地方政府融資平臺公司發(fā)展歷程及現(xiàn)狀芻議

［摘 要］地方政府融資平臺公司的發(fā)展經(jīng)歷了初始期、發(fā)展期、深化期3個階段，為城市更新改造、基礎設施項目建設、城市功能園區(qū)開發(fā)等方面提供了融資支持，是推動我國城鎮(zhèn)化進程的重要力量。當前，地方政府融資平臺公司經(jīng)過30多年的發(fā)展，其融資規(guī)模不斷擴大、融資領域不斷擴展、企業(yè)架構不斷優(yōu)化，但也面臨著融資渠道逐漸收緊、融資成本不斷上升、各類風險持續(xù)增加等一系列問題。文章主要分析地方政府融資平臺公司的起源、現(xiàn)狀及問題，希望對于促進其未來健康發(fā)展具有積極的參考價值。

［關鍵詞］地方政府融資平臺公司；融資風險；融資渠道

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.053

［中圖分類號］F832.39［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）14-0161-04

0? ? ?引 言

根據(jù)《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的規(guī)定，地方政府融資平臺公司（以下簡稱融資平臺）指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產(chǎn)設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經(jīng)濟實體。近年來，融資平臺在城市更新改造、基礎設施項目建設、城市功能園區(qū)開發(fā)等方面發(fā)揮著重要的作用，為提升我國的城鎮(zhèn)化率作出了突出貢獻。黨的二十大報告指出：“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化……加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市?！泵鎸π滦统擎?zhèn)化發(fā)展的要求，融資平臺將在此進程中繼續(xù)發(fā)揮其自身獨有的功能，為城市和地區(qū)的發(fā)展再立新功。因此，研究分析融資平臺的緣起，明確其發(fā)展現(xiàn)狀，了解其現(xiàn)存問題，對今后融資平臺的發(fā)展具有十分重要的意義。

1? ? ?融資平臺的起源和發(fā)展

融資平臺起源于20世紀80年代中期，發(fā)展于20世紀90年代末，21世紀逐漸進入“發(fā)展快車道”。

縱觀這類公司近40年的發(fā)展歷史，大致可以將其分為3個發(fā)展時期。

1.1? ?初始期：融資平臺為彌補地方財政缺口應運而生

融資平臺因“分稅制”改革而產(chǎn)生，其產(chǎn)生反映了我國財政體制的發(fā)展和變革。1994年“分稅制”改革后，中央、地方開始“分灶吃飯”，中央財政的資金來源主要是增值稅（中央占25%）、消費稅、關稅和企業(yè)所得稅（中央占60%）；地方財政的資金來源主要是營業(yè)稅、個人所得稅、土地增值稅等。中央和地方財政的分配比例大致維持在5∶5，但中央和地方財政事權的分配比例約在2∶8，財權上收、事權下放、“強干弱枝”趨勢日益明顯，地方的財權和事權不匹配，地方財政缺口日益擴大。為彌補地方財力的不足，特別是克服當時的“地方政府不得發(fā)行地方政府債券進行融資”這一預算硬約束，融資平臺由此產(chǎn)生［1］。因此，融資平臺自產(chǎn)生之日起就承擔著彌補地方財政缺口，為地方政府財政籌集資金這一天然的

職能。

1.2? ?發(fā)展期：融資平臺為應對金融危機而逐漸壯大

1998年的亞洲金融危機和2008年的世界金融危機使融資平臺日益受到重視。金融危機發(fā)生后，我國宏觀經(jīng)濟呈現(xiàn)“有效需求”不足的特征。按照凱恩斯主義的觀點，當有效需求不足時，政府應適時開展逆周期操作，加大政府投資力度，以增加政府需求彌補需求不足的缺口。以2008年的“四萬億”政府投資為

例，中央政府與地方各級政府共同應對金融危機帶來的不利影響。在具體安排投資項目時，兩次金融危機后，政府投資項目主要集中在基礎設施建設、城市更新改造等方面，但地方政府財力難以完全覆蓋項目資金，地方財政面臨較大的支出壓力。另外，根據(jù)《中華人民共和國中國人民銀行法》的有關規(guī)定，中國人民銀行不得向政府及政府部門發(fā)放貸款。為克服“資金不足”和“不得向銀行貸款”這兩項硬約束，融資平臺的融資職能日益得到政府重視。其憑借企業(yè)法人地位、合規(guī)財務報表的優(yōu)勢，扮演了貸款“中間商”的角色，地方政府可以通過融資平臺從銀行融資，再投資于具體的政府基建項目［2］。此后，融資平臺得到了快速發(fā)展，融資平臺數(shù)量也從金融危機爆發(fā)前的不足3 000家發(fā)展到2020年的9 000余家。

1.3? ?深化期：融資平臺為提升城市品質(zhì)而快速發(fā)展

自2008年金融危機爆發(fā)至今已有10余年，這10余年是融資平臺深化發(fā)展的時期。一方面，融資平臺的融資職能不斷強化。融資平臺的經(jīng)營特點和投資方向與其他的投融資公司有著顯著差別，其在金融市場中往往被認為是幫助政府融資的“工具人”，投資者對這類公司發(fā)行的金融產(chǎn)品信任度較高，使這類公司的融資職能被進一步放大。另一方面，融資平臺越來越深入地參與到城鎮(zhèn)化進程中。隨著我國城鎮(zhèn)化進程的加快、城市規(guī)模不斷擴大、城市配套基礎設施需求不斷增長，這在客觀上導致融資平臺越來越深入地融入城市建設中。無論是在城市擴張初期的道路、通信等基礎設施的建設階段，還是在城市擴張高潮的房地產(chǎn)開發(fā)、老舊小區(qū)及棚戶區(qū)改造階段；無論是城市新區(qū)的建設，還是老城區(qū)的品質(zhì)提升，融資平臺均深度參與其中?？梢哉f，近年來我國城鎮(zhèn)化進程的加快、新型城鎮(zhèn)化建設的不斷深入，與這類公司的深度融入有著緊密聯(lián)系。

2? ? ?融資平臺的特點

2.1? ?融資規(guī)模不斷擴大

融資平臺在實踐中的表現(xiàn)形式主要是各類城投公司。一般來說，這類公司發(fā)起設立的主體是地方政府的財政部門，有時也通過政府引導基金注資的方式成立。因此，這類公司的控制權直接或間接地掌握在政府手中。為了滿足當?shù)爻擎?zhèn)化的需求，同時也為了達到上級的政績考核標準，各級政府天然地有將融資平臺資產(chǎn)做大的趨勢，以期通過其資產(chǎn)規(guī)模的擴大來實現(xiàn)此類公司融資規(guī)模不斷擴大的效果。截至2021年上半年，全國各類型的融資平臺共發(fā)行債券

14 409只，債券規(guī)模存量11.57億元［3］。而發(fā)行債券融資僅僅是此類公司融資渠道的“冰山一角”，考慮到融資平臺主要的融資渠道是銀行貸款，其融資規(guī)模將是一個天文數(shù)字。

2.2? ?投資領域不斷拓展

融資平臺成立之初主要從事城市基礎設施開發(fā)建設工作，聚焦于社會公益領域的投資是這類公司的特點之一。隨著城市功能的不斷完善，融資平臺的領域也在不斷地拓展和延伸，其不再單純聚焦于社會公共基礎設施建設投資，也逐漸向各類收益性投資進軍。同時，隨著國家近年來加強對融資平臺會計核算、制度建設的監(jiān)管，是否具備穩(wěn)定的現(xiàn)金流和收益成為此類公司能否存續(xù)的關鍵，因此，融資平臺近年來的投資重點逐漸轉(zhuǎn)向了具有一定收益的投資項目。例如，部分融資平臺深度參與當?shù)氐墓I(yè)園區(qū)開發(fā)建設，通過建設標準廠房并向企業(yè)租賃的形式，定期獲得穩(wěn)定的現(xiàn)金收益；部分融資平臺則在當?shù)卣闹С窒拢瑢Ξ數(shù)匕l(fā)展狀況良好，但資金短期內(nèi)緊張的企業(yè)進行借款或股權投資，以期獲得企業(yè)定期的分紅；還有部分發(fā)展較好的融資平臺通過建立政府產(chǎn)業(yè)投資基金的方式，以私募股權投資（Private Equity，PE）的方式投資本地區(qū)有良好發(fā)展前景、未來可能在各類資本市場上市的創(chuàng)業(yè)型企業(yè)，以期其未來上市后能夠在資本市場變現(xiàn)，獲得超額收益。

2.3? ?公司架構不斷優(yōu)化

融資平臺成立之初僅具備融資功能，因此，其公司職能相對單一，造成了公司從業(yè)人數(shù)較少、機構設置不合理、架構較為簡單等問題。但是，隨著融資平臺通過吸收合并等方式不斷兼并其他國有開發(fā)建設公司，以及政府不斷向其注入資產(chǎn)，為更好地盤活利用這些資產(chǎn)，融資平臺的公司架構也在不斷優(yōu)化。例如，部分融資平臺在整合了當?shù)卣某鞘虚_發(fā)建設企業(yè)后，從單純地為城市開發(fā)建設提供融資的“錢袋子”轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘虚_發(fā)建設的“參與商”，這類融資平臺在原有的融資職能部門之外增加了相應的開發(fā)建設職能部門，公司也逐漸轉(zhuǎn)型為具有國有背景的城市開發(fā)公司。部分融資平臺除整合城市開發(fā)建設企業(yè)外，還將國資控股的生產(chǎn)型企業(yè)作為自己的子公司。因此，融資平臺除增加開發(fā)建設職能部門，還增加了生產(chǎn)管理職能部門，成為國有資產(chǎn)的實際運營者。隨著融資平臺規(guī)模不斷擴大、業(yè)務量不斷增加，公司架構也不斷優(yōu)化，正逐步建立起現(xiàn)代公司制度，董事會、監(jiān)事會等機構逐漸規(guī)范運作，企業(yè)決策、監(jiān)督等程序逐漸細化完善，公司議事制度也日益嚴謹。融資平臺正逐漸從單純的以融資為主要職能的公司轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w運營的現(xiàn)代化公司。

3? ? ?融資平臺面臨的問題

3.1? ?融資渠道逐漸收緊

一般而言，企業(yè)的融資渠道有銀行貸款、信托貸款、融資租賃、票據(jù)貸款、發(fā)行股票和證券等，融資平臺通常采用多渠道、多種類的融資辦法，其融資規(guī)模也在持續(xù)不斷地擴大。但隨著近年來融資平臺風險的不斷積累，市場對這類公司的融資渠道有收緊的趨勢。一方面，融資平臺難以在市場公開發(fā)行股票融資，直接融資渠道較少。由于融資平臺的主要職能是為政府項目融資，公司本身的持續(xù)經(jīng)營性、未來成長性及穩(wěn)定營利性存在較大的不確定因素，其經(jīng)營很難符合《中華人民共和國證券法》規(guī)定的上市要求，通常采取“借殼上市”的方式參與股票市場直接融資。但由于市場上“殼”資源有限，能夠成功實現(xiàn)上市的融資平臺較少。另一方面，隨著當前金融領域“降風險”工作的深化，間接融資渠道收窄。以往在進行項目融資時，融資平臺可以采取銀行貸款、融資租賃、信托貸款等多種方式或者組合使用多種金融工具，但也容易引發(fā)“短資長用”等資金期限不匹配的問題，給公司經(jīng)營帶來風險。為化解風險，目前市場對融資租賃、信托貸款等短期融資有收緊趨勢，導致融資平臺的融資渠道進一步收緊。

3.2? ?融資成本不斷上升

融資平臺的主營業(yè)務是為政府項目提供融資，因此，其融資的抵押物主要由地方政府提供。在融資平臺發(fā)展初期，由于政府掌控的資源較多，政府可將其掌控的優(yōu)質(zhì)資源作為融資平臺的抵押物或直接作為資本注入公司的運營。這些優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)（主要是優(yōu)質(zhì)地段的土地使用權、具有穩(wěn)定收益的國有企業(yè)經(jīng)營權）能夠產(chǎn)生穩(wěn)定、持續(xù)的經(jīng)營收益，因此銀行在發(fā)放貸款時，對其風險評估相對較低，銀行貸款利率相對較低。但是，隨著政府融資規(guī)模的不斷擴大，原有的優(yōu)質(zhì)抵押物已逐漸不能滿足政府的融資需求，部分經(jīng)營收益較低甚至不產(chǎn)生收益的政府資產(chǎn)也作為了融資平臺的抵押物［4］。相應地，銀行在審核融資平臺提供的抵押物時，對其未來收益情況愈發(fā)保持謹慎，逐漸提升了對融資平臺的風險評估水平和貸款利率，導致融資平臺面臨著融資成本不斷上升的局面。

3.3? ?各類風險持續(xù)增加

一是融資風險持續(xù)增加。隨著融資平臺融資渠道逐漸收緊、融資成本不斷上升，這類公司的融資風險呈現(xiàn)逐年增加的態(tài)勢。特別是在當前的財政預算體系下，政府的資產(chǎn)負債表不公開發(fā)布，銀行難以全面掌握地方政府的融資總量和負債規(guī)模，對一般性公共預算收入和政府基金性收入的估算存在一定盲區(qū)，造成了銀行與融資平臺之間存在嚴重的信息不對稱問題，銀行對該類公司發(fā)放貸款時存在著盲目性，進一步增加了融資平臺的融資風險。

二是經(jīng)營風險持續(xù)增加。一般而言，融資平臺的投資項目主要集中在非經(jīng)營性項目或政府的公益類項目上，這類公司投資的最終目的是提供公共產(chǎn)品或準公共產(chǎn)品。因此，投資項目本身不產(chǎn)生現(xiàn)金流或產(chǎn)生的現(xiàn)金流不足以償還銀行貸款，由此導致了投資項目本身缺乏還款途徑，還款主要依靠政府未來的財政收入增長或土地出讓收益增加［5］。但隨著房地產(chǎn)行業(yè)的整體放緩，缺乏造血能力的融資平臺將面臨經(jīng)營持續(xù)虧損、經(jīng)營風險持續(xù)增加的局面。

三是管理風險持續(xù)增加。融資平臺的管理層主要是當?shù)卣块T工作人員的轉(zhuǎn)任轉(zhuǎn)崗，特別是財政部門干部轉(zhuǎn)崗到融資平臺任職，成為融資平臺管理層的主體，在一定程度上管理層習慣于從政府財政角度出發(fā)考慮和處理問題，對現(xiàn)代金融、資本市場的理解和把控能力相對不足，對如何匹配收益和風險、如何更好實現(xiàn)公司資產(chǎn)證券化以及如何更好地加強同資本市場溝通以降低公司融資成本等問題的理解相對不夠深入，在借貸資金期限管理、資金成本把控等重點事項上還有不足之處，給融資平臺帶來了一定的管理

風險。

4? ? ?優(yōu)化融資平臺發(fā)展的建議

4.1? ?開發(fā)融資渠道

一方面，融資平臺要積極拓寬間接融資渠道。除了用足、用好銀行貸款融資和票據(jù)融資，還應積極爭取政策性銀行支持，適當利用信托、融資租賃等非標融資渠道，在控制好風險的前提下用好各類資金，不斷擴大間接融資規(guī)模。另一方面，融資平臺還要適時開拓直接融資渠道。融資平臺應不斷推進直接發(fā)行債券的工作，直接到資本市場融資。同時，還可以借助融資平臺的規(guī)模，結合地方產(chǎn)業(yè)特點，加快融資平臺上市工作，促進融資平臺轉(zhuǎn)型，借助上市公司的身份更好地參與資本市場融資。

4.2? ?降低融資成本

融資平臺當前面臨的最大問題是融資成本高，解決該問題的關鍵在于找到新的、能夠產(chǎn)生現(xiàn)金流的抵押物。除了繼續(xù)增加建設用地規(guī)模，融資平臺還應積極尋找具有融資抵押潛力的動產(chǎn)、不動產(chǎn)和股權等，厘清其權屬、明晰其產(chǎn)權、增加其流動性，使這些新開發(fā)的動產(chǎn)、不動產(chǎn)和股權等具備成為抵押物的潛力，能夠隨時向銀行辦理抵押，從而用充足的抵押物降低銀行融資成本，進而降低公司融資成本。

4.3? ?控制投融資風險

一方面，融資平臺要控制好融資風險，應特別關注各類貸款的貸款期限和還款日期，合理安排資金的使用時間，避免出現(xiàn)集中還款高峰導致的融資平臺還款困難，引發(fā)平臺“暴雷”的問題。另一方面，融資平臺還要控制好投資風險，提高投資的專業(yè)度，既要避免盲目投資導致的資金損失，也要建立常態(tài)化、長期性的投資評價機制，對投出去的每一分錢都要高度負責，避免投資過程中滋生的各類違法行為，確保融資平臺在一個安全、高效、穩(wěn)定的環(huán)境中順利運行。

主要參考文獻

［1］李晶.地方政府融資平臺的發(fā)展及其風險防范［J］.中國集體經(jīng)濟，2021（15）：91-93.

［2］朱小蓉.新形勢下城投公司運作模式的思考［J］.財會研究，2015（10）：67-70.

［3］李榮戎.城投公司市場化轉(zhuǎn)型路徑研究：基于發(fā)展階段的視角［J］.投資與創(chuàng)業(yè)，2021（21）：169-175.

［4］李軍霞.論地方政府融資平臺公司資金管理問題及對策

［J］.中國市場，2020（2）：102-103.

［5］唐洋軍.財政分權與地方政府融資平臺的發(fā)展：國外模式與中國之道［J］.上海金融，2011（3）：19-26.

［收稿日期］2023-01-02

［作者簡介］牛曉（1981— ），男，山東淄博人，碩士，講師，主要研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、區(qū)域經(jīng)濟。