國(guó)際金融犯罪的預(yù)防和控制

高鴻　寧昊

以詐騙和洗錢為代表的金融犯罪規(guī)模和影響逐步擴(kuò)大，金融犯罪問(wèn)題已經(jīng)從一個(gè)國(guó)家內(nèi)部問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)際性問(wèn)題。金融管理部門、司法機(jī)關(guān)還須統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)領(lǐng)域共同發(fā)力，探索金融犯罪共治藍(lán)海，完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系。進(jìn)一步強(qiáng)化預(yù)防和控制金融犯罪的國(guó)際合作，推動(dòng)不同國(guó)家和國(guó)際組織在全球詐騙、洗錢、跨境賭博等金融犯罪斗爭(zhēng)工作中簡(jiǎn)化司法程序、簽署國(guó)際公約、實(shí)施互相認(rèn)可的治理標(biāo)準(zhǔn)。

近年來(lái)，金融犯罪雖頻繁被國(guó)際議題所討論，卻并未上升到應(yīng)有的重視程度，金融管理部門、司法機(jī)關(guān)還須統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)和國(guó)際兩個(gè)領(lǐng)域共同發(fā)力，探索金融犯罪共治藍(lán)海，完善金融風(fēng)險(xiǎn)防控體系。

我國(guó)金融犯罪領(lǐng)域存在的問(wèn)題

金融監(jiān)管層面。在金融違法行為中，違反金融管理規(guī)定和觸犯法律之間的界限模糊，事實(shí)認(rèn)定具有極高的專業(yè)性。雖然金融犯罪在法律上都給予了處罰，但缺乏《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》一類的預(yù)防性、“去犯罪化”的金融法律，加之公眾金融知識(shí)儲(chǔ)備不足，缺乏對(duì)金融犯罪嚴(yán)重性的認(rèn)識(shí)。當(dāng)前打擊金融犯罪的措施與監(jiān)管機(jī)構(gòu)和金融法律的傳統(tǒng)規(guī)定方法不適應(yīng)，相關(guān)工作在一些領(lǐng)域難以被認(rèn)可。監(jiān)管部門在協(xié)助司法部門對(duì)金融犯罪進(jìn)行調(diào)查或執(zhí)行時(shí)，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)逐年上升。此外，金融犯罪執(zhí)行難。一方面，金融非法收益比執(zhí)行成本低廉，嚴(yán)重降低了執(zhí)法人員的執(zhí)行意愿；另一方面，案件依靠傳統(tǒng)司法執(zhí)行難以有效執(zhí)行。金融監(jiān)管部門考慮采用非傳統(tǒng)執(zhí)行工具時(shí)，沒(méi)有刑事起訴的法定權(quán)力還缺乏民事執(zhí)行依據(jù)和能力，甚至沒(méi)有金融調(diào)查隊(duì)或執(zhí)法隊(duì)，難以對(duì)金融犯罪違法所得通過(guò)專業(yè)化的金融調(diào)查追繳，致使出現(xiàn)刑事犯罪民事化處理，通過(guò)簽署保證書(shū)、承諾不再犯等形式處置完成，雖然在一定程度上加快了懲處速度和效率，但本質(zhì)上還是出現(xiàn)了處罰不嚴(yán)厲、形式化、表面化等問(wèn)題。相關(guān)法律也未明確金融管理部門有減少金融犯罪的義務(wù)，金融規(guī)章條例打擊金融犯罪相關(guān)內(nèi)容較少，多種因素最終導(dǎo)致金融犯罪主要交由司法機(jī)關(guān)處理，但司法部門普遍存在經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)上的不足，金融風(fēng)險(xiǎn)管控能力弱等問(wèn)題。

金融行業(yè)層面。行業(yè)內(nèi)，金融機(jī)構(gòu)由于擔(dān)心聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，不想將涉及內(nèi)部人員的金融犯罪案件上報(bào)或公布，再加上需要協(xié)助有權(quán)機(jī)關(guān)，還需要獨(dú)自評(píng)估金融犯罪行為，同時(shí)承擔(dān)法律和監(jiān)管雙重責(zé)任而導(dǎo)致負(fù)擔(dān)過(guò)重。從金融從業(yè)者角度來(lái)看，一方面，在對(duì)金融犯罪的培訓(xùn)、專業(yè)素養(yǎng)不足的情況下，極易因疏忽大意或未執(zhí)行法律規(guī)定而成為共犯，面臨刑事處罰；另一方面，預(yù)防和控制金融犯罪的工作多與本單位設(shè)定的經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)相沖突。從盡職調(diào)查開(kāi)始，金融機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員就面臨著極大的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。另外，金融機(jī)構(gòu)外包服務(wù)會(huì)帶來(lái)信息泄露等問(wèn)題，特別是外包商人員的高流動(dòng)性、逐利性及對(duì)監(jiān)管規(guī)范、客戶責(zé)任等工作的不了解加大了金融犯罪風(fēng)險(xiǎn)。從合規(guī)角度上看，金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性是防控金融犯罪的重要環(huán)節(jié)，可以減少濫用職權(quán)并增加實(shí)施犯罪的困難程度，但在執(zhí)行上存在不到位的問(wèn)題，如反洗錢中形式化的客戶身份識(shí)別和表面化的風(fēng)險(xiǎn)自評(píng)估工作；在流程上存在缺乏整合的問(wèn)題，如對(duì)交易記錄的完整、連續(xù)、可追溯的合規(guī)要求非常嚴(yán)格，但對(duì)資金來(lái)源和用途只要有可行性的程序即可。金融機(jī)構(gòu)雖然可以根據(jù)自身的風(fēng)險(xiǎn)自由度和容忍度對(duì)合規(guī)流程進(jìn)行優(yōu)化，但由于復(fù)雜因素缺乏優(yōu)化動(dòng)力。此外，金融機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)合規(guī)部門難處理犯罪案件，卻要承擔(dān)玩忽職守、協(xié)助犯罪的風(fēng)險(xiǎn)。在舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)上，舉報(bào)者通常不會(huì)得到機(jī)構(gòu)內(nèi)部的尊重和支持，導(dǎo)致獎(jiǎng)勵(lì)制度效果不佳。

國(guó)內(nèi)社會(huì)和國(guó)際層面。預(yù)防和控制金融犯罪課題在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的重視不足，金融專業(yè)又少有相關(guān)課程，既缺乏系統(tǒng)性的梳理整合工作，又缺少歷史性的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和發(fā)展，金融培訓(xùn)機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)內(nèi)容培訓(xùn)較多，卻少有正規(guī)高校、科研機(jī)構(gòu)的參與。政府內(nèi)受任期影響，缺乏相關(guān)工作的連續(xù)性，而社會(huì)上的教育機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所舉辦的私營(yíng)企業(yè)家培訓(xùn)卻非常注重這部分內(nèi)容。另外，社會(huì)媒體在形成輿論并提升金融犯罪的關(guān)注度方面作用顯著，但個(gè)別自媒體過(guò)度去追求轟動(dòng)效應(yīng)，就會(huì)難讓金融部門認(rèn)可媒體的貢獻(xiàn)并建立長(zhǎng)期互信關(guān)系。同時(shí)，如果媒體不注重把控報(bào)道時(shí)機(jī)，過(guò)早公開(kāi)信息就會(huì)導(dǎo)致犯罪分子逃逸或破壞證據(jù)、轉(zhuǎn)移贓款，甚至令金融機(jī)構(gòu)遭遇信任危機(jī)。

因此，公開(kāi)透明對(duì)防控金融犯罪都有利。國(guó)際組織在預(yù)防和控制金融犯罪方面的倡議近年來(lái)逐漸上升，但優(yōu)先級(jí)別仍然較低，各國(guó)央行、金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與執(zhí)法部門在認(rèn)識(shí)金融犯罪問(wèn)題上還存在著較大的鴻溝。此外，受各國(guó)司法系統(tǒng)制度上的局限，特別是歐美國(guó)家為保護(hù)本國(guó)資本經(jīng)濟(jì)體的利益，導(dǎo)致國(guó)家法律條款難以適應(yīng)大規(guī)模國(guó)際金融犯罪治理工作的跨國(guó)有效銜接。

國(guó)際金融犯罪的預(yù)防和控制

完善監(jiān)管方式，引入創(chuàng)新機(jī)制。金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)繼續(xù)堅(jiān)持審慎監(jiān)管原則，突出國(guó)際金融犯罪預(yù)防性監(jiān)管理念，完善金融犯罪風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別程序和化險(xiǎn)方案，提前識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)并及時(shí)進(jìn)行監(jiān)管介入。針對(duì)不同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，訂制化推行監(jiān)管新規(guī)和措施，減少被動(dòng)性的事后監(jiān)督手段。創(chuàng)新委托監(jiān)管的方式，通過(guò)委托其他機(jī)構(gòu)代理進(jìn)行金融犯罪的調(diào)查和取證來(lái)彌補(bǔ)監(jiān)管資源和力量不足的問(wèn)題。注重更多地參與到協(xié)助司法活動(dòng)過(guò)程當(dāng)中，有效識(shí)別和查封金融犯罪資產(chǎn)，從資產(chǎn)來(lái)源和性質(zhì)上獲取線索、補(bǔ)全疏漏，完善措施。配合建立受害者資金挽損、補(bǔ)償和返還機(jī)制，在震懾和警示犯罪行為的同時(shí)，踐行金融為民服務(wù)、維護(hù)金融法規(guī)權(quán)威。監(jiān)管部門還應(yīng)當(dāng)注重充分發(fā)揮相關(guān)組織的作用，金融行業(yè)的自律管理也是監(jiān)管體制的重要組成部分，同時(shí)也是協(xié)助監(jiān)管部門開(kāi)展工作的重要抓手，發(fā)揮各類自律組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的作用有助于規(guī)范金融從業(yè)人員的行為操守，增強(qiáng)從業(yè)人員的職業(yè)道德和自律能力，還有著監(jiān)管成本低，靈活兼容各類監(jiān)管和管理工作的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)一步可以充分利用一些民間組織發(fā)布的數(shù)據(jù)指數(shù)，提升防控金融犯罪的透明度。此外，由于金融機(jī)構(gòu)金融活動(dòng)中確保參與者信息真實(shí)、有效，不被犯罪分子所利用等方面承擔(dān)著重要的責(zé)任，應(yīng)當(dāng)推動(dòng)相關(guān)法律給予機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員一定的保護(hù)，嘗試探索保險(xiǎn)業(yè)在防控國(guó)際金融犯罪工作中的作用，創(chuàng)新銀保聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

推動(dòng)金融合規(guī)，培養(yǎng)專業(yè)人才。合規(guī)能識(shí)別可疑交易行為，發(fā)現(xiàn)異常和風(fēng)險(xiǎn)。提升金融機(jī)構(gòu)的合規(guī)性是預(yù)防和控制金融犯罪工作的另一項(xiàng)重要抓手。金融監(jiān)管部門，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提升金融犯罪預(yù)防策略和程序，強(qiáng)化對(duì)從業(yè)人員的能力，以及對(duì)金融犯罪的相關(guān)培訓(xùn)。強(qiáng)化履職經(jīng)驗(yàn)、業(yè)務(wù)素質(zhì)上的認(rèn)證，加強(qiáng)對(duì)能為金融犯罪提供便利的工具、設(shè)備的安全評(píng)估和管控。加強(qiáng)金融行業(yè)數(shù)據(jù)信息保護(hù)，有效控制信息的獲取、交易、記錄等能力。頒布條例對(duì)機(jī)構(gòu)已整改的內(nèi)容減少處罰，對(duì)拒不整改的采取拒絕展期、吊銷或終止許可證等方式嚴(yán)肅處理。同時(shí)規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的部門配置，推動(dòng)合規(guī)部門與管理層分離，減少本單位的制約。針對(duì)合規(guī)能力不強(qiáng)的中小金融機(jī)構(gòu)，在強(qiáng)化人員培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)引入專業(yè)人士參與合規(guī)和防控金融犯罪工作，避免出現(xiàn)治理洼地。進(jìn)一步強(qiáng)化與高校、科研機(jī)構(gòu)的合作，著力培養(yǎng)一批高質(zhì)量的合規(guī)人才，積極推動(dòng)相關(guān)單位參與國(guó)際間行業(yè)準(zhǔn)則的制定和發(fā)展研討培訓(xùn)等活動(dòng)。

創(chuàng)新監(jiān)管科技，挖掘數(shù)據(jù)潛力。創(chuàng)新技術(shù)預(yù)防措施，運(yùn)用科技手段賦能對(duì)金融知識(shí)、法律的宣傳、培訓(xùn)、教育。隨著金融犯罪環(huán)境的變化，不斷更新監(jiān)管科技手段，降低金融犯罪的潛在發(fā)生率。建設(shè)金融犯罪預(yù)防控制系統(tǒng)，強(qiáng)化預(yù)防程序設(shè)計(jì)，降低內(nèi)部人員的犯罪率。建立科學(xué)防控金融犯罪的定量評(píng)價(jià)技術(shù)，優(yōu)化考核標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管評(píng)價(jià)體系。探索構(gòu)建金融情報(bào)數(shù)據(jù)庫(kù)體系，建立防控和打擊金融不法活動(dòng)的專用金融情報(bào)系統(tǒng)，強(qiáng)化金融違法信息共享，研究成立多部門聯(lián)合金融情報(bào)委員會(huì)或工作組，為數(shù)據(jù)共享、分析和研判提供便利。此外，金融數(shù)據(jù)信息多涉商業(yè)秘密甚至國(guó)家機(jī)密，在部門共享過(guò)程中特別要嚴(yán)格遵循保密法、個(gè)人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法等相關(guān)法律。在國(guó)際金融犯罪交流活動(dòng)中，要特別限制與國(guó)外機(jī)構(gòu)溝通信息用途，可以探索商業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)在金融犯罪防控工作中的作用，通過(guò)商用數(shù)據(jù)庫(kù)中公開(kāi)披露的信息，滿足金融機(jī)構(gòu)日常的初步盡職調(diào)查等工作?？蓢L試推動(dòng)建立金融大數(shù)據(jù)庫(kù)，并將之與其他數(shù)據(jù)整合到一個(gè)國(guó)家智能系統(tǒng)中，反向協(xié)助監(jiān)管部門的金融調(diào)查和金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)合規(guī)工作。創(chuàng)新機(jī)器學(xué)習(xí)、生物行為識(shí)別和實(shí)時(shí)詐騙預(yù)警等技術(shù)的研發(fā)投入和實(shí)踐運(yùn)用，降低防控金融犯罪的長(zhǎng)期成本，建立內(nèi)外部金融犯罪監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，及時(shí)識(shí)別金融違法事件。

設(shè)置特別監(jiān)管部門，強(qiáng)化國(guó)際交流協(xié)作。由于政府在對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的同時(shí)還須注意保護(hù)公眾利益，可考慮在中央金融委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，于負(fù)責(zé)宏觀審慎的監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)置金融犯罪特別監(jiān)管部門，將反跨境賭博、反電信詐騙、反洗錢、違規(guī)金融放貸、非法集資等涉及金融活動(dòng)的違法行為全部納入，統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理。推動(dòng)金融犯罪在金融行業(yè)內(nèi)有序處理、維護(hù)金融穩(wěn)定的同時(shí)，將工作配合延伸到行業(yè)外的司法領(lǐng)域，出臺(tái)相關(guān)法律，賦予金融犯罪監(jiān)管部門對(duì)全部參與金融活動(dòng)主體的金融調(diào)查權(quán)力，考慮建立金融調(diào)查隊(duì)或執(zhí)法隊(duì)，用于收集復(fù)雜隱蔽的金融證據(jù)，追回和移交犯罪收益，追究擾亂金融市場(chǎng)、破壞金融穩(wěn)定的責(zé)任，應(yīng)對(duì)金融犯罪手段花樣不斷翻新的挑戰(zhàn)，改善目前洗錢、欺詐等金融犯罪在起訴、定罪和收繳違法所得等各環(huán)節(jié)執(zhí)行和完成率低等問(wèn)題。同時(shí)，建立以中央金融管理部門為主的預(yù)防和控制金融犯罪監(jiān)督管理體制有助于國(guó)際金融犯罪部門間的交流協(xié)作。

進(jìn)一步強(qiáng)化國(guó)際合作，推動(dòng)不同國(guó)家和國(guó)際組織在全球金融犯罪工作中簡(jiǎn)化司法程序、簽署國(guó)際公約、實(shí)施互相認(rèn)可的治理標(biāo)準(zhǔn)，共同完善計(jì)量金融犯罪和相關(guān)問(wèn)題的指標(biāo)框架，探索金融犯罪實(shí)施主體信息向國(guó)際組織、屬地司法管轄區(qū)監(jiān)管當(dāng)局披露，聯(lián)合開(kāi)展跨境懲戒工作，壓實(shí)業(yè)務(wù)所在國(guó)機(jī)構(gòu)的金融準(zhǔn)入控制和屬地管理職責(zé)，應(yīng)對(duì)當(dāng)前科技創(chuàng)新、世紀(jì)疫情、地緣政治沖突等因素為打擊和防控國(guó)際金融犯罪帶來(lái)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。倡議各國(guó)深入了解金融犯罪對(duì)社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重影響，挖掘驅(qū)動(dòng)金融犯罪行為的主要因素，提升對(duì)金融犯罪預(yù)防和控制工作的重視程度。遏制金融犯罪的多發(fā)高發(fā)態(tài)勢(shì)將有效促進(jìn)公共服務(wù)投資、社會(huì)生產(chǎn)發(fā)展和宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，金融犯罪的下降將最終實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。因此，建議將預(yù)防和控制國(guó)際金融犯罪與國(guó)際減貧措施、全球環(huán)境治理、全民教育行動(dòng)等國(guó)際重點(diǎn)工作擺在同等位置，進(jìn)一步開(kāi)展對(duì)未來(lái)相關(guān)事項(xiàng)的研究工作。

（高鴻為中國(guó)人民銀行陽(yáng)泉市分行黨委書(shū)記、行長(zhǎng)，寧昊為中國(guó)人民銀行陽(yáng)泉市中心支行副科長(zhǎng)。實(shí)習(xí)編輯/周茗一）