基于全面預(yù)算視角的事業(yè)單位內(nèi)部控制研究

鄭瑋

（國家市場監(jiān)督管理總局國家標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)審評中心，北京 100026）

全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制二者之間存在密切聯(lián)系，因此，基于全面預(yù)算管理視角，探索強(qiáng)化內(nèi)部控制的有效措施和途徑對事業(yè)單位而言本身就極具現(xiàn)實(shí)意義和價值。當(dāng)前，事業(yè)單位雖落實(shí)了全面預(yù)算管理和內(nèi)部控制，但二者之間的銜接不到位，甚至是仍舊處于獨(dú)立運(yùn)行狀態(tài)，導(dǎo)致單位并不能夠充分發(fā)揮全面預(yù)算管理在內(nèi)部控制實(shí)施中的優(yōu)勢作用，嚴(yán)重制約內(nèi)控有效性的提升。因此，本文將從理論、存在的問題、應(yīng)對方案這三部分內(nèi)容展開分析論述，僅供參考。

一、理論概述

（一）內(nèi)部控制

內(nèi)部控制是指事業(yè)單位在發(fā)展過程中為了提高會計信息質(zhì)量，確保內(nèi)部資產(chǎn)的安全完整，在執(zhí)行相關(guān)政策規(guī)定的基礎(chǔ)上結(jié)合單位實(shí)際情況制定和落實(shí)的一系列控制措施、手段和方法。

（二）全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是指事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)行管理過程中通過預(yù)算，科學(xué)調(diào)整和優(yōu)化各部門、各單位的資源配置，并通過考核、控制等一系列手段，促使單位完成既定戰(zhàn)略目標(biāo)。

（三）全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制的聯(lián)系

一方面，二者的實(shí)施目標(biāo)一致?！兑?guī)范》中明確指出事業(yè)單位應(yīng)確保預(yù)算管理涉及各經(jīng)濟(jì)活動的各個環(huán)節(jié)，在各活動中充分發(fā)揮約束作用。同時，《規(guī)范》還要求事業(yè)單位在整個的經(jīng)濟(jì)活動中融入內(nèi)部控制。二者的實(shí)施，都要求事業(yè)單位各層級人員的有效參與，從本質(zhì)上來講，二者的最終目標(biāo)一致。

另一方面，二者在相互依存的同時，又相互促進(jìn)。第一，在內(nèi)部控制體系中，預(yù)算管理占據(jù)著重要地位，內(nèi)部控制實(shí)施的有效性直接影響預(yù)算管理實(shí)施質(zhì)量。而在落實(shí)預(yù)算管理各環(huán)節(jié)工作的過程中，事業(yè)單位又需要借助內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。換句話來講，內(nèi)部控制的有效落實(shí)，有利于事業(yè)單位進(jìn)一步優(yōu)化和完善預(yù)算管理制度，推動預(yù)算管理全面落實(shí)。第二，健全的預(yù)算管理制度，為事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)而提供了有力支撐，因此，為了顯著提高內(nèi)控有效性，事業(yè)單位必須高度重視預(yù)算管理制度的優(yōu)化與完善。

二、基于全面預(yù)算管理視角下事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

（一）單位層面存在的內(nèi)控問題

1.內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)有待優(yōu)化

大部分事業(yè)單位現(xiàn)已引入內(nèi)部控制，但部分單位雖按照相關(guān)要求落實(shí)內(nèi)控工作，但卻并未在內(nèi)部設(shè)立獨(dú)立的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，再加上預(yù)算管理委員會等機(jī)構(gòu)缺位，導(dǎo)致單位由于缺少完善的內(nèi)控組織結(jié)構(gòu)，實(shí)際實(shí)施效率低下。

內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組缺位會引發(fā)以下幾點(diǎn)問題：其一，難以實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制管理的全過程監(jiān)管，加大既定規(guī)章制度落實(shí)難度，影響內(nèi)控有效性，極易導(dǎo)致內(nèi)部控制形式化。其二，單位難以組織和協(xié)調(diào)各部門有效參與內(nèi)控工作，溝通效率低下，不利于內(nèi)控管理全面落實(shí)[1]。其三，難以在內(nèi)部控制管理中及時展開評價工作，導(dǎo)致內(nèi)控各環(huán)節(jié)問題頻出，卻不能及時予以上報和解決。

而缺少獨(dú)立的預(yù)算管理委員會，可能會導(dǎo)致單位運(yùn)行發(fā)展出現(xiàn)以下問題：第一，雖針對預(yù)算管理，制定了相應(yīng)的制度體系，但由橫向溝通機(jī)制缺位，導(dǎo)致既定制度體系與單位實(shí)際情況脫離，弱化了制度對后續(xù)預(yù)算活動的規(guī)范與約束價值。第二，無法有效監(jiān)督預(yù)算編制與預(yù)算審批環(huán)節(jié)，且難以發(fā)揮對其的指導(dǎo)作用，影響預(yù)算編制的科學(xué)性，極易使得預(yù)算編制脫離各職能部門的實(shí)際需求，預(yù)算不足、預(yù)算過多問題屢見不鮮。第三，難以實(shí)現(xiàn)對預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的全過程監(jiān)管，預(yù)算執(zhí)行剛性不足，預(yù)算調(diào)整隨意性過大，超預(yù)算支出問題時常發(fā)生。

2.內(nèi)控制度亟須調(diào)整和完善

當(dāng)前，事業(yè)單位在內(nèi)部控制制度層面普遍存在一定問題，主要體現(xiàn)在以下三個方面：首先，雖構(gòu)建了預(yù)算管理制度，但卻忽視了橫向信息溝通體系的建設(shè)。一方面，大部分事業(yè)單位都將編制工作交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，但由于財務(wù)部門難以與各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行有效溝通與交流，各業(yè)務(wù)部門也不愿主動與財務(wù)部門進(jìn)行交流，影響預(yù)算編制的科學(xué)性。另一方面，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，財務(wù)部門難以及時掌握各業(yè)務(wù)部門執(zhí)行情況，而各業(yè)務(wù)部門也并未及時將預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度反饋給財務(wù)部門，既不利于單位獲取預(yù)期的預(yù)算執(zhí)行效果，又加大了徇私舞弊等風(fēng)險發(fā)生的可能性。

其次，大部分單位在關(guān)鍵崗位制度上還存在一些問題，比如并未完整識別各關(guān)鍵崗位、并未有效落實(shí)不相容崗位分離制等；再如采購和庫管驗(yàn)收為同一人，極易產(chǎn)生監(jiān)管缺失、賬實(shí)不一致等問題。

最后，部分事業(yè)單位并未建立完善的內(nèi)控評價機(jī)制，甚至是缺位，導(dǎo)致單位難以準(zhǔn)確識別內(nèi)控缺陷與不足，更無法及時了解內(nèi)控實(shí)施現(xiàn)狀[2]。

3.內(nèi)部監(jiān)督制度不完善

制定完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，并嚴(yán)格執(zhí)行，是事業(yè)單位提高內(nèi)部控制管理質(zhì)量的必然要求，當(dāng)前，事業(yè)單位在內(nèi)控管理中，普遍存在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不完善問題。一方面，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制缺位，導(dǎo)致單位難以實(shí)現(xiàn)對內(nèi)控活動的全過程監(jiān)管，評價工作開展難度加大。另一方面，部分事業(yè)單位并未設(shè)立專門的監(jiān)管部門，負(fù)責(zé)監(jiān)管工作的職工因無法專職，其專業(yè)素養(yǎng)也有待進(jìn)一步提升，監(jiān)管工作效果低下，無法準(zhǔn)確識別內(nèi)部控制實(shí)施中所存在的不足與缺陷，影響內(nèi)控實(shí)施質(zhì)量。

4.信息化建設(shè)不到位

在信息化背景下，事業(yè)單位緊跟時代發(fā)展積極推進(jìn)內(nèi)部信息化建設(shè)，整體管理水平得到了顯著提升，但仍舊存在較多問題，尤其體現(xiàn)在信息化管理系統(tǒng)。部分事業(yè)單位雖進(jìn)行了信息化管理系統(tǒng)的建設(shè)工作，但實(shí)際取得的成效相對較低，更多依托系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)報表的填報與輸出，但其他各項(xiàng)管理活動，比如預(yù)算編制、財務(wù)報銷、合同審核等，仍舊主要依賴于手工填制和線下審批，整體工作效率低下。

（二）業(yè)務(wù)層面存在的內(nèi)控問題

1.預(yù)算業(yè)務(wù)控制存在缺陷

第一，大部分事業(yè)單位的預(yù)算編制工作都交由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，財務(wù)部門的負(fù)責(zé)人幾乎承擔(dān)了所有的預(yù)算工作，巨大的工作量導(dǎo)致其難以精細(xì)化地進(jìn)行預(yù)算編制。再加上單位內(nèi)部溝通機(jī)制不完善，甚至缺位，使得在業(yè)財融合背景下，財務(wù)人員難以編制出滿足各部門需求的預(yù)算，臨時追加問題層出不窮。第二，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，部分單位并未有效落實(shí)監(jiān)管工作，再加上執(zhí)行審批流程有待進(jìn)一步優(yōu)化與調(diào)整，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行時常脫離預(yù)算編制，預(yù)算超支現(xiàn)象頻出。

2.收支業(yè)務(wù)控制失效

一方面，在項(xiàng)目支出預(yù)算編制中，相關(guān)信息和數(shù)據(jù)的收集與整合工作由財務(wù)部門負(fù)責(zé)，但由于編制人員其對項(xiàng)目的了解相對粗放和淺顯，嚴(yán)重影響編制的科學(xué)性，致使預(yù)算資金與項(xiàng)目實(shí)際的支出需求存在一定差距。另一方面，針對項(xiàng)目資金支出，部分事業(yè)單位并未制定完善的審批流程，時常出現(xiàn)超預(yù)算申請問題。再加上審批的嚴(yán)謹(jǐn)性不足，監(jiān)管缺位，導(dǎo)致在審批環(huán)節(jié)，職工并未按照有關(guān)要求嚴(yán)格審批，越級審批問題屢見不鮮，影響收支業(yè)務(wù)控制成效[3]。

3.資產(chǎn)控制效率低下

一方面，部分事業(yè)單位并未針對資產(chǎn)管理制定完善的管理制度與流程，導(dǎo)致單位難以實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)的統(tǒng)籌管理，受該問題的影響，財務(wù)人員在預(yù)算編制中無法將預(yù)算和資產(chǎn)配置實(shí)現(xiàn)有機(jī)結(jié)合，從而影響編制工作的科學(xué)性。另一方面，部分事業(yè)單位并未制定規(guī)范化的資產(chǎn)處置流程，資產(chǎn)流失風(fēng)險加大，制約單位發(fā)展。

三、全面預(yù)算管理視角下的事業(yè)單位內(nèi)部控制對策

（一）單位層面

1.設(shè)立預(yù)算管理委員會，組建內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組

在實(shí)際運(yùn)行過程中，事業(yè)單位應(yīng)設(shè)立獨(dú)立的預(yù)算管理委員會，由其專項(xiàng)負(fù)責(zé)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等預(yù)算管理環(huán)節(jié)所存在的問題，充分發(fā)揮其在預(yù)算管理中的組織協(xié)調(diào)作用，以有效解決以往存在的預(yù)算管理活動混亂問題。同時，為了進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制，事業(yè)單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立完善的內(nèi)控領(lǐng)導(dǎo)小組，以便于定期客觀評價內(nèi)控實(shí)施情況，實(shí)現(xiàn)對內(nèi)控實(shí)施各環(huán)節(jié)的動態(tài)化監(jiān)管，并根據(jù)監(jiān)管和評價中所發(fā)現(xiàn)的問題，制定相應(yīng)的應(yīng)對方案與建議，為單位提升內(nèi)控有效性提供依據(jù)和支持?？偠灾?，在內(nèi)部控制實(shí)施過程中，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與完善，為各項(xiàng)內(nèi)控活動的順利開展提供組織保障。

2.加強(qiáng)內(nèi)控管理制度體系建設(shè)

內(nèi)部控制是一項(xiàng)綜合性的管理模式，因此，事業(yè)單位在建立內(nèi)部控制制度體系時，應(yīng)當(dāng)確保制度體系內(nèi)容涵蓋單位各項(xiàng)經(jīng)營管理活動，比如預(yù)算管理、收支管理、采購管理等等。此處主要是從預(yù)算管理視角提出完善內(nèi)控制度的方法與措施[4]。

大部分事業(yè)單位在設(shè)計預(yù)算管理制度時，并未制定相應(yīng)的信息與溝通機(jī)制，導(dǎo)致各部門協(xié)調(diào)效率低下，因此，事業(yè)單位應(yīng)提高對信息與溝通機(jī)制建設(shè)的重視程度，在此基礎(chǔ)上，加強(qiáng)內(nèi)控的信息與溝通制度建設(shè)與完善。應(yīng)當(dāng)注意的是，在制度體系建設(shè)過程中，事業(yè)單位不僅需要重視內(nèi)部報告體系、橫向溝通機(jī)制、信息安全管理等的設(shè)計，還需要持續(xù)優(yōu)化和調(diào)整信息公開機(jī)制，以進(jìn)一步提高內(nèi)部信息的安全性，有效緩解以往發(fā)展中存在的信息不對稱問題，從而降低徇私舞弊風(fēng)險發(fā)生的可能性，減少單位損失。

同時，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算管理制度中的關(guān)鍵崗位體系建設(shè)，并將其作為單位完善內(nèi)控關(guān)鍵崗位制度的重要基礎(chǔ)，堅持不相容崗位分離制，確保各崗位之間形成相互約束、相互監(jiān)督的良好關(guān)系，從而加強(qiáng)單位內(nèi)部的風(fēng)險防控。此外，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)控評價制度建設(shè)，加強(qiáng)自我監(jiān)督，為單位提高內(nèi)控質(zhì)量提供保障，在必要情況下，單位可以聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價。

3.健全內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制

在實(shí)際發(fā)展中，事業(yè)單位應(yīng)持續(xù)完善內(nèi)部監(jiān)督制度，以實(shí)現(xiàn)對內(nèi)部控制各環(huán)節(jié)的有效監(jiān)管，促使單位不斷提升內(nèi)控有效性。單位應(yīng)在內(nèi)部設(shè)立專門負(fù)責(zé)內(nèi)部監(jiān)督工作的工作小組，由各職能部門的負(fù)責(zé)人與紀(jì)檢監(jiān)察部門的人員組成，組長由單位的黨委書記擔(dān)任，定期監(jiān)督檢查內(nèi)控工作現(xiàn)狀，并有效督促后續(xù)整改工作落實(shí)與開展。

同時，單位應(yīng)細(xì)化紀(jì)檢監(jiān)察部門的工作權(quán)限和職責(zé)，在全面學(xué)習(xí)和解讀國家就全面預(yù)算管理與內(nèi)部控制所出臺政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展，加強(qiáng)內(nèi)審監(jiān)督體系建設(shè)，助力單位形成覆蓋整個內(nèi)控體系的監(jiān)管機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，事業(yè)單位應(yīng)自覺接受上級部門與社會的監(jiān)管，定期聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)審計等，通過內(nèi)外部審計監(jiān)督的協(xié)同使用，更加客觀、全面地發(fā)現(xiàn)單位內(nèi)部控制實(shí)施中所存在的問題，為單位提升內(nèi)部控制實(shí)施成效提供有力依據(jù)。

4.加強(qiáng)信息化建設(shè)

信息化時代，加強(qiáng)信息化建設(shè)顯然已經(jīng)成為各單位改革優(yōu)化管理模式的必要手段之一，但是仍有部分事業(yè)單位在信息化建設(shè)中，針對現(xiàn)有信息系統(tǒng)，并未有效納入預(yù)算資金收支審批等流程，導(dǎo)致實(shí)際所運(yùn)行的信息化管理系統(tǒng)并不能夠有效支持預(yù)算管理活動開展，更無法助力單位提高內(nèi)控有效性。

根據(jù)《規(guī)范》的相關(guān)要求，單位需要充分發(fā)揮信息系統(tǒng)對各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動的有效作用，依托先進(jìn)的信息化手段，不斷提高內(nèi)部管理質(zhì)量和效率，確保單位有效落實(shí)內(nèi)部控制。因此，在實(shí)際工作中，單位可以聘請專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)，基于單位實(shí)際情況，定制個性化的內(nèi)控信息系統(tǒng)，有效整合現(xiàn)有的辦公系統(tǒng)與軟件，圍繞內(nèi)部控制搭建一個完善的信息化平臺，以預(yù)算子系統(tǒng)為代表的子系統(tǒng)互通模式，加快各部門之間的信息傳遞效率，逐漸實(shí)現(xiàn)信息與資源共享，助力單位強(qiáng)化業(yè)務(wù)管理[5]。

應(yīng)當(dāng)注意的是，在信息化建設(shè)過程中，事業(yè)單位應(yīng)高度重視對信息化平臺的安全風(fēng)險防控，細(xì)化各層級、各崗位人員的操作權(quán)限，做好密鑰保存工作，有效避免越權(quán)審批、秘鑰保管不當(dāng)而導(dǎo)致關(guān)鍵信息泄露等問題；通過增設(shè)防火墻、定期進(jìn)行平臺的維護(hù)與更新等手段，有效提高單位整體的風(fēng)險防控能力，降低數(shù)據(jù)泄露、惡意篡改等問題發(fā)生的可能性，進(jìn)一步保障單位信息數(shù)據(jù)的安全與完整。

（二）業(yè)務(wù)層面

第一，加強(qiáng)預(yù)算管理。首先，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)橫向交流與溝通，預(yù)算編制人員應(yīng)主動與各業(yè)務(wù)部門進(jìn)行交流，準(zhǔn)確了解和掌握各部門的資金需求，提高預(yù)算的實(shí)用性與可行性。同時，確保各業(yè)務(wù)部門有效參與預(yù)算編制工作，盡可能地降低預(yù)算編制環(huán)節(jié)風(fēng)險發(fā)生的可能性。其次，在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立完善的審批流程，并加強(qiáng)對預(yù)算執(zhí)行全過程的動態(tài)化監(jiān)管，以有效增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，提高預(yù)算執(zhí)行成效。最后，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立完善的預(yù)算績效管理體系，定期組織開展績效考核工作，客觀了解各部門預(yù)算執(zhí)行情況，并對其做出客觀評價，在為單位下一年度預(yù)算工作開展提供依據(jù)的同時，充分發(fā)揮預(yù)算績效管理的激勵與約束職能，有效調(diào)動職工參與有關(guān)工作的積極性，從而提升整體工作質(zhì)量。

第二，針對收支業(yè)務(wù)，單位應(yīng)建立完善的預(yù)算編制流程，并嚴(yán)格審批。首先，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制的相關(guān)要求和規(guī)定，科學(xué)進(jìn)行支出預(yù)算編制，相關(guān)人員應(yīng)就資金加強(qiáng)與各項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的溝通交流，有效降低預(yù)算不足或者是預(yù)算過多問題發(fā)生的可能性。其次，事業(yè)單位應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算編制，堅持?？顚Ｓ茫槍π略鲑Y產(chǎn)，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定，及時展開入賬核算。最后，事業(yè)單位應(yīng)按照《預(yù)算法》的相關(guān)要求，將取得的所有收入統(tǒng)一入賬，并交由財務(wù)部門進(jìn)行歸口管理[6]。各部門應(yīng)嚴(yán)格按照預(yù)算管理制度進(jìn)行支出，在堅持勤儉節(jié)約政策的基礎(chǔ)上加強(qiáng)資金支出控制。

第三，加強(qiáng)資產(chǎn)管理。首先，負(fù)責(zé)編制資產(chǎn)采購預(yù)算的人員，應(yīng)加強(qiáng)與資產(chǎn)管理人員的溝通交流，科學(xué)進(jìn)行預(yù)算編制，并確保其符合單位資產(chǎn)配置的相關(guān)要求，為單位實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的最佳化配置奠定基礎(chǔ)。其次，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)資金審批，并提高對整個審批流程的監(jiān)管與審核，將采購資金牢牢控制在預(yù)算范圍之內(nèi)，提高采購資金使用的規(guī)范性。資產(chǎn)管理部門應(yīng)加強(qiáng)對國有資產(chǎn)采購環(huán)節(jié)的監(jiān)管，并定期組織開展專項(xiàng)檢查，在此基礎(chǔ)上，還要積極配合有關(guān)單位進(jìn)行監(jiān)督檢查。再次，事業(yè)單位應(yīng)優(yōu)化資產(chǎn)配置，提高資產(chǎn)使用效益，以不斷增強(qiáng)自身抗風(fēng)險能力。同時，定期組織開展資產(chǎn)清查活動，以保證賬實(shí)一致。最后，事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)資產(chǎn)處置流程的優(yōu)化與完善，有效減少國有資產(chǎn)流失，充分發(fā)揮預(yù)算對資產(chǎn)的約束作用。

四、結(jié)束語

綜上所述，內(nèi)部控制的貫徹落實(shí)既有利于事業(yè)單位不斷提升內(nèi)部管理水平，又能夠推動單位朝著現(xiàn)代化方向穩(wěn)步發(fā)展。當(dāng)前，事業(yè)單位對內(nèi)部控制與全面預(yù)算管理的重視度不斷提升，但部分單位由于對二者之間內(nèi)在聯(lián)系的了解不到位，導(dǎo)致其并未充分發(fā)揮全面預(yù)算對內(nèi)部控制的推動作用，阻礙單位發(fā)展。當(dāng)前，事業(yè)單位在基于全面預(yù)算視角實(shí)施內(nèi)部控制時仍舊面臨著較多問題，主要體現(xiàn)在單位層面與業(yè)務(wù)層面這兩個方面。因此，事業(yè)單位應(yīng)分別從單位層面和業(yè)務(wù)層面展開研究與探索，確定問題所在，并結(jié)合單位實(shí)際情況制定科學(xué)的應(yīng)對方案，并予以落實(shí)，以便于單位充分發(fā)揮全面預(yù)算價值，不斷提高內(nèi)控實(shí)施質(zhì)量，助推單位健康發(fā)展。