數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的困境與出路

李 晴，郁俊莉，劉海軍

（1.北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871；2.北京大學(xué)中國(guó)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新研究中心，北京 100871；3.中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院），北京 100091）

2023 年3 月，新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案提出組建了國(guó)家數(shù)據(jù)局，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌推進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與數(shù)字社會(huì)發(fā)展，并解決各類(lèi)與數(shù)據(jù)相關(guān)的問(wèn)題，這意味著我國(guó)政府在數(shù)字經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與建設(shè)方面又向前邁進(jìn)了一大步。2022 年6 月《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》特別提出“鼓勵(lì)和規(guī)范政產(chǎn)學(xué)研用等多方力量參與數(shù)字政府建設(shè)”，對(duì)不同類(lèi)型的企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)指明了方向［1］。數(shù)字政府是以系統(tǒng)謀劃、整體協(xié)同與技術(shù)應(yīng)用為特征，以技術(shù)與制度融合雙輪驅(qū)動(dòng)為要素，通過(guò)數(shù)字技術(shù)賦能政府治理繼而實(shí)現(xiàn)效能提升的過(guò)程［2］，各類(lèi)型企業(yè)則是構(gòu)成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系的重要力量，其中互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新型企業(yè)，則是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈融通創(chuàng)新、實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的動(dòng)力源泉。在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，以互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)為主的各類(lèi)型企業(yè)扮演著服務(wù)平臺(tái)的搭建者、公共事務(wù)的治理者以及公共價(jià)值的增益者等三種角色，政府與企業(yè)之間圍繞著數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)路徑展開(kāi)合作［3］。在合作中，數(shù)據(jù)要素地位作用不斷上升，給政府和企業(yè)帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)［4］。技術(shù)制度之隙、權(quán)力權(quán)利之合、安全開(kāi)放之辯、數(shù)據(jù)確權(quán)之爭(zhēng)等矛盾成了政企能否實(shí)現(xiàn)密切合作的新興現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。這些問(wèn)題看似微觀具體，如果失之于寬將會(huì)引發(fā)技術(shù)、數(shù)據(jù)、管理和安全等一系列風(fēng)險(xiǎn)［5］。若要打造有為政府和有效市場(chǎng)相互嵌入、有機(jī)結(jié)合的數(shù)字政府，進(jìn)一步激發(fā)數(shù)據(jù)要素對(duì)治理現(xiàn)代化的驅(qū)動(dòng)作用，就離不開(kāi)政府與各類(lèi)企業(yè)的密切合作，通過(guò)不斷深入市場(chǎng)化改革，持續(xù)打造良好營(yíng)商環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的有為政府［6］。

1 我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)及政企合作模式

我國(guó)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型歷經(jīng)了政府信息化和電子政務(wù)兩大發(fā)展階段，近年來(lái)正式步入數(shù)字政府建設(shè)階段。在黨和國(guó)家一系列利好政策引導(dǎo)下，各地紛紛結(jié)合實(shí)際發(fā)展情況探索適合自己的數(shù)字政府建設(shè)模式，涌現(xiàn)出不少具有推廣復(fù)制價(jià)值的合作“模板”［7］。全國(guó)范圍看，數(shù)字政府建設(shè)基本沿用了電子政務(wù)時(shí)期的傳統(tǒng)“習(xí)慣”，出資靠政府、出力找企業(yè)，以建設(shè)應(yīng)用系統(tǒng)和項(xiàng)目信息化管理的方式推動(dòng)政府的數(shù)字化發(fā)展，其中的企業(yè)以信息技術(shù)型企業(yè)為主。從技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用角度看，更多停留在依托于垂直應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)行的單點(diǎn)、碎片化的系統(tǒng)建設(shè)，整體性、平臺(tái)化的數(shù)字化能力還較為欠缺。從政府職能轉(zhuǎn)變角度看，我國(guó)省級(jí)單位在數(shù)字政府推進(jìn)過(guò)程中，逐步形成了政府主導(dǎo)、協(xié)同治理與開(kāi)放共享為主的政企合作典型模式。總體而言，各省份在持續(xù)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中，有不同的發(fā)展面向和側(cè)重點(diǎn)，符合各自實(shí)際的政企合作機(jī)制都在逐步健全之中，不論哪種合作模式，都是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中階段性的展現(xiàn)形式，建設(shè)的主力軍依然是各類(lèi)型企業(yè)，尤其是創(chuàng)新型民營(yíng)企業(yè)。

1.1 政府主導(dǎo)模式

數(shù)字政府被認(rèn)為是治理理論與信息技術(shù)深度融合的產(chǎn)物，黨的十九屆四中全會(huì)將數(shù)據(jù)與勞動(dòng)、資本和土地等生產(chǎn)要素放在同等重要位置［8］，此后技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用問(wèn)題逐漸被數(shù)據(jù)如何治理之疑取代。當(dāng)新的數(shù)據(jù)治理標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范尚未“進(jìn)場(chǎng)”之前，政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)和具體負(fù)責(zé)部門(mén)將繼續(xù)在數(shù)字治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成一種俯視全局的統(tǒng)攬之勢(shì)。以廣西壯族自治區(qū)為例，《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》將構(gòu)建政府?dāng)?shù)字化履職能力體系落實(shí)到每一個(gè)具體責(zé)任部門(mén)，并對(duì)體系構(gòu)建的具體目標(biāo)限定了完成時(shí)限，在政府主導(dǎo)下依靠社會(huì)力量來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型。此種模式中政府“一家獨(dú)大”，可以有效整合不同部門(mén)、不同行業(yè)數(shù)據(jù)，通過(guò)制定配套的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和共享協(xié)議，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、與企業(yè)成立聯(lián)合運(yùn)營(yíng)公司等形式，理順相關(guān)運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)源數(shù)據(jù)的分類(lèi)分層管理、規(guī)范使用與共享開(kāi)放。但也必須注意，由于應(yīng)用系統(tǒng)的建設(shè)與運(yùn)行維護(hù)服務(wù)往往是由不同類(lèi)型的技術(shù)公司提供，容易出現(xiàn)數(shù)據(jù)格式不一致、端口不兼容等問(wèn)題，反而造成了新的數(shù)據(jù)壁壘和“信息孤島”。

1.2 協(xié)同治理模式

政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅是新一代信息技術(shù)與各級(jí)政府事務(wù)的有機(jī)結(jié)合，更是要利用這些新技術(shù)來(lái)加快推進(jìn)各類(lèi)治理主體的意見(jiàn)表達(dá)與參與互動(dòng)［9］。數(shù)字政府建設(shè)既是技術(shù)進(jìn)步使然，也來(lái)源于制度創(chuàng)新的推動(dòng)，潛藏其后的路徑依賴(lài)問(wèn)題不容忽視，這就需要多元力量共同參與。由政府有關(guān)部門(mén)牽頭，創(chuàng)新型企業(yè)助力，院校和科研院所、第三方專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)共同參加，形成一種數(shù)字政府建設(shè)聯(lián)合體。在共同建設(shè)過(guò)程中，仍然需要突出政府的主導(dǎo)地位，要由相關(guān)部門(mén)帶領(lǐng)企業(yè)一起執(zhí)行制度和政策，通過(guò)協(xié)同治理方式完成有關(guān)項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)政府治理能力穩(wěn)步提升，廣東、浙江和海南等省是該模式的典型案例［10］。如廣東省在《“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃（2018—2020 年）》的指導(dǎo)下系統(tǒng)性推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型工作。政府成立獨(dú)立的數(shù)字管理部門(mén)進(jìn)行管理，由民營(yíng)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)與國(guó)企電信運(yùn)營(yíng)商聯(lián)合出資、共同組建數(shù)字廣東網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有限公司，匯聚政務(wù)數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)，一并承擔(dān)與數(shù)字政府建設(shè)有關(guān)的項(xiàng)目和系統(tǒng)運(yùn)維，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供集約高效的政務(wù)服務(wù)。依此模式成立的混合所有制企業(yè)在進(jìn)行數(shù)據(jù)在傳輸和交互時(shí)，沒(méi)有了公私之別，變得更加平等，更加便于各治理主體參與對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督和約束。然而具體實(shí)踐中，政府的數(shù)字服務(wù)水平雖然在企業(yè)的助力下有所提升，但更多時(shí)候還是浮于技術(shù)賦能的表面，并沒(méi)有形成與行政體制改革深層次融合的運(yùn)行機(jī)制。

1.3 開(kāi)放共享模式

數(shù)字政府建設(shè)就是在現(xiàn)有的行政組織框架上，綜合利用數(shù)字技術(shù)對(duì)政府的治理理念、治理機(jī)制、治理手段和治理方式進(jìn)行重新組合，通過(guò)轉(zhuǎn)變政府職能促進(jìn)政府治理效能提升，可簡(jiǎn)單理解為將現(xiàn)實(shí)中的行政機(jī)關(guān)“轉(zhuǎn)移”到了數(shù)字化世界。當(dāng)前，各地政府加快推進(jìn)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，各級(jí)網(wǎng)絡(luò)化的政務(wù)平臺(tái)、監(jiān)督平臺(tái)和全國(guó)信用系統(tǒng)基本建成，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)用提升數(shù)據(jù)采集、處理、分析、應(yīng)用能力，進(jìn)一步促進(jìn)了政務(wù)數(shù)據(jù)的開(kāi)放和共享。數(shù)字政府新形態(tài)逐步成為實(shí)現(xiàn)政務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，推動(dòng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要引擎，數(shù)據(jù)治理模式在更多領(lǐng)域拓展延伸。開(kāi)放共享的數(shù)據(jù)治理模式更加凸顯了數(shù)據(jù)要素的地位與作用，更加強(qiáng)調(diào)了各級(jí)政府有關(guān)部門(mén)要及時(shí)公開(kāi)和共享政務(wù)數(shù)據(jù)，在“云、網(wǎng)、數(shù)、用”一體化技術(shù)體系支撐下，建設(shè)資源集約、網(wǎng)絡(luò)高效、數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一應(yīng)用平臺(tái)將企業(yè)的數(shù)據(jù)價(jià)值進(jìn)行釋放，為各治理主體提供豐富的應(yīng)用服務(wù)。如上海市近年來(lái)不斷加快建設(shè)跨部門(mén)、跨層級(jí)的在線(xiàn)服務(wù)平臺(tái)，較好地實(shí)現(xiàn)了政務(wù)服務(wù)與公共服務(wù)等事項(xiàng)“一指可辦”“一網(wǎng)通辦”。但與此同時(shí)我們必須承認(rèn)，現(xiàn)有的制度規(guī)范還難以實(shí)現(xiàn)監(jiān)管全覆蓋，相應(yīng)的數(shù)據(jù)交易制度和交易規(guī)范沒(méi)有及時(shí)跟上，未來(lái)還需要進(jìn)一步明晰數(shù)據(jù)定價(jià)、隱私保護(hù)和行業(yè)監(jiān)管等一系列具體規(guī)則，通過(guò)降低制度性交易成本，確保各類(lèi)型企業(yè)可以獲取有效數(shù)據(jù)，融入數(shù)據(jù)治理體系來(lái)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

2 數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

國(guó)家“十四五”規(guī)劃明確了加快建設(shè)數(shù)字政府和數(shù)字社會(huì)的目標(biāo)要求，對(duì)提升公共服務(wù)、社會(huì)治理的智能化水平作出部署。2022 年6 月的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)數(shù)字政府建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》和12 月的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“數(shù)據(jù)二十條”）兩份重磅《指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步明確要加大政府?dāng)?shù)據(jù)共享、不斷提升社會(huì)數(shù)據(jù)的潛在價(jià)值，同時(shí)要增強(qiáng)數(shù)據(jù)的資源整合能力與安全保護(hù)水平等。各類(lèi)型企業(yè)在助力數(shù)字政府建設(shè)時(shí)，通常會(huì)出現(xiàn)多方合作的信息共享基礎(chǔ)薄弱、責(zé)任邊界區(qū)分困難、潛在數(shù)據(jù)濫用或誤用和技術(shù)失控風(fēng)險(xiǎn)等現(xiàn)實(shí)困境［11］。在現(xiàn)代治理理念與新一代信息技術(shù)雙輪驅(qū)動(dòng)下，信息和數(shù)據(jù)的地位愈發(fā)舉足輕重，成為政府與企業(yè)密切協(xié)作、交流互動(dòng)的橋梁與紐帶，對(duì)政企合作更快釋放新活力、推動(dòng)數(shù)字政府建設(shè)新發(fā)展提出了新要求。

2.1 數(shù)據(jù)要素對(duì)政企合作帶來(lái)沖擊

2020 年3 月30 日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場(chǎng)化配置體制機(jī)制的意見(jiàn)》指出，要加快培育數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)，數(shù)據(jù)成為公認(rèn)的新型生產(chǎn)要素，并可被市場(chǎng)化配置。數(shù)據(jù)要素在數(shù)字政府建設(shè)和政府治理現(xiàn)代化中的重要作用進(jìn)一步彰顯，展現(xiàn)出得天獨(dú)厚的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。新古典分配理論認(rèn)為，生產(chǎn)要素常常同時(shí)使用，一種要素供給變動(dòng)會(huì)改變其他要素的均衡收入。因而，對(duì)于技術(shù)與數(shù)據(jù)兩種新增稀缺資源而言，更容易對(duì)勞動(dòng)和資本等其他要素產(chǎn)生影響，自然涉及政府和企業(yè)雙方成本與收益等經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，就是要通過(guò)市場(chǎng)“看不見(jiàn)的手”加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源調(diào)配，打破利益格局和數(shù)據(jù)壁壘，以更加公平公正的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)交換和信息共享，更加有利于發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)控力。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化將使數(shù)據(jù)“石油”變成政府治理不可或缺的稀有資源，數(shù)據(jù)確權(quán)等有關(guān)制度的建立也有利于產(chǎn)生倍增效應(yīng)，更好地促進(jìn)不同治理主體之間實(shí)現(xiàn)公私數(shù)據(jù)共享交換與優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成新的技術(shù)紅利和數(shù)據(jù)紅利。從政府治理能力與群眾接受能力兩端入手，優(yōu)化制度或設(shè)計(jì)規(guī)則，以群眾滿(mǎn)意為標(biāo)準(zhǔn)，就能加大治理效能驗(yàn)證，提高政府公信力和親和力，更加有利于鞏固政府主導(dǎo)力。而“用數(shù)據(jù)說(shuō)話(huà)”可以打破不同治理主體之間的掣肘，更好地實(shí)現(xiàn)客觀公正。在企業(yè)內(nèi)部依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，也能實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)更加智能，工藝設(shè)計(jì)、流程控制、產(chǎn)品檢驗(yàn)、生態(tài)評(píng)估等環(huán)節(jié)全面優(yōu)化。在企業(yè)內(nèi)部依托物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，對(duì)工藝設(shè)計(jì)、流程控制、產(chǎn)品檢驗(yàn)、生態(tài)評(píng)估等環(huán)節(jié)全面優(yōu)化，也能實(shí)現(xiàn)企業(yè)生產(chǎn)更加智能。在企業(yè)外部，還能構(gòu)建政企共享、供需互聯(lián)的數(shù)據(jù)中心，形成數(shù)據(jù)運(yùn)用、成果分享、管理同步的體制機(jī)制，用數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)、以數(shù)據(jù)評(píng)判將成為常態(tài)，更加有利于激發(fā)政企的聯(lián)動(dòng)力。

2.2 數(shù)據(jù)共享推動(dòng)整體型政府建設(shè)

從功能角度講，數(shù)據(jù)是信息的基本傳輸單元，與政府工作、企業(yè)生產(chǎn)息息相關(guān)，被形象地稱(chēng)為貫穿信息化經(jīng)脈的“血液”。隨著我國(guó)網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和數(shù)字中國(guó)建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化在電子政務(wù)、干部教育、輔助決策等方面發(fā)揮重要作用，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位加快推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)并取得積極成效。第51 次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2022 年12 月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)10.67 億戶(hù)，較2021 年12 月增長(zhǎng)3 549 萬(wàn)戶(hù)，互聯(lián)網(wǎng)普及率高達(dá)75.6%。政務(wù)應(yīng)用方面，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)助力政府行政效率、服務(wù)水平及治理效能全面提升。各級(jí)政府部門(mén)新媒體整合、數(shù)字化轉(zhuǎn)型成績(jī)突出，既有賴(lài)于黨和國(guó)家一系列利好政策推動(dòng)，也依托于互聯(lián)網(wǎng)和新技術(shù)企業(yè)有力支撐，這種“需求-供給”模式較好地解決了現(xiàn)階段黨政機(jī)關(guān)信息應(yīng)用難題。但另一方面，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，積累的大量數(shù)據(jù)、涌現(xiàn)的更多需求、擴(kuò)張的業(yè)務(wù)范圍、暴露的制度短板等，都對(duì)政府?dāng)?shù)據(jù)治理、信息分析等能力提出重大考驗(yàn)［12］。僅憑一己之力，政府有時(shí)難以抵擋來(lái)自經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面需求的夾擊。因此，數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化在彰顯數(shù)據(jù)這一新的“石油”巨大應(yīng)用價(jià)值的同時(shí)，還意味著要借助市場(chǎng)手段優(yōu)化資源配置、借力企業(yè)支撐化解矛盾沖突。

2.3 政企合作加快企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型

政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)和中小企業(yè)等創(chuàng)新型企業(yè)而言，迎來(lái)了新的“彎道超車(chē)”時(shí)機(jī)，也為國(guó)產(chǎn)化設(shè)備替換與信創(chuàng)產(chǎn)業(yè)蓄勢(shì)發(fā)展找到了有力抓手。但與此同時(shí)，政府積累的大量數(shù)據(jù)散落在各處，格式不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)難共享、項(xiàng)目多重復(fù)等新問(wèn)題卻又層出不窮，嚴(yán)重阻礙了企業(yè)的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與政府的制度優(yōu)勢(shì)有機(jī)融合，影響了企業(yè)與政府合作的良性融洽，亟需找到一條有效途徑。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化及其基礎(chǔ)制度構(gòu)建，意味著數(shù)據(jù)價(jià)值得到巨大釋放，數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)將成為企業(yè)新的核心競(jìng)爭(zhēng)力，誰(shuí)掌握了數(shù)據(jù)，誰(shuí)就把握住了先機(jī)。從實(shí)際情況看，囿于權(quán)力制約和利益分配，加之安全保密相關(guān)要求，政府?dāng)?shù)據(jù)公開(kāi)難、共享不充分現(xiàn)象長(zhǎng)期存在，導(dǎo)致信息系統(tǒng)重復(fù)建設(shè)、孤立發(fā)展、無(wú)法兼容等問(wèn)題十分棘手，許多應(yīng)用系統(tǒng)開(kāi)發(fā)之初信誓旦旦、一旦建成便束之高閣，個(gè)別政府網(wǎng)站長(zhǎng)年“荒草叢生”久不更新?；ヂ?lián)網(wǎng)企業(yè)間同樣存在數(shù)據(jù)封閉、算法壟斷、同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)等“割據(jù)”局面，甚至出現(xiàn)相互“封殺”、地下交易等惡意行為，既不利于維護(hù)行業(yè)良性發(fā)展，也極大阻礙了新技術(shù)的推廣應(yīng)用。實(shí)際上，市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用與政府的宏觀調(diào)控作用相輔相成，致使數(shù)據(jù)治理需要整合利用多方社會(huì)資源［13］。因此，企業(yè)內(nèi)部管理問(wèn)題也要加以重視，企業(yè)管理數(shù)字化改造升級(jí)極為必要，發(fā)揮數(shù)據(jù)要素稟賦，通過(guò)人機(jī)結(jié)合實(shí)現(xiàn)流程再造、提升效率應(yīng)是企業(yè)治理現(xiàn)代化的努力方向。

2.4 數(shù)據(jù)集權(quán)化制約數(shù)字政府建設(shè)

從我國(guó)政府的行政活動(dòng)看，由于權(quán)力壁壘和利益驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)期存在，行政工作中“兩頭急”的“中梗阻”現(xiàn)象已在數(shù)字空間擴(kuò)散。比如，數(shù)據(jù)與權(quán)力掛鉤、共享與職責(zé)匹配、信息與身份等價(jià)，核心數(shù)據(jù)掌握在某些部門(mén)甚至個(gè)別人員手中，上述問(wèn)題長(zhǎng)期得不到改善將嚴(yán)重阻礙政府治理現(xiàn)代化進(jìn)程。價(jià)值高的數(shù)據(jù)大多掌握在政府部門(mén)手中，間或存儲(chǔ)于個(gè)別頭部互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的服務(wù)器里，天然的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)在制度優(yōu)勢(shì)的加持下，形成了隱形權(quán)力優(yōu)勢(shì)及“老爺”心態(tài)。集中反映在數(shù)字政府建設(shè)項(xiàng)目中，便是常年的政府有求必應(yīng)、企業(yè)鞠躬盡瘁，需求方拍腦門(mén)決策、供給側(cè)救火式改進(jìn)。以政府部門(mén)常用的OA 辦公自動(dòng)化系統(tǒng)開(kāi)發(fā)為例，曾經(jīng)一度作為政府部門(mén)的標(biāo)配推廣使用，但一旦遭遇領(lǐng)導(dǎo)更換、部門(mén)調(diào)整，該系統(tǒng)便逃不過(guò)推倒重建的覆轍。一方面，不可避免存在政務(wù)流程更替、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)更新等因素，導(dǎo)致相應(yīng)的系統(tǒng)設(shè)計(jì)亟須調(diào)整優(yōu)化；另一方面，則是數(shù)字政府建設(shè)需求不明確、不聚焦，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不統(tǒng)一、不公開(kāi)所致。應(yīng)用系統(tǒng)或公共服務(wù)平臺(tái)開(kāi)發(fā)等政企合作過(guò)程中，同樣存在“門(mén)難進(jìn)”“臉難看”“事難辦”等數(shù)字版“中梗阻”，無(wú)形中提高了政務(wù)服務(wù)的門(mén)檻。依托數(shù)據(jù)分析和政務(wù)服務(wù)平臺(tái)等措施改進(jìn)治理手段，積極推進(jìn)數(shù)字政府、責(zé)任政府建設(shè)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的公權(quán)力分配和監(jiān)督，才能更好地實(shí)現(xiàn)各種社會(huì)關(guān)系的和諧共存。

3 數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下政企合作的作用機(jī)理

各類(lèi)型企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)及其政企合作機(jī)制優(yōu)化，就離不開(kāi)數(shù)據(jù)要素價(jià)值及其驅(qū)動(dòng)作用的影響?！皵?shù)據(jù)二十條”出臺(tái)為基于數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型提供了制度保障，也由此奠定了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度的“四梁八柱”，進(jìn)一步激發(fā)了企業(yè)的創(chuàng)新活力，有效提升了政府治理效能，增強(qiáng)了政府與企業(yè)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，同時(shí)促進(jìn)了政企合作在治理主體、合作方式、運(yùn)行機(jī)制和技術(shù)支撐等方面實(shí)現(xiàn)重大突破。數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下政企合作的作用機(jī)理，如圖1 所示。

圖1 數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下政企合作作用機(jī)理

3.1 治理主體由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)為數(shù)據(jù)引導(dǎo)

政府與社會(huì)關(guān)系的變化，不斷要求各級(jí)政府更加突出公共性特征，對(duì)政府治理的系統(tǒng)性和整體性提出更高要求，技術(shù)的介入使得治理主體更加多元化，結(jié)束了以往政府“單兵作戰(zhàn)”的局面。各地?cái)?shù)字政府建設(shè)的實(shí)踐證明，將政府提供的政務(wù)數(shù)據(jù)與企業(yè)產(chǎn)生的自有數(shù)據(jù)之間實(shí)現(xiàn)互通，能夠在一定程度上彌合政府與企業(yè)的數(shù)字鴻溝，從而使公共數(shù)據(jù)釋放出更多能量。還能引導(dǎo)與數(shù)據(jù)相關(guān)的企業(yè)走數(shù)字產(chǎn)業(yè)化之路，逐步成長(zhǎng)為社會(huì)治理、國(guó)家治理的重要力量。如果從協(xié)同治理的角度講，數(shù)字政府建設(shè)的目的就是要加快推動(dòng)社會(huì)治理的精準(zhǔn)化，通過(guò)提升公共服務(wù)效率來(lái)增進(jìn)社會(huì)與群眾之間的相互信任。在圍繞數(shù)據(jù)要素展開(kāi)的互動(dòng)中，由于網(wǎng)絡(luò)的開(kāi)放性特征和數(shù)據(jù)獲取的低門(mén)檻，不同治理主體的身份界限被打破，企業(yè)參與、公眾參政的渠道更加暢通，各類(lèi)型企業(yè)助力國(guó)家治理都沒(méi)有了絕對(duì)限制。原本在數(shù)據(jù)開(kāi)放共享方面，政府與企業(yè)都不占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，政企合作下便“1+1 大于2”獲得雙贏。隨著智慧城市、市域社會(huì)治理等新型治理模式加快發(fā)展，對(duì)政企合作的需求也快速攀升。在共同管理項(xiàng)目、開(kāi)發(fā)系統(tǒng)過(guò)程中，不同所有制企業(yè)積累的豐富經(jīng)驗(yàn)及治理方略，也為提高政府治理現(xiàn)代化水平提供了重要參考。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化將更多體現(xiàn)為信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)共享甚至數(shù)據(jù)交易等方式，并以社會(huì)需求和人民需要為導(dǎo)向，貫徹落實(shí)“以人民為中心”思想，著力解決企業(yè)和人民群眾辦事的難點(diǎn)、痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，通過(guò)推行一體化便捷服務(wù)，打造“一站式”服務(wù)、“一張網(wǎng)辦理”等政務(wù)服務(wù)平臺(tái)，形成數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下多方力量參與數(shù)字政府建設(shè)的共建格局［14］。

3.2 合作方式由人機(jī)結(jié)合轉(zhuǎn)為人工智能

政府在數(shù)據(jù)要素的開(kāi)發(fā)使用方面，與信息技術(shù)企業(yè)尤其是大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)相比存在一定劣勢(shì)，需要與企業(yè)開(kāi)展技術(shù)合作加以彌補(bǔ)，以此降低獨(dú)自開(kāi)發(fā)帶來(lái)的成本高、風(fēng)險(xiǎn)大等問(wèn)題。與之相對(duì)應(yīng)，企業(yè)也要借助政府進(jìn)一步拓展業(yè)務(wù)和生產(chǎn)，在與政府的合作過(guò)程中不斷使自己變得更加強(qiáng)大，由此形成一種良性互動(dòng)、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的政企合作方式。數(shù)字技術(shù)會(huì)對(duì)政府業(yè)務(wù)流程、政府工具和管理對(duì)象等各方面產(chǎn)生影響，形成一種類(lèi)似于“人機(jī)結(jié)合”的虛實(shí)一體的工作模式，打破政府與社會(huì)、政府與企業(yè)之間的技術(shù)隔閡。在具體的政府治理活動(dòng)中，就是一種多元治理主體或不同類(lèi)型機(jī)構(gòu)之間的機(jī)械式聯(lián)動(dòng)。劉海軍等［15］研究發(fā)現(xiàn)，加快數(shù)據(jù)要素在政策制定與實(shí)施過(guò)程中的運(yùn)用，有助于緩解制度執(zhí)行與政府層級(jí)無(wú)法完全對(duì)應(yīng)的矛盾，實(shí)現(xiàn)一種理想化的制度執(zhí)行和落實(shí)狀態(tài)。運(yùn)用大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)打通數(shù)據(jù)鏈，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)鏈、優(yōu)化供應(yīng)鏈，繼而提升價(jià)值鏈，還可以實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效和傳統(tǒng)企業(yè)優(yōu)化升級(jí)。數(shù)字政府建設(shè)中的政企合作，實(shí)際上匯聚了政府與企業(yè)的共同優(yōu)勢(shì)，在區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)的支持下，智能決策、任務(wù)匹配、個(gè)性定制等新功能成為可能，進(jìn)一步拓展了電子政務(wù)和網(wǎng)上辦事的范圍，數(shù)字政府建設(shè)也就不再局限于行政機(jī)關(guān)的單一范疇，而是有效推進(jìn)協(xié)同治理過(guò)程中的業(yè)務(wù)匯總與服務(wù)融合［16］。實(shí)踐證明，建立在政府統(tǒng)籌、制度保障以及市場(chǎng)化運(yùn)作基礎(chǔ)上的政企合作關(guān)系，能夠促成競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)與有限服務(wù)型政府二者的有機(jī)結(jié)合，在城市智能治理過(guò)程中建立起良性的政企協(xié)作關(guān)系，從而推動(dòng)政府與企業(yè)雙向完成數(shù)字化轉(zhuǎn)型。

3.3 機(jī)制構(gòu)建由問(wèn)題導(dǎo)向轉(zhuǎn)為結(jié)果導(dǎo)向

運(yùn)行機(jī)制是推動(dòng)各類(lèi)制度執(zhí)行，優(yōu)化調(diào)整組織結(jié)構(gòu)和政務(wù)工作程序的重要手段，是一種相對(duì)靈活機(jī)動(dòng)的實(shí)施策略。技術(shù)嵌入政府治理會(huì)形成一種扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理模式，成為建設(shè)整體政府的有效舉措。實(shí)際上，在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下，網(wǎng)絡(luò)治理的一系列機(jī)制將會(huì)自動(dòng)生成，數(shù)字技術(shù)也為數(shù)據(jù)跨部門(mén)、跨主體、跨區(qū)域和跨層級(jí)流動(dòng)創(chuàng)造了條件。與其他國(guó)家相比，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)總體進(jìn)度相對(duì)滯后，離中國(guó)式現(xiàn)代化的目標(biāo)要求還有較大差距。主要原因在于，我國(guó)數(shù)字政府建設(shè)沿用了政府主導(dǎo)、企業(yè)參與的老路子，相應(yīng)的思想觀念沒(méi)有完全跟上，技術(shù)治理與傳統(tǒng)管理的融合機(jī)制還存在許多堵點(diǎn)。數(shù)字政府建設(shè)普遍重技術(shù)設(shè)計(jì)而輕運(yùn)維管理，建設(shè)與運(yùn)維缺乏統(tǒng)籌考慮。在具體的項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，也存在資源分配頭重腳輕等現(xiàn)象，比如把更多資源投入到平臺(tái)系統(tǒng)的設(shè)計(jì)、優(yōu)化、整合上，而運(yùn)維資金往往不能及時(shí)到位。在數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下，技術(shù)在不同主體的互動(dòng)過(guò)程中就會(huì)生成一種縱橫交織的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，消除了傳統(tǒng)意義上的時(shí)間和空間約束，不同類(lèi)型技術(shù)或不同成熟度的技術(shù)兼容使用也將“一路暢通”，對(duì)應(yīng)的各類(lèi)型企業(yè)自然而然形成了競(jìng)合基礎(chǔ)上的合力優(yōu)勢(shì)。比如，浙江省杭州市就是以項(xiàng)目為單位設(shè)立城市大腦工作專(zhuān)班，以組建合資企業(yè)（政府持股51%，某互聯(lián)網(wǎng)巨頭企業(yè)持股49%）的方式推進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型，形成了諸多以結(jié)果為導(dǎo)向的工作機(jī)制，打造出“一圖知家底”的智能城市建設(shè)模式［17］。

3.4 信任基礎(chǔ)由技術(shù)領(lǐng)先轉(zhuǎn)向安全可靠

理論上講，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)只是建立合作關(guān)系的基礎(chǔ)，優(yōu)勢(shì)更強(qiáng)一方往往容易獲得更多信任，因而各地?cái)?shù)字政府建設(shè)中大多傾向于由技術(shù)領(lǐng)先型企業(yè)來(lái)提供服務(wù)。整體上看，我國(guó)各地政府政企合作的良好局面還沒(méi)有打開(kāi)，制度創(chuàng)新還不能完全適應(yīng)技術(shù)嵌入，技術(shù)與制度的合力優(yōu)勢(shì)短時(shí)間內(nèi)也無(wú)法形成。從各地?cái)?shù)字政府建設(shè)的實(shí)際情況看，政府部門(mén)懂信息化的人很少有機(jī)會(huì)參與業(yè)務(wù)工作，主持業(yè)務(wù)工作的核心人員大多數(shù)是文科出身，沒(méi)有接受過(guò)信息化和數(shù)字化的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，因而使用技術(shù)工具時(shí)“前怕狼后怕虎”直至不愿使用，背后隱藏的仍然是對(duì)技術(shù)的信任問(wèn)題。2020 年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》等政策文件，引導(dǎo)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化進(jìn)程加快推進(jìn)，極大地提高了對(duì)于技術(shù)本身的信任度，更加有利于釋放數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值。實(shí)踐證明，數(shù)據(jù)要素等關(guān)鍵資源在不同主體間的配置情況，以及優(yōu)質(zhì)資源的可替代性等因素，會(huì)直接影響政企合作效能釋放。比如，政府部門(mén)可以結(jié)合所處地區(qū)的企業(yè)規(guī)模與市場(chǎng)環(huán)境等特點(diǎn)，以產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟等形式選擇合作對(duì)象，還能通過(guò)企業(yè)競(jìng)合、共同競(jìng)標(biāo)等方式吸收比較成熟的技術(shù)，進(jìn)一步消除數(shù)據(jù)壟斷、過(guò)分依賴(lài)單一市場(chǎng)主體、“數(shù)字利維坦”等不良傾向，增強(qiáng)政企合作的凝聚力和數(shù)字政府的公信力。當(dāng)然，安全與發(fā)展是數(shù)字化的一體之兩翼，必須把數(shù)據(jù)安全和隱私保護(hù)放在首位，這也是增加政府與企業(yè)相互信任、提升數(shù)字政府成熟度的前提條件。

4 構(gòu)建數(shù)據(jù)要素驅(qū)動(dòng)下的政企合作新模式

數(shù)字政府建設(shè)是政府主導(dǎo)下多元主體共同參與政府職能轉(zhuǎn)變的過(guò)程，各類(lèi)型企業(yè)無(wú)疑是推動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的中堅(jiān)力量。從信息化到數(shù)字化再到智能化，數(shù)據(jù)要素的地位作用不斷攀升，對(duì)于政府治理的驅(qū)動(dòng)作用愈發(fā)明顯。從政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型到數(shù)字政府建設(shè)，則是數(shù)據(jù)這一新型生產(chǎn)要素價(jià)值提升的具體體現(xiàn)，相應(yīng)的數(shù)據(jù)要素基礎(chǔ)制度構(gòu)建也已及時(shí)跟上。2023 年3 月，新一輪《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》正式公布，決定重組科學(xué)技術(shù)部，新組建國(guó)家數(shù)據(jù)局。國(guó)家數(shù)據(jù)局具備監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)雙重意義，將會(huì)更加有利于統(tǒng)籌數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與安全問(wèn)題，推動(dòng)數(shù)據(jù)要素在更多領(lǐng)域、更廣范圍釋放活力。當(dāng)然，技術(shù)的更新迭代必將引發(fā)政府治理和政企合作模式的不斷創(chuàng)新，唯有在保證數(shù)據(jù)安全的前提下，加快實(shí)現(xiàn)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放與企業(yè)數(shù)據(jù)共享有機(jī)統(tǒng)一，推動(dòng)政府與企業(yè)合作機(jī)制優(yōu)化完善，才能更好地形成政企合力，繼而為政府治理現(xiàn)代化提供可靠的動(dòng)力支撐。

4.1 參與主體多元化：甲乙方博弈向互動(dòng)式協(xié)作轉(zhuǎn)變

數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，就是要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段解決治理難題，因而將經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)生增長(zhǎng)理論引入社會(huì)治理領(lǐng)域?qū)?huì)發(fā)揮積極效應(yīng)。鑒于政府效能集約化與企業(yè)利潤(rùn)最大化的雙重考量，未來(lái)政企合作的重點(diǎn)將有所調(diào)整。過(guò)去常見(jiàn)的集中式政府采購(gòu)、被動(dòng)式企業(yè)服務(wù)應(yīng)有所改善，各級(jí)政府要及時(shí)轉(zhuǎn)變思維，數(shù)字化項(xiàng)目已經(jīng)不再是簡(jiǎn)單的裝修機(jī)房，買(mǎi)新的服務(wù)器，也不是建幾個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)、開(kāi)發(fā)幾套應(yīng)用軟件、增設(shè)備，而是一種多元力量參與的共治模式。政府有關(guān)部門(mén)可以借鑒區(qū)塊鏈信任機(jī)制，以開(kāi)源共建、智能共享、算法共識(shí)、安全共治等方式，加強(qiáng)與各類(lèi)型企業(yè)的合作，構(gòu)建業(yè)務(wù)部門(mén)牽頭、技術(shù)部門(mén)支持、多家單位承建、圍繞數(shù)據(jù)流轉(zhuǎn)的集成化建設(shè)方式。具體到微觀層面，就是以利舊整合、標(biāo)準(zhǔn)制定優(yōu)先，向國(guó)產(chǎn)化、產(chǎn)品化轉(zhuǎn)型聚焦。今后，多家企業(yè)同時(shí)支持一個(gè)“甲方”政府單位的情況極有可能，即使同一個(gè)合作開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以聯(lián)席會(huì)議、小組攻關(guān)、模塊分包等形式實(shí)施將是有效嘗試。比如，“一網(wǎng)通辦”“一次審批”“一碼通行”等簡(jiǎn)約政務(wù)服務(wù)，背后離不開(kāi)數(shù)據(jù)分析公司、平臺(tái)管理企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)安全機(jī)構(gòu)的集智攻關(guān)?；跀?shù)據(jù)流轉(zhuǎn)與共享的多方互動(dòng)政企參與模式，既有利于正向促進(jìn)多元治理現(xiàn)代化，也有利于反向推動(dòng)數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化。企業(yè)數(shù)據(jù)快速傳達(dá)至政府信息系統(tǒng)，政府有關(guān)部門(mén)就可以實(shí)時(shí)、直接監(jiān)管企業(yè)。為此，應(yīng)當(dāng)加大數(shù)據(jù)要素基本制度的落實(shí)力度，配套建立相應(yīng)的數(shù)據(jù)監(jiān)督、平臺(tái)監(jiān)管等運(yùn)行機(jī)制，完善相關(guān)法律法規(guī)等，實(shí)現(xiàn)政企合作市場(chǎng)化、多元化與柔性化。

4.2 協(xié)作方式智能化：保姆式看護(hù)向管家式幫扶轉(zhuǎn)變

相對(duì)而言，互聯(lián)網(wǎng)等創(chuàng)新型企業(yè)更加注重成本—效益分析。企業(yè)有時(shí)出于利潤(rùn)訴求，在優(yōu)化產(chǎn)品的同時(shí)，不得不嘗試以提高運(yùn)維質(zhì)量、提升響應(yīng)速度、改進(jìn)服務(wù)態(tài)度等方式增進(jìn)與政府的關(guān)系。然而，有時(shí)過(guò)于“保姆式”的體貼關(guān)懷，反而忽略了對(duì)政企合作本來(lái)目標(biāo)的關(guān)注，也養(yǎng)成了部分政府工作人員“命令式”項(xiàng)目引導(dǎo)，以及不懂裝懂“外行式”專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)的弊病。數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)化，與區(qū)塊鏈“去中心化”理念不謀而合。隨著數(shù)據(jù)中心等新型基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)，數(shù)據(jù)獲取、傳輸與交換將會(huì)更加公開(kāi)透明，運(yùn)用最新成熟技術(shù)、實(shí)時(shí)借鑒各方經(jīng)驗(yàn)、發(fā)揮數(shù)據(jù)引領(lǐng)效應(yīng)等將是政企合作的著力方向。提供技術(shù)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)咨詢(xún)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)制定等授人以魚(yú)不如授人以漁的智力服務(wù)，也將是破解企業(yè)服務(wù)與政府需求供給側(cè)矛盾的有力武器。黨中央和國(guó)務(wù)院提出的數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素要由市場(chǎng)評(píng)價(jià)貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報(bào)酬的機(jī)制，分配方式改變有利于政府職能轉(zhuǎn)變，將更多政府不該管與管不好的事務(wù)交給市場(chǎng)，從而縮短政府與企業(yè)的權(quán)力落差，有力提升數(shù)字政府建設(shè)中政企合作的公平性與信任度。為此，可以鼓勵(lì)各類(lèi)型企業(yè)通過(guò)PPP 模式承接非涉密信息化項(xiàng)目的建設(shè)，涉密或有敏感數(shù)據(jù)的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目則必須在政府監(jiān)管下，由合資經(jīng)營(yíng)的平臺(tái)企業(yè)負(fù)責(zé)；還可以用特許經(jīng)營(yíng)、資質(zhì)準(zhǔn)入等辦法吸收專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、成熟度高的優(yōu)質(zhì)企業(yè)參與數(shù)字政府建設(shè)。

4.3 工作機(jī)制開(kāi)源化：項(xiàng)目制管理向委托制代理轉(zhuǎn)變

相對(duì)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)管理的其他領(lǐng)域，數(shù)字政府建設(shè)中各類(lèi)型企業(yè)的參與仍處于起步階段，工作方法也多由工程項(xiàng)目合作等傳統(tǒng)行業(yè)借鑒而來(lái)，集中統(tǒng)一管理的項(xiàng)目制模式對(duì)于確保開(kāi)發(fā)周期與產(chǎn)品質(zhì)量大有裨益［18］。通常情況下，待項(xiàng)目驗(yàn)收合格之后，合作企業(yè)會(huì)向政府使用部門(mén)提供多年駐場(chǎng)維護(hù)服務(wù)，確保應(yīng)用系統(tǒng)和平臺(tái)運(yùn)行順暢，并及時(shí)巡檢和修復(fù)問(wèn)題。而實(shí)際情況是，駐場(chǎng)運(yùn)維期滿(mǎn)之后，政府部門(mén)要么繼續(xù)支付高額維護(hù)費(fèi)用續(xù)簽協(xié)議，由系統(tǒng)開(kāi)發(fā)廠(chǎng)商繼續(xù)提供支撐；要么改為出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)再去尋求緊急救援，而此時(shí)的服務(wù)質(zhì)量卻難以保證，最?lèi)毫拥那樾蝿t是，相關(guān)技術(shù)人員更換或企業(yè)轉(zhuǎn)型后，出現(xiàn)了“無(wú)人可用”和“三不管”等問(wèn)題。源于企業(yè)管理領(lǐng)域的委托代理制，越來(lái)越多成為公共服務(wù)、社會(huì)治理的“第三條道路”，因其放寬資源使用的官方管制、授權(quán)代理機(jī)構(gòu)自主性工作等特性，可以將執(zhí)行活動(dòng)交由企業(yè)代理，政府只需負(fù)責(zé)提出要求和檢驗(yàn)效果，從而可以極大地提升政企合作效率，優(yōu)化政府職能、節(jié)約公共資源。為此，可以采取政府與企業(yè)聯(lián)合研發(fā)，政府決策、企業(yè)執(zhí)行等方式開(kāi)展數(shù)字政府項(xiàng)目建設(shè)，實(shí)現(xiàn)授權(quán)、放權(quán)、分權(quán)最大化，由第三方企業(yè)收集、整理、分發(fā)數(shù)據(jù)，政府部門(mén)制定管理辦法、分配使用權(quán)限、落實(shí)監(jiān)督職責(zé)，市場(chǎng)評(píng)判數(shù)據(jù)質(zhì)量、系統(tǒng)效能和運(yùn)行效果［19］。同時(shí)，將開(kāi)源數(shù)據(jù)與關(guān)鍵代碼分開(kāi)存儲(chǔ)，基本信息和核心數(shù)據(jù)分類(lèi)管理，開(kāi)發(fā)單位與運(yùn)維單位單獨(dú)招標(biāo)，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)關(guān)系，用制度手段防止數(shù)據(jù)“交叉感染”和權(quán)力權(quán)利相互博弈，形成數(shù)據(jù)治理的合力優(yōu)勢(shì)。

4.4 支撐保障可信化：隱私安全性向數(shù)據(jù)可靠性轉(zhuǎn)變

以往政府?dāng)?shù)據(jù)難以向企業(yè)和社會(huì)公開(kāi)共享的最大障礙，在于安全保密與隱私保護(hù)方面考慮。從法律層面講，國(guó)家《數(shù)據(jù)安全法》和《個(gè)人信息保護(hù)法》頒布不久，還沒(méi)有真正產(chǎn)生約束效應(yīng)，數(shù)據(jù)使用與防范多依據(jù)此前的《網(wǎng)絡(luò)安全法》有關(guān)條款及相關(guān)行業(yè)規(guī)定。數(shù)據(jù)安全始終是政企合作相互信任的“老大難”問(wèn)題，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完整在很大程度上影響了既有合作項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)進(jìn)度與推廣使用。誠(chéng)然，隱私保護(hù)不是數(shù)據(jù)公開(kāi)的“攔路虎”，應(yīng)該是信息共享的“安全閥”，以數(shù)據(jù)可靠性代替隱私安全性，則是解決瓶頸問(wèn)題的有效嘗試［20］。一方面，優(yōu)化完善適用于數(shù)據(jù)要素的分類(lèi)分級(jí)安全保護(hù)制度。重點(diǎn)做好政務(wù)公開(kāi)數(shù)據(jù)、企業(yè)內(nèi)部數(shù)據(jù)和個(gè)人隱私信息的保護(hù)，為發(fā)揮數(shù)據(jù)效能提供堅(jiān)強(qiáng)的制度保障。另一方面，發(fā)揮技術(shù)對(duì)技術(shù)的自我保護(hù)功能。實(shí)踐證明，諸多技術(shù)保密與防護(hù)措施已然成熟，以集大成者的區(qū)塊鏈為例，分布式存儲(chǔ)、超級(jí)賬本等技術(shù)因保密而生。單個(gè)數(shù)據(jù)實(shí)際上沒(méi)有什么太大價(jià)值，只有把大量數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)起來(lái)才有研究分析的意義，目前許多數(shù)據(jù)加密手段和防御技術(shù)等，可以保證數(shù)據(jù)在開(kāi)放共享過(guò)程中的安全穩(wěn)定。數(shù)據(jù)在有價(jià)值時(shí)才會(huì)背負(fù)保密屬性，如果只是使用數(shù)據(jù)的部分參數(shù)，就沒(méi)有什么安全風(fēng)險(xiǎn)可言。為此，在數(shù)字政府建設(shè)過(guò)程中，可以采取多種手段降低數(shù)據(jù)公開(kāi)的風(fēng)險(xiǎn)，用技術(shù)和制度等多重舉措，提高數(shù)據(jù)管理的安全性和穩(wěn)定性。比如，基于新一代可信區(qū)塊鏈技術(shù)加密傳輸數(shù)據(jù)，將更多的信任科技嵌入數(shù)字化項(xiàng)目建設(shè)全過(guò)程等，就可以更好地筑牢政企合作的安全盾牌?？傊?，安全保護(hù)是數(shù)據(jù)整合的前提和基礎(chǔ)，資源整合是安全保護(hù)的目的和結(jié)果，通過(guò)資源共享實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)安全，或采取安全措施解決數(shù)據(jù)整合的后顧之憂(yōu)，將是確保數(shù)據(jù)安全可靠、政企有效聯(lián)動(dòng)的信任底座。