析發(fā)現(xiàn)，我國重化工業(yè)生產(chǎn)多處于世界工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的中下游，起步較晚，科技含量較低，能耗高，科技創(chuàng)新效應(yīng)為負的淄博市和吉林市都具有以石油化工等重化工業(yè)為主導產(chǎn)業(yè)的特點，而對于同樣以煤炭和煤化工等重化工業(yè)為主導的長治市，雖然該政策對科技創(chuàng)新具有積極效果，但短期內(nèi)卻沒有帶來積極的產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟增長。這類城市普遍產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型投資規(guī)模大，創(chuàng)新周期長，收益回報慢，短時期內(nèi)并不能體現(xiàn)出以技術(shù)創(chuàng)新和生產(chǎn)率進步為主導的局面。而對于產(chǎn)業(yè)類型多屬于鋼鐵、裝備制造等中游重工業(yè)的婁底市、石嘴山市和以鹽化工等輕工業(yè)為主的自貢市，此類產(chǎn)業(yè)科技回報率較高，科技創(chuàng)新效應(yīng)都呈現(xiàn)出顯著正向影響，同時科技創(chuàng)新的正向效應(yīng)往往都在短期內(nèi)伴隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級或者經(jīng)濟增長。這進一步可以證明后續(xù)的示范區(qū)政策要繼續(xù)重視科技創(chuàng)新發(fā)展，降低或減免科技型企業(yè)的賦稅，加大科研經(jīng)費投入和與高等科研院所的合作，大力推動發(fā)展科技產(chǎn)業(yè)。本文對科技創(chuàng)新效應(yīng)也進行了相應(yīng)的時間安慰劑和地區(qū)安慰劑檢驗，限于篇幅沒有將結(jié)果展現(xiàn)，時間和地區(qū)安慰劑檢驗結(jié)果并未出現(xiàn)與圖5 情況類似的分離，從而證實了科技創(chuàng)新效應(yīng)結(jié)果的穩(wěn)健性。

圖5 示范區(qū)政策試點城市科技創(chuàng)新真實值與合成值比較

5 結(jié)論及展望

國家老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)的建設(shè)，旨在應(yīng)對老工業(yè)城市和資源型城市資源逐漸枯竭、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)亟待轉(zhuǎn)型的局面，促進地方城市可持續(xù)健康發(fā)展。本文首先從中國特色的中央與地方關(guān)系視角出發(fā)，從參與主體、申請動力和促進要素等多角度系統(tǒng)闡述了我國首批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)建設(shè)從地方政府積極爭取到國家確立后對地方兩階段發(fā)展的影響機制，其中兩階段發(fā)展具體表現(xiàn)為前期地方政府積極作為、主動探索出符合自身情況的發(fā)展模式，積極申請示范區(qū)建設(shè)先行試點，形成了地方第一階段探索發(fā)展成效，然后國家部委根據(jù)地方政府取得的經(jīng)驗成果和申報情況，遴選出政策實施地區(qū)進行進一步的政策資金扶持，形成地方經(jīng)濟可持續(xù)增長、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和科技創(chuàng)新的第二階段的政策效果。

本文圍繞國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策實施效應(yīng)展開實證研究，基于合成控制法對6 個典型示范區(qū)試點城市的經(jīng)濟增長效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級效應(yīng)和科技創(chuàng)新效應(yīng)進行了實證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)政策的實施總體上推動了試點城市的科技創(chuàng)新，加快了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的速度，但也減緩了部分試點城市的經(jīng)濟增長速度，甚至帶來經(jīng)濟下跌，該政策對于不同產(chǎn)業(yè)類型特點城市的效果具有較強異質(zhì)性。從試點城市特色和政策效應(yīng)結(jié)果來看，影響主要分為轉(zhuǎn)型陣痛組、創(chuàng)新型單一紅利組、創(chuàng)新型雙重紅利組三類：對于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)類型多屬于石油化工、煤化工等對傳統(tǒng)資源依賴較重的上游重工業(yè)試點，包括淄博市、長治市、吉林市，屬于轉(zhuǎn)型陣痛組，試點政策效應(yīng)多呈現(xiàn)為負向效應(yīng)，即科技創(chuàng)新效果不顯著，經(jīng)濟增長速度減緩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級速度慢或者轉(zhuǎn)型升級不可持續(xù)；對于現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)類型多屬于鋼鐵、汽車、裝備制造等中游重工業(yè)試點，包括石嘴山市、婁底市，政策效應(yīng)多屬于正向作用，科技創(chuàng)新得到有效提升，同時伴隨著經(jīng)濟增長明顯加快或是顯著促進了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，屬于創(chuàng)新型單一紅利組；對于產(chǎn)業(yè)類型多屬于鹽化工等輕工業(yè)的自貢市，政策效應(yīng)多體現(xiàn)為創(chuàng)新型雙重紅利組，國家的投資和重視不僅推動了科技創(chuàng)新，更促進了經(jīng)濟增長速度加快和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。上述研究結(jié)論在時間安慰劑、地區(qū)安慰劑以及雙重差分法的多重檢驗后依然成立。

關(guān)于國家產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)建設(shè)政策效應(yīng)的評估仍有許多可以繼續(xù)深入研究的方向。本文將研究時間限制在了2019 年年末，是出于對2020 年新型冠狀病毒感染疫情暴發(fā)對經(jīng)濟產(chǎn)生影響的考慮和2019年之后第二批產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型示范區(qū)建設(shè)的影響，如何剔除疫情影響準確地展現(xiàn)政策實施后續(xù)效果，以及政策在長時間段的效果如何都需要進一步地研究。同時，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的測度包含很多維度，本文的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)測度是產(chǎn)業(yè)高級化，即三產(chǎn)與二產(chǎn)的比值，這會導致重工城市第二產(chǎn)業(yè)內(nèi)的調(diào)整效果沒有顯現(xiàn)。未來在數(shù)據(jù)可行的情況下可以考慮二產(chǎn)內(nèi)部的結(jié)構(gòu)調(diào)整效應(yīng)。此外，國家建設(shè)老工業(yè)城市和資源型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級示范區(qū)的目標還應(yīng)包含環(huán)境保護、居民生活等方面，未來的研究可以進一步探索示范區(qū)政策在其他方面的效應(yīng)。