建設(shè)新型教育智庫與教育科研系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)型

文/劉繼青

建設(shè)新型教育智庫與教育科研系統(tǒng)的改革轉(zhuǎn)型

文/劉繼青

建設(shè)中國特色新型教育智庫組織，是對我國教育政策研究機(jī)構(gòu)、科研系統(tǒng)提出的自身現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)。推進(jìn)教育科研機(jī)構(gòu)向教育智庫轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)建設(shè)新型教育智庫的目標(biāo)，既是一個理論上涉及多個層面的問題，又是一項(xiàng)影響深遠(yuǎn)的重大現(xiàn)實(shí)命題，必須以更廣泛的理論視角，對新型教育智庫建設(shè)的基本問題予以辨析，深刻把握承擔(dān)智庫職能的教育科研系統(tǒng)發(fā)展的歷史邏輯，形成建設(shè)新型教育智庫的理論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)持問題導(dǎo)向、目標(biāo)引領(lǐng)，深化體制機(jī)制改革，為推動教育科研系統(tǒng)向新型教育智庫轉(zhuǎn)型提出戰(zhàn)略設(shè)計(jì)和政策建議。

在三個層面上理解新型教育智庫

（一）從推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的整體層面明確教育智庫的功能及定位

智庫是一個現(xiàn)代國家治理系統(tǒng)中的一環(huán)，在現(xiàn)代治理理論的視野中，治理是多元主體參與的民主協(xié)商性共治形態(tài)，教育治理亦然。其突出特征是多元主體參與的合作管理、共同管理、共同治理。智庫作為一種組織和制度安排，是公共決策的參與者，也是參與教育治理的主體之一。

從現(xiàn)代智庫出現(xiàn)和發(fā)展最早的美國來看，“智庫已經(jīng)成為美國政治體系不可缺少的一部分，被看作是‘影子政府’”。誠如《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》所指出的：“縱觀當(dāng)今世界各國現(xiàn)代化發(fā)展歷程，智庫在國家治理中發(fā)揮著越來越重要的作用，日益成為國家治理體系中不可或缺的組成部分，是國家治理能力的重要體現(xiàn)?！爆F(xiàn)代智庫不僅生產(chǎn)專業(yè)知識和思想、開展戰(zhàn)略謀劃、提供公共政策方案，同時，智庫體系作為溝通政府與社會之間的一個獨(dú)立系統(tǒng)，在參與式治理和協(xié)商式?jīng)Q策過程中，發(fā)揮著“在政府和公眾之間斡旋”“把公眾參與的不同形式結(jié)合起來，提供高質(zhì)量的研究和分析”的功能和目的。

從治理理論的視野來探究中國特色新型教育智庫建設(shè)，主要涉及的是隨著多元主體的確立，第一，政府要轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)簡政放權(quán)。政府要完善決策民主機(jī)制，向包括教育智庫在內(nèi)的社會組織分權(quán)，賦予教育智庫更多的決策參與權(quán)。第二，包括教育智庫在內(nèi)的其他社會組織主體地位的加強(qiáng)。教育智庫應(yīng)該成為凝聚決策層與公眾價值共識，有效吸納公眾有序、理性參與教育治理的新型載體。第三，智庫體系本身也應(yīng)該多元化。筆者建議，促進(jìn)事業(yè)單位型智庫、高校智庫和民間智庫等智庫分工互補(bǔ)、和諧互動，“形成定位明晰、特色鮮明、規(guī)模適度、布局合理的中國特色新型智庫體系”。

（二）從政策過程理論的視角理解教育智庫的參與模式與作用機(jī)制

智庫組織是政策過程中的行動者，其全部工作是圍繞決策機(jī)構(gòu)的中心工作而展開的，被視為“現(xiàn)代國家決策鏈條中不可缺少的一環(huán)”。從主體的角度而言，政策過程研究的是個人和團(tuán)體如何參與公共政策的意見表達(dá)、政策抉擇以及執(zhí)行反饋的過程。不同類型的政策主體在政策過程中承擔(dān)的角色和參與的方式各異。從政策過程的理論視角可以觀察智庫組織的參與模式及其作用機(jī)制。

智庫的定位和功能發(fā)揮與政治制度、行政體制尤其是決策體制密切相關(guān)，并受制于自身的歷史和傳統(tǒng)。理論上，智庫在各階段都能發(fā)揮自身作用。實(shí)踐中不同國家的智庫發(fā)揮作用的方式和途徑有所不同。英美等發(fā)達(dá)國家重大教育政策制定往往發(fā)端于智庫的報告，智庫在“政策過程的每個階段都在扮演積極重要但也截然不同的角色”，在議程設(shè)置階段，智庫要努力確保自己提出的政策建議被納入決策者首要的考慮方案，進(jìn)入議事日程。為此，智庫還要積極引導(dǎo)和影響公眾輿論；在政策形成過程中，智庫“發(fā)揮著重大影響，為政策制定者已經(jīng)成熟的觀點(diǎn)提供支持”；進(jìn)入實(shí)施階段，智庫的研究“可以用來評估政策的好壞并前瞻性提供導(dǎo)向”。

從我國教育智庫參與政策過程的實(shí)踐來看，因教育決策目標(biāo)的需求不同，各種類型的教育智庫參與程度、方式也不同。例如，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010~2020年）》自起草工作啟動后，政府就邀請了包括民主黨派中央、社會研究機(jī)構(gòu)、教育學(xué)會等開展平行調(diào)研；委托相關(guān)國際組織開展專項(xiàng)研究；邀請國內(nèi)外多領(lǐng)域?qū)＜医M成咨詢組。在征求意見階段，咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)揮了納群言集眾智的作用。在議程設(shè)置之后的政策規(guī)劃與設(shè)計(jì)階段，各類型的教育智庫都參與了調(diào)研工作。

（三）從微觀視角理解教育智庫的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制

在微觀層面，作為一個旨在以研究影響政策的機(jī)構(gòu)，智庫必須擁有足夠的專業(yè)權(quán)威。理解智庫的這種特性，對于構(gòu)建我國教育智庫的內(nèi)部體系將有所裨益。歐美發(fā)達(dá)國家的教育智庫表現(xiàn)出專業(yè)化、職業(yè)化的顯著特征。歐美發(fā)達(dá)國家智庫的專業(yè)化和職業(yè)化主要體現(xiàn)在智庫的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制方面。雖然因國情不同而各有特點(diǎn)，但是其治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制也有諸多共同之處。

有研究者概括歐美智庫機(jī)構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)特征：一是理事會為最高決策機(jī)構(gòu)，以維護(hù)自身的獨(dú)立性；二是在組織結(jié)構(gòu)上，政策研究部門為核心，行政管理為輔助；三是研究工作方面，實(shí)施項(xiàng)目導(dǎo)向的團(tuán)隊(duì)化管理，圍繞項(xiàng)目配置科研資源；四是用人機(jī)制靈活而富有競爭性；五是制度性的溝通政府、社會與媒體的交流機(jī)制。結(jié)構(gòu)決定功能，智庫的核心價值在于最大可能的實(shí)現(xiàn)影響公共政策的目標(biāo)。發(fā)達(dá)國家專業(yè)智庫內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了如何有效整合內(nèi)外部資源，實(shí)現(xiàn)智庫的人才、經(jīng)費(fèi)、信息等資源的優(yōu)化配置，以利于充分發(fā)揮其政策影響力。

為實(shí)現(xiàn)影響政策的目標(biāo)，歐美智庫形成了富有特色的、目標(biāo)受眾明確的研究成果推廣模式。對于政策制定者的官方主體，美國智庫除了“有意識地設(shè)計(jì)較短的而且易被接受的研究結(jié)果”，還“擁有整個部門的人員來充當(dāng)他們與美國國會、新聞媒體之間的聯(lián)絡(luò)員”，來推廣自己的研究成果。

建設(shè)新型教育智庫中面臨的主要問題

與發(fā)端于西方發(fā)達(dá)國家的現(xiàn)代智庫制度相比，我國教育科研制度植根于不同的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和社會結(jié)構(gòu)，歷史的邏輯起點(diǎn)不同，目標(biāo)、性質(zhì)和功能也有不同。在制度設(shè)計(jì)上，傳統(tǒng)教育科研院所承擔(dān)著教育智庫的部分職能，但是在服務(wù)教育決策過程中有著不能承受之重。究其根本，既有內(nèi)部體制機(jī)制不適應(yīng)、不兼容的因素，又有外部宏觀教育決策體制存在的結(jié)構(gòu)性和制度性制約因素。

總體來看，改革開放以來，在教育體制改革的大潮中，教育科研體制改革并未成為改革的重要議題。教育科研體制機(jī)制自身的改革明顯滯后于整個教育體制改革的整體進(jìn)程。

（一）傳統(tǒng)教育科研體制演變及其存在問題

1.行政依附性較強(qiáng)，自主發(fā)展的動力不足

教育行政部門所屬教育科研機(jī)構(gòu)一般為國家全額撥款或差額撥款的事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)、編制和人事管理均由上級政府決定，研究任務(wù)也是由教育行政部門委托或?qū)徟?，一定程度上是作為行政部門的延伸機(jī)構(gòu)或內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)而存在的。有的教育科研機(jī)構(gòu)還承擔(dān)了部分行政事務(wù)工作，行政依附性強(qiáng)而獨(dú)立性不足。

就決策服務(wù)工作而言，其優(yōu)勢是研究成果向決策層傳遞的渠道暢通。但是，在實(shí)踐中，教育科研機(jī)構(gòu)自身的體制屬性也決定了其研究工作要服從于部門的組織利益，對政策的研究重點(diǎn)往往在論證其合理性和必要性。這就容易出現(xiàn)要么“決策強(qiáng)制咨詢”，要么“咨詢和決策各行其是”的狀況。由此，導(dǎo)致科研機(jī)構(gòu)自主發(fā)展、主動影響決策的動力不足。同時，作為政府設(shè)立的教育科研機(jī)構(gòu)，由于歷史原因，各層級機(jī)構(gòu)設(shè)置大同小異，同質(zhì)化現(xiàn)象突出，“造成了我國教育科研體系大而不強(qiáng)的狀況”。

2.發(fā)展定位不清晰，職能定位具有多重性

教育科研機(jī)構(gòu)的發(fā)展定位不清晰，職能具有多重性，相互之間又有交叉和沖突。而且，各省（市）、自治區(qū)所屬教育科研機(jī)構(gòu)，在職能定位、行政級別、機(jī)構(gòu)設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)建設(shè)和科研經(jīng)費(fèi)投入等方面都存在著較為顯著的差異性。造成了教育科研機(jī)構(gòu)發(fā)展中始終有諸多張力的存在。早在20世紀(jì)90年代，業(yè)內(nèi)人士就指出：“科研上的矛盾是各方面人士利益趨向不一致，學(xué)術(shù)界希望多出成果，行政領(lǐng)導(dǎo)希望為他們的決策提供依據(jù)，第一線的廣大教育工作者希望通過科研活動學(xué)到解決實(shí)際問題和困難的辦法?！?/p>

3.內(nèi)部管理行政化顯著，政策咨詢角色弱化

教育行政機(jī)關(guān)所屬教育科研院所基本上移植了行政機(jī)關(guān)科層管理模式，管理中的行政化趨向較為突出。在管理及運(yùn)行機(jī)制方面受制于人事管理制度等因素，內(nèi)部管理和運(yùn)行機(jī)制方面靈活性不足的現(xiàn)象顯著。在內(nèi)部研究部門的設(shè)置方面，與師范大學(xué)、教育學(xué)院差異性不大。研究工作的學(xué)科化、個體化現(xiàn)象突出，容易導(dǎo)致對重大教育戰(zhàn)略問題和現(xiàn)實(shí)問題缺乏完整認(rèn)識和系統(tǒng)關(guān)切。而且，受制于專業(yè)分工的部門制管理，以多數(shù)省級綜合性教育研究機(jī)構(gòu)來看，本來有一定的綜合性、跨學(xué)科的優(yōu)勢，但因團(tuán)隊(duì)合作、協(xié)同創(chuàng)新的機(jī)制缺乏而難以將優(yōu)勢化為競爭力。

教育科研機(jī)構(gòu)缺乏有效地推廣轉(zhuǎn)化政策研究成果的機(jī)制和動力，體現(xiàn)在為決策服務(wù)職能的實(shí)現(xiàn)方式單一、機(jī)制不健全。引導(dǎo)和影響公眾輿論意識不強(qiáng)。在科研考核機(jī)制方面，專門教育科研機(jī)構(gòu)的職稱評定體系與高?；鞠嗤?，科研人員往往要奔忙于決策機(jī)關(guān)的工作任務(wù)與學(xué)術(shù)研究之間。同時，由于自身機(jī)構(gòu)影響力、發(fā)展機(jī)會和待遇等問題的影響，多數(shù)教育科研院所難以吸引到政策研究能力較強(qiáng)的專家學(xué)者。

（二）教育科研機(jī)構(gòu)向智庫轉(zhuǎn)型面臨的結(jié)構(gòu)性問題和制度性制約因素

我國教育決策體制的制度設(shè)計(jì)中存在的結(jié)構(gòu)性問題，構(gòu)成了影響傳統(tǒng)教育科研機(jī)構(gòu)服務(wù)教育決策功能發(fā)揮的制度性制約因素。

1.教育公共決策體制中咨詢機(jī)構(gòu)參與的制度性安排不完善

公共決策體制涉及決策權(quán)力的分配、程序、規(guī)則及方式等基本構(gòu)成要素。決策程序的民主化、科學(xué)化是智庫服務(wù)決策作用發(fā)揮的前提。在發(fā)達(dá)國家，智庫類咨詢機(jī)構(gòu)參與決策過程已經(jīng)成為法定的程序。在程序規(guī)則和實(shí)質(zhì)權(quán)利上有了法定的保障。而我國公共決策體制中缺乏相應(yīng)的咨詢機(jī)構(gòu)參與決策的制度化、程序化和規(guī)范化的安排。在《國家教育改革和發(fā)展中長期規(guī)劃綱要（2010~2020年）》和教育部有關(guān)文件中，對規(guī)范決策程序，完善專家咨詢機(jī)制提出了改革要求，但是問題在于：其一，咨詢機(jī)構(gòu)的參與，并不是決策程序的必要環(huán)節(jié)；其二，“涉及群眾切身利益的教育領(lǐng)域綜合改革重大政策舉措”有著概念上的模糊性。智庫類咨詢組織參與決策的程序性規(guī)范不足，是制約包括教育科研機(jī)構(gòu)在內(nèi)的決策咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)揮服務(wù)決策職能的體制性障礙。

2.教育科研機(jī)構(gòu)服務(wù)決策的績效評估與責(zé)任機(jī)制不完善

就制度設(shè)計(jì)而言，教育科研院所等機(jī)構(gòu)被賦予服務(wù)教育決策的職能，但是在實(shí)踐中，這項(xiàng)職能實(shí)現(xiàn)的效果如何，尚缺乏制度性的評估監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是沒有建立起相應(yīng)的責(zé)任機(jī)制。主要表現(xiàn)為，在國家層面，對于事業(yè)單位型的教育科研機(jī)構(gòu)的考核評估，沒有建立一套科學(xué)的績效管理評價體系，其工作績效的評估通常是同級行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部的考核評價。這既不利于國家對教育科研機(jī)構(gòu)的宏觀管理，也不利于激勵、推進(jìn)科研機(jī)構(gòu)自身的改革發(fā)展。就教育科研機(jī)構(gòu)的決策咨詢服務(wù)職能的發(fā)揮而言，不僅缺乏績效評價制度，而且也沒有相應(yīng)的責(zé)任追究制度。由于教育政策研究無責(zé)任風(fēng)險，承擔(dān)決策服務(wù)教育科研機(jī)構(gòu)的中立性和科學(xué)性難以保證，容易出現(xiàn)提供“政府定制的專家意見”，“成為論證政府所欲求的決策方案的工具”的狀況。

推進(jìn)建設(shè)新型教育智庫改革轉(zhuǎn)型的政策建議

（一）加強(qiáng)智庫的主體地位，圍繞政策咨詢的核心功能構(gòu)建多重角色

智庫作為國家治理現(xiàn)代化中的一個環(huán)節(jié)，是參與多元治理的重要主體。新型教育智庫應(yīng)逐步承擔(dān)起這一使命，以主人翁的精神參與國家治理。如上文所言，教育智庫的主體地位的加強(qiáng)，意味著職能的進(jìn)一步拓展。中國特色新型智庫應(yīng)承擔(dān)咨政建言、理論創(chuàng)新、輿論引導(dǎo)、社會服務(wù)、公共外交等重要功能。教育智庫應(yīng)該成為凝聚決策層與公眾價值共識，有效吸納公眾有序、理性參與教育治理的新型載體。但毫無疑問，智庫的多重角色，都應(yīng)該圍繞其核心功能，即為政策咨詢而建構(gòu)，以提升決策影響力而發(fā)展。

（二）建設(shè)多元合作互補(bǔ)的教育智庫體系

為完善教育智庫體系，構(gòu)建中國特色新型教育智庫發(fā)展的新格局，有必要專門出臺針對各級教育科研院所教育智庫建設(shè)的政策文件；系統(tǒng)規(guī)劃設(shè)計(jì)改革方案，推進(jìn)教育科研機(jī)構(gòu)的改革轉(zhuǎn)型；要采取分階段、分步驟、有重點(diǎn)地加以推進(jìn)和發(fā)展。國家層面的中國教育科學(xué)研究院，地方層面的北京、上海、江蘇、廣東等教育現(xiàn)代化發(fā)展水平較高的發(fā)達(dá)地區(qū)，要爭取納入國家高端智庫建設(shè)規(guī)劃。通過加快自身機(jī)構(gòu)改革步伐，建設(shè)服務(wù)于全國宏觀教育戰(zhàn)略決策、服務(wù)地方政府教育發(fā)展的綜合性高端教育智庫。力爭到2020年，打造多所具有較大影響力和國際知名度的國家級高端教育智庫。對于中西部地區(qū)，要采取傾斜政策，建立培育孵化機(jī)制，推動結(jié)合中西部地域特色，整合優(yōu)質(zhì)資源，推進(jìn)專業(yè)化、特色化的教育智庫建設(shè)。

（三）健全和完善教育智庫參與決策咨詢制度

建立和完善教育智庫參與教育決策的法定程序。充分認(rèn)識教育智庫制度在多中心治理體系中的地位和作用。除了原有的行之有效的論證會、座談會、公開征集意見等民主決策方式之外，按照十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對智庫和咨詢制度建設(shè)的要求，在教育行政決策制度中，要建立和完善教育智庫參與決策的法定程序，明確決策咨詢的適用范圍、專家咨詢機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)等，確立其參與決策的法律地位，依法保障教育智庫在服務(wù)決策過程中的獨(dú)立性和自主性。推進(jìn)教育政策思想市場建設(shè)。引入競爭機(jī)制，積極營造多元教育智庫公平參與教育決策、參與教育政策執(zhí)行評估的制度環(huán)境，創(chuàng)設(shè)教育咨詢服務(wù)市場公平競爭的新局面，形成改革主體廣泛參與教育改革發(fā)展研究的新格局。探索建立旋轉(zhuǎn)門制度。形成智庫人才與行政機(jī)關(guān)人員雙向交流的制度化的通道。

（四）深化教育科研機(jī)構(gòu)自身改革，實(shí)現(xiàn)教育智庫轉(zhuǎn)型

確立教育智庫轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)和理念。各級教育科研機(jī)構(gòu)要明確向教育智庫轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略目標(biāo)和路線圖，深化內(nèi)部體制機(jī)制改革，建立現(xiàn)代智庫治理結(jié)構(gòu)。地方綜合性教育科研機(jī)構(gòu)，應(yīng)圍繞智庫建設(shè)目標(biāo)，逐步進(jìn)行功能分化與整合，將承擔(dān)智庫職能的機(jī)構(gòu)和人員，按照新型教育智庫的模式進(jìn)行整合，明確專業(yè)化教育智庫的建設(shè)目標(biāo)，采取靈活的用人機(jī)制，建立符合智庫要求的績效激勵和評價機(jī)制。具體措施還包括：一是設(shè)立人才培養(yǎng)和引進(jìn)基金，加大人才培養(yǎng)和引進(jìn)力度，建立靈活的吸引海內(nèi)外專業(yè)人才合作研究的機(jī)制；二是重視“內(nèi)參”性平臺建設(shè)，建立制度性、時效性強(qiáng)的“內(nèi)參”機(jī)制；三是創(chuàng)建品牌性會議和論壇，形成觀點(diǎn)匯集和交流的平臺；四是圍繞區(qū)域教育改革發(fā)展中的重大問題，出版連續(xù)性出版物，加大信息化網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。

（五）加強(qiáng)智庫協(xié)作機(jī)制和組織建設(shè)

在全國層面上，建立教育智庫協(xié)會組織。積極促進(jìn)全國教育科研機(jī)構(gòu)的資源整合。建立信息共享機(jī)制和協(xié)同合作機(jī)制。各級地方性教育科研機(jī)構(gòu)，可采取“合縱連橫”戰(zhàn)略，協(xié)同發(fā)展，提升自身競爭力?！昂峡v”是指加強(qiáng)與國家級教育智庫的戰(zhàn)略合作；“連橫”是指聯(lián)合區(qū)域內(nèi)外高校、科研機(jī)構(gòu)組建區(qū)域教育智庫聯(lián)盟，并探索與國外區(qū)域性教育智庫建立穩(wěn)定的合作關(guān)系。

【作者系北京教育科學(xué)研究院教育發(fā)展研究中心副研究員；摘自《清華大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2017年第1期】