淺談地方高校預(yù)算績效管理存在的問題及建議

楊興濤

（西安理工大學(xué)，陜西 西安 710048）

黨的十九大報告中明確提出要建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實施績效管理，2021年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中也進一步要求按照建立現(xiàn)代財稅體制的要求，推進預(yù)算和績效管理一體化，將落實黨中央、國務(wù)院重大決策部署作為預(yù)算績效管理重點，不斷加強重點領(lǐng)域預(yù)算績效管理，逐步加強國有資本資產(chǎn)使用績效管理，進而提高資金使用效益。隨著近年來受國際形勢和新冠疫情的疊加影響，國家和地方財政總體上處于緊平衡狀態(tài)，年度收支矛盾也是日益突出，因此加強預(yù)算績效管理作為當前國家財稅改革的實施措施之一，發(fā)揮著一定的預(yù)算調(diào)節(jié)作用，也是當前進一步優(yōu)化財政分配體系，提升國家政策導(dǎo)向和重點工作保障的有力手段，通過加強績效管理機制的創(chuàng)新和深化績效評價結(jié)果的應(yīng)用，將績效管理與財政資金分配有機結(jié)合起來，將評價結(jié)果與完善政策、調(diào)整預(yù)算安排有機銜接起來，有助于優(yōu)化當前財政預(yù)算的管理體系，深化國家財稅改革，解決當前預(yù)算工作中存在的諸多問題。

地方高校作為以服務(wù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展和培養(yǎng)高素質(zhì)人才為目標的高等教育體系重要組成部分，為地方經(jīng)濟建設(shè)和發(fā)展做出了不可忽視的貢獻。但是，地方高校在以地方財政劃撥資金為主的財政撥款體系中，存在著資金有限影響內(nèi)涵式建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀，因此更需要通過提升預(yù)算績效管理水平來優(yōu)化資金投入。特別是新修訂的《預(yù)算法實施條例》和政府會計制度的實施，為提高會計信息質(zhì)量和實施全面預(yù)算績效管理提供了有力的政策支撐，全面預(yù)算績效管理作為預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，能夠直觀反映預(yù)算投入的成效，實現(xiàn)科學(xué)化、精細化財務(wù)管理，推動地方高校教育事業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。在經(jīng)費有限的情況下，如何提高資金配置效率、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、落實“花錢必問效、無效必問責”的監(jiān)管體系，建立符合“以人民為中心”的現(xiàn)代高等教育評價標準，就是當前地方高校在高質(zhì)量發(fā)展過程中急需解決的實際問題。

一、地方高校預(yù)算績效管理存在的問題

地方高校作為地方政府下屬的公共管理部門，需要對其預(yù)算經(jīng)費實施績效管理，按照預(yù)算管理有關(guān)要求，結(jié)合實際情況，在年度預(yù)算時設(shè)定績效目標，并在年度預(yù)算執(zhí)行后將最終的績效情況與前期的績效目標進行對比，開展預(yù)算績效分析，以評估是否達到預(yù)期效果。但是由于國家預(yù)算績效管理相關(guān)文件僅從宏觀上為地方高校預(yù)算績效管理提供政策依據(jù)，沒有專門針對地方高校的特殊性建立特有的預(yù)算績效管理體系，這就導(dǎo)致高校在預(yù)算績效管理的理解和執(zhí)行過程中仍然存在著諸多問題。

（一）預(yù)算績效管理重視程度不夠

地方高校緊跟國家預(yù)算體制改革步伐，不斷探索預(yù)算績效管理模式，逐步建立預(yù)算績效管理意識，也在逐步探索相關(guān)制度和政策。但我們也能清楚地看到，當前地方高校預(yù)算績效管理更多地體現(xiàn)在具體某個業(yè)務(wù)層面，特別是經(jīng)費占用較多或師生、社會、上級主管部門比較關(guān)注的專項教學(xué)經(jīng)費、專項科研經(jīng)費和專項建設(shè)經(jīng)費上，在一定程度上使得在該部分業(yè)務(wù)層面的預(yù)算體制改革初見成效，但是缺乏規(guī)范和系統(tǒng)的校內(nèi)預(yù)算績效管理制度，沒有實現(xiàn)全方位、全覆蓋、全流程的預(yù)算績效管理體系，在日常工作中仍存在對預(yù)算績效管理的認識還往往不夠深刻，對資金與績效配比重要性認識存在不足，認為績效管理僅僅是年底打打分、填填表，沒有將工作預(yù)期目標、資金使用效益及長期規(guī)劃目標統(tǒng)籌考慮，也沒有對工作計劃和完成情況進行認真分析和總結(jié)，導(dǎo)致預(yù)算在編制、執(zhí)行、考核方面存在著不足，沒有真正發(fā)揮預(yù)算績效管理的作用。

（二）預(yù)算績效管理體系不完善

隨著績效改革的不斷深化，部分地方高校預(yù)算績效管理體系也初具規(guī)模，每年度按照省級財政主管部門要求開展預(yù)算績效考核工作，從財政資金層面實施績效目標、績效評價和績效分析。但是，這種由上至下的預(yù)算績效管理體系基本上就是省屬高校財務(wù)部門的“獨角戲”：往往是財務(wù)部門根據(jù)學(xué)校整體情況填寫預(yù)算績效報表，報上級主管部門匯總，再報上級財政主管部門，進而形成省級部門的預(yù)算績效報表。整個業(yè)務(wù)流程中缺乏專門從事績效管理的人員或機構(gòu)進行監(jiān)管和指導(dǎo)，業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、上級主管部門之間缺乏全方位的聯(lián)動機制，甚至一部分高校和部門將預(yù)算績效管理當作是工作中的負擔，沒有積極地參與到該項工作中去，常常是懷著應(yīng)付了事和被動工作，這就導(dǎo)致績效管理效果大打折扣。同時，由于在現(xiàn)有體系下預(yù)算績效管理沒有具體落實到各個實施項目，沒有真正做到預(yù)算績效與預(yù)算管理高度切合，這就使得預(yù)算績效管理不夠深入和具體，進而最終的績效評估結(jié)果優(yōu)劣效果不明顯，難以激發(fā)績效管理評價的積極性，導(dǎo)致地方高校預(yù)算管理工作水平停滯不前。

（三）預(yù)算績效評價指標體系不健全

地方高校統(tǒng)籌多渠道資金用于學(xué)科建設(shè)、專業(yè)發(fā)展、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和基本運轉(zhuǎn)方面支出，其產(chǎn)出效果難以直接量化：一方面，地方高校資金使用效果具有一定的特殊性，很多資金使用效果難以在年度周期里產(chǎn)生立竿見影的效果，需要一定時間的積累和沉淀才能顯現(xiàn)效果；另一方面，由于地方高校資金存在政府、企業(yè)、社會、個人等多種來源，在實際使用中存在難于區(qū)分具體資金性質(zhì)的情況，這就使得資金績效存在相互交叉和重復(fù)的現(xiàn)象，這也為實施具體預(yù)算績效評價工作帶來了一定的困難。同時由于地方高校在辦學(xué)水平、建設(shè)方向、發(fā)展目標上存在著一定的差異，但當前教育行業(yè)尚未出臺相應(yīng)的績效指標框架，地方高校在結(jié)合自身實際情況制定績效指標體系時缺乏對應(yīng)的參考依據(jù)，缺乏統(tǒng)一性、科學(xué)性、合理性和可比性。大部分地方高校在預(yù)算績效管理過程中缺乏與中長期戰(zhàn)略規(guī)范的聯(lián)系，往往僅考慮當前利益，缺乏對長遠規(guī)劃和遠期目標的考慮，導(dǎo)致整體績效目標與高校整體教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃存在一定的偏差。

（四）預(yù)算績效管理信息化程度不夠

預(yù)算績效管理涉及預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、績效評價、信息公開等多個環(huán)節(jié)，同時也涉及項目立項、項目執(zhí)行、項目監(jiān)督、資金使用、結(jié)果反饋等各個業(yè)務(wù)層面，存在數(shù)據(jù)量多、業(yè)務(wù)量大、處理難度高、統(tǒng)計流程復(fù)雜的特點，需要采集大量的基礎(chǔ)信息，到反饋各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的執(zhí)行，再到開展數(shù)據(jù)分析和監(jiān)督，最終形成評價結(jié)果。這需要從財務(wù)部分到業(yè)務(wù)部門再到財務(wù)部門的閉環(huán)數(shù)據(jù)管理，需要高質(zhì)量的信息化手段支持完成。在實際工作中，地方高校往往受經(jīng)費投入和信息化重視程度的限制，普遍存在信息化建設(shè)程度不高，部分業(yè)務(wù)部門存在信息孤島現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算管理和績效管理脫節(jié)、財務(wù)系統(tǒng)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)孤立、核算系統(tǒng)和績效考核難以對接等問題，導(dǎo)致預(yù)算績效往往只能停留在簡單的數(shù)據(jù)匯總，不能形成預(yù)算績效管理的動態(tài)管理和信息化體系，難以實現(xiàn)預(yù)算績效管理的最終目標。

二、地方高校預(yù)算績效管理的優(yōu)化建議

（一）構(gòu)建地方高校的預(yù)算績效管理體系

隨著全面預(yù)算績效管理的不斷深入，為有效化解地方高校資金短缺的現(xiàn)實問題，預(yù)算績效管理在高校財務(wù)工作中發(fā)揮著不可替代的作用。地方高校應(yīng)加強全校范圍的績效管理主體意識，強化部門負責人在預(yù)算績效管理中的責任意識，通過頂層設(shè)計，成立全面預(yù)算績效管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組或?qū)I(yè)機構(gòu)，優(yōu)化全面預(yù)算績效管理組織結(jié)構(gòu)，在全校范圍內(nèi)建立績效管理氛圍，再進一步形成業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、行政部門、教學(xué)學(xué)院等全員參與、相互協(xié)同的聯(lián)動工作機制，建立以預(yù)算績效管理制度為指引、預(yù)算績效目標管理為措施、預(yù)算績效運行監(jiān)管為手段、預(yù)算績效評價應(yīng)用為結(jié)果的有效工作體系，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理在學(xué)校工作中的指揮棒作用，強化預(yù)算績效管理對學(xué)校經(jīng)濟發(fā)展乃至內(nèi)涵式建設(shè)發(fā)展的建設(shè)性作用。

（二）健全地方高校預(yù)算績效管理機制

一方面，地方高校需要不斷完善內(nèi)部預(yù)算績效管理機制，通過建立“年度預(yù)算——績效申報——預(yù)算執(zhí)行——績效評價——年度預(yù)算”聯(lián)動機制，對年度預(yù)算實施動態(tài)預(yù)算管理，及時根據(jù)績效反饋結(jié)果動態(tài)調(diào)整年度預(yù)算，將評價結(jié)果作為預(yù)算資金調(diào)配和預(yù)算項目立項的重要參考依據(jù)，充分發(fā)揮預(yù)算績效對預(yù)算分配的反饋作用，進而從思想上、行動上、執(zhí)行上真正重視績效管理的作用。

另一方面，地方高校通過建立合理有效的預(yù)算績效管理激勵機制，在績效評價結(jié)果的過程中，往往能夠通過現(xiàn)有的不合理現(xiàn)象直觀、淺顯地體現(xiàn)項目的產(chǎn)出和效益狀況，能夠不斷通過參考和借鑒制定更為科學(xué)、合理的項目建設(shè)方案，通過將有限的資金分配至績效評價結(jié)果優(yōu)秀的部門或項目來調(diào)動各單位和各部門工作積極性和主動性，對評價結(jié)果達不到優(yōu)秀或良好的項目，縮減資金投入或約談項目負責人，明確提升項目績效水平以達到牢固樹立預(yù)算管理工作意識；另外，采取因素綜合評定方法，建立預(yù)算執(zhí)行績效獎勵制度，通過貨幣獎勵、榮譽獎勵、清單管理、流程簡化等方式，對預(yù)算績效管理中業(yè)績突出的單位和個人實施物質(zhì)和精神獎勵，推動全面預(yù)算績效管理的跨越發(fā)展。

（三）完善地方高校預(yù)算績效指標體系

地方高校主管部門應(yīng)結(jié)合各地實際和現(xiàn)狀，探索符合地方高校特點的績效指標，對當前地方高?？冃Ч芾戆l(fā)展提供具體指導(dǎo)性意見，為地方高校的績效管理提供強有力的制度性保障。科學(xué)的績效指標是關(guān)系到績效評價結(jié)果合理性和導(dǎo)向性的決定性因素。結(jié)合地方高校財務(wù)部門難以完成客觀公正的績效評價問題，由上級教育主管部門或第三方機構(gòu)通過跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨專業(yè)的方式，建立一套具有指導(dǎo)性意見的框架，地方高校結(jié)合自身特點和經(jīng)費渠道建立對應(yīng)績效指標庫，按照基本建設(shè)項目、教學(xué)建設(shè)項目、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化項目、學(xué)科建設(shè)項目、基礎(chǔ)保障項目等方面設(shè)置可量化的績效指標，在基本建設(shè)規(guī)模、建筑使用面積、工程驗收通過率、教學(xué)設(shè)備購置量、教學(xué)設(shè)備使用率、教學(xué)研究成果數(shù)、科研項目立項數(shù)、技術(shù)成果轉(zhuǎn)化金額、技術(shù)成果獲獎數(shù)、學(xué)科評估結(jié)果、學(xué)科評估共享量、基礎(chǔ)維修工程量、服務(wù)學(xué)生數(shù)、受益學(xué)生人數(shù)等定量化或定性化效益指標，并通過工作實踐不斷進行細化、優(yōu)化，建議一套適合自身發(fā)展且可操作的指標體系。通過對指標值的收集、整理、實踐和驗證，逐步形成以定量評價為主、定性評價為輔，覆蓋全面預(yù)算的全方位特色指標動態(tài)體系，為績效評價工作的后續(xù)開展奠定堅實的基礎(chǔ)。

（四）打造地方高校預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)

實施業(yè)財融合是全面預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，對于高校預(yù)算績效管理水平的提高起到了積極的促進作用。業(yè)財融合和績效管理都離不開信息化系統(tǒng)的大力支持，地方高?？梢酝ㄟ^多渠道籌集資金，例如充分發(fā)揮校銀合作、校企合作、校地合作的優(yōu)勢，充分運用銀行、企業(yè)、政府的各方面的資金，建立起一套財務(wù)管理、資產(chǎn)管理、教務(wù)管理、人事管理、學(xué)生管理、科研管理等眾多信息化系統(tǒng)，打造一體化數(shù)字化校園建設(shè)，打破以往業(yè)務(wù)信息孤島和壁壘，實現(xiàn)系統(tǒng)間的互聯(lián)互通，切實實現(xiàn)業(yè)務(wù)與財務(wù)之間的數(shù)據(jù)交互。同時地方高校在信息化建設(shè)過程中注重頂層設(shè)計和業(yè)務(wù)規(guī)劃，積極通過組織架構(gòu)調(diào)整，使財務(wù)部門能更多地參與業(yè)務(wù)部門的活動，在充分理解教學(xué)業(yè)務(wù)、學(xué)生管理、人事管理、科研業(yè)務(wù)等業(yè)務(wù)活動的基礎(chǔ)上，通過建立預(yù)算績效管理與各業(yè)務(wù)系統(tǒng)間的數(shù)據(jù)交互，將中長期規(guī)劃和發(fā)展目標納入績效評價工作中，將績效管理實施到業(yè)務(wù)的各個環(huán)節(jié)中去，做到實時監(jiān)管、實時評價、實時反饋和實時運用，提升預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績效考評、結(jié)果反饋的協(xié)同性，全面提高地方高校預(yù)算績效管理的效率。

三、結(jié)束語

構(gòu)建全面預(yù)算績效管理是當前實施全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是提升自身精細化管理水平的重要體現(xiàn)，也是實施內(nèi)涵式建設(shè)發(fā)展的基礎(chǔ)保障。特別是地方高校經(jīng)費投入有限的情況下，是解決資源供需矛盾的有效途徑，通過全面預(yù)算績效管理水平的不斷提升，對地方高校約束和激勵預(yù)算執(zhí)行，提升資金使用效益，優(yōu)化辦學(xué)資源配置等方面都起到了積極作用，對地方高校當前“雙一流”建設(shè)和發(fā)展均具有重要的戰(zhàn)略意義。因此，地方高校應(yīng)結(jié)合當前實際情況，積極解決預(yù)算績效管理中存在的突出問題，促進績效管理的穩(wěn)步推進，提升內(nèi)部績效管理的系統(tǒng)性、協(xié)同性和制度性建設(shè)水平，充分發(fā)揮全面預(yù)算績效管理在高校財務(wù)和業(yè)務(wù)工作中的作用，進而實施全面預(yù)算管理，為高校的發(fā)展提供基礎(chǔ)保障。