我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)考察、實(shí)踐困境及其應(yīng)對策略

施秋義

［摘 要］公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)作為我國應(yīng)急管理的重要組成部分，因其自身的特殊性，在提升我國整體應(yīng)急管理體系水平方面扮演著重要的角色。通過對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)行現(xiàn)實(shí)考察，發(fā)現(xiàn)其中存在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)水平顯著提升、公共衛(wèi)生應(yīng)急制度體系建設(shè)不斷完善等現(xiàn)實(shí)狀況。探究我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)踐困境，發(fā)現(xiàn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)存在法律法規(guī)建設(shè)需要進(jìn)一步完善，監(jiān)督力度需要進(jìn)一步加大，智能化水平需要進(jìn)一步提高，以及資源投入力度需要進(jìn)一步加大等問題。為更好地提升我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)能力，文章提出要進(jìn)一步完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律法規(guī)，加大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律監(jiān)督力度，提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理智能化水平，加大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理資源投入力度。

［關(guān)鍵詞］公共衛(wèi)生；應(yīng)急管理體系；現(xiàn)實(shí)考察

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.14.065

［中圖分類號］D630.1；R197［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）14-0199-03

1? ? ? 問題提出

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)是國家實(shí)現(xiàn)長治久安的重要治理領(lǐng)域，得到了黨和政府的高度關(guān)注。例如，國務(wù)院辦公廳于2006年印發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》，2017年又印發(fā)了《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃的通知》，2021年更是基于我國社會(huì)發(fā)展實(shí)情切實(shí)出臺了《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》。

從學(xué)界研究來看，以往的研究從不同的視角針對公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)進(jìn)行了一定的探討和分析。一是在關(guān)注類型對象上，有研究者著眼于農(nóng)村中小學(xué)校公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系遇到的挑戰(zhàn)和應(yīng)對［1］；有從政策工具視角切入，探析我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系層面呈現(xiàn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)［2］。二是在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)實(shí)踐困境上，有研究者從法律法規(guī)、綜合治理、資源供給等幾個(gè)方面展開分析［3］。三是在對策上，有研究者從管理主體、管理目標(biāo)、管理規(guī)范、管理保障以及管理方法等方面進(jìn)行分析［4］；也有研究者從加快應(yīng)急基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化轉(zhuǎn)型、加快應(yīng)急管理數(shù)字化平臺建設(shè)、加強(qiáng)數(shù)字技術(shù)和垂直領(lǐng)域應(yīng)急管理的融合應(yīng)用3個(gè)方面進(jìn)行分析［5］。

總的來說，早期學(xué)界相關(guān)研究抓住了公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的外延問題，并特別強(qiáng)調(diào)條件保障、隊(duì)伍建設(shè)等方面，但在新時(shí)代發(fā)展背景下，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系仍面臨諸多問題亟須解決。就目前而言，學(xué)界已有的研究還存在研究內(nèi)容較為碎片化的特點(diǎn)，側(cè)重于關(guān)注應(yīng)急體系建設(shè)的現(xiàn)狀、條件保障等某一方面，未能從整體上思考公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)體制機(jī)制，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系在推進(jìn)過程中對于其自身存在的現(xiàn)實(shí)表征、當(dāng)前存在的困境以及如何更好地促進(jìn)新時(shí)期公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)之間的關(guān)系尚未厘清。同時(shí)，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)并不是由單方面因素制約和決定的，而是多因素共同作用的結(jié)果?；诖?，本研究從分析公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)考察視角切入，系統(tǒng)分析當(dāng)前公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)遇到的現(xiàn)實(shí)困境，進(jìn)而提出切實(shí)可行的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)路徑，以期為新時(shí)代背景下更好地完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)提供參考和借鑒。

2? ? ? 我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的現(xiàn)實(shí)考察

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人民生活水平大幅躍升，黨和政府在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)上也投入了更多的精力。在黨和政府以及人民群眾的共同努力下，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了較為顯著的成就，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一方面是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍建設(shè)水平顯著提升。經(jīng)歷多次公共衛(wèi)生事件后，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍的建設(shè)水平逐步提高。首先，從隊(duì)伍建設(shè)的目標(biāo)來看，各類公共衛(wèi)生項(xiàng)目的管理目標(biāo)逐漸清晰、細(xì)化和精準(zhǔn)，隊(duì)伍建設(shè)也朝著精準(zhǔn)化的方向發(fā)展，著力建設(shè)整體機(jī)動(dòng)性強(qiáng)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理隊(duì)伍。其次，就隊(duì)伍建設(shè)的內(nèi)容來看，從個(gè)人技能培訓(xùn)、考核、評價(jià)、崗位設(shè)置，再到組織建設(shè)規(guī)劃都逐步得到完善。最后，從隊(duì)伍建設(shè)的成效來看，科學(xué)化和高效化程度不斷提升，主要體現(xiàn)在科學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)架構(gòu)和崗位設(shè)置上，這使隊(duì)伍的整體協(xié)調(diào)能力顯著提高，行動(dòng)力增強(qiáng)。

另一方面是公共衛(wèi)生應(yīng)急制度體系建設(shè)不斷完善。作為我國應(yīng)急管理重要組成部分的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理，在促進(jìn)我國管理體系建設(shè)、保障人民安全等方面有著不可替代的作用。為了更好地促進(jìn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)展，黨和政府在不同時(shí)期相繼頒布了很多政策文件，如2006年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)應(yīng)急管理工作的意見》、2007年印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急管理工作的意見》、2009年印發(fā)的

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)基層應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)的意見》、2017年印發(fā)的《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》以及2022年印發(fā)的《“十四五”國家應(yīng)急體系規(guī)劃》。隨著有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)政策的頒布與實(shí)施，新時(shí)期公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)展遇到良好的政策契機(jī)及政策支持，同時(shí)也反映了我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)不斷健全。

3? ? ? 我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的實(shí)踐困境

公共衛(wèi)生問題的發(fā)生對我國國家治理體系和治理能力提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。就目前而言，雖然我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)取得了優(yōu)異的成績，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，尤其是新時(shí)代對我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)提出了更高的要求和挑戰(zhàn)，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)在發(fā)展過程中仍面臨諸多困境亟須打破，這些困境具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

3.1? ?公共衛(wèi)生應(yīng)急管理法律法規(guī)建設(shè)需要進(jìn)一步完善

構(gòu)建公共衛(wèi)生法律體系是衛(wèi)生法治建設(shè)的核心問題，相關(guān)法律、法規(guī)的制定能夠?yàn)楣残l(wèi)生應(yīng)急管理提供指導(dǎo)原則和依據(jù)［6］。就當(dāng)前公共衛(wèi)生法律體系的建設(shè)情況來看，存在3個(gè)方面的困境：第一，相關(guān)法律法規(guī)呈零散狀態(tài)，缺乏系統(tǒng)性和有機(jī)性，易導(dǎo)致公共衛(wèi)生法治建設(shè)在執(zhí)法、司法、守法等方面存在困難，同時(shí)也容易出現(xiàn)重復(fù)立法的情況。第二，應(yīng)急管理法律法規(guī)容易與其他法律法規(guī)之間存在銜接困難的問題，缺乏針對性和可操作性，并且易造成各部門之間的責(zé)任沖突或重疊。第三，法律文本中頻繁出現(xiàn)“相關(guān)部門”的表述，沒有明確責(zé)任主體，意味著履職時(shí)易出現(xiàn)推諉、扯皮的現(xiàn)象，以及追責(zé)時(shí)無人擔(dān)責(zé)的情況。

3.2? ?公共衛(wèi)生應(yīng)急管理監(jiān)督力度需要進(jìn)一步加大

完善公共衛(wèi)生監(jiān)督工作是健全公共衛(wèi)生管理體系的重要組成部分，也是維護(hù)公共衛(wèi)生工作的關(guān)鍵防線。由于相關(guān)責(zé)任體系和問責(zé)機(jī)制建設(shè)得不到位，目前我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理監(jiān)督力度還比較小，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，責(zé)任體系不清晰，對應(yīng)急資源的監(jiān)管責(zé)任主體不明確；問責(zé)力度不大，且責(zé)任主體不明確導(dǎo)致問責(zé)對象模糊。第二，各級政府及部門對公共衛(wèi)生監(jiān)督的重視程度不足，人民群眾的監(jiān)督意識淡薄，內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督都存在缺位現(xiàn)象。第三，監(jiān)督工作缺乏強(qiáng)有力的人、財(cái)、物力保障，各級衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)施設(shè)備配置、工作經(jīng)費(fèi)保障等仍然表現(xiàn)不足，衛(wèi)生監(jiān)督人才更替頻繁、流失嚴(yán)重。第四，對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的監(jiān)督往往主要定位于事件發(fā)生后，缺乏有效的全過程監(jiān)督。

3.3? ?公共衛(wèi)生應(yīng)急管理智能化水平需要進(jìn)一步提高

隨著信息技術(shù)手段不斷發(fā)展完善，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理智能工具的應(yīng)用程度也在不斷提高。盡管如此，我們也應(yīng)該意識到聚焦于手工操作層面的事項(xiàng)仍然較多，完全智能化和半智能化的應(yīng)急管理設(shè)施較少。例如，預(yù)警信息報(bào)送和發(fā)布、信息共享、數(shù)據(jù)捕捉和更新等方面運(yùn)用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能的程度不高，信息化智能工具的功能尚未凸顯。大數(shù)據(jù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為數(shù)據(jù)收集、分析和應(yīng)用的重要工具，也是提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理智能化水平的基本手段，但數(shù)據(jù)作為重要資源，大多掌控在政府手中，并不完全對社會(huì)公開，因此數(shù)據(jù)共享程度低也成為阻礙智能化水平提升的因素之一，給公共衛(wèi)生應(yīng)急管理工作帶來極大的挑戰(zhàn)。

3.4? ?公共衛(wèi)生應(yīng)急管理資源投入力度需要進(jìn)一步加大

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理資源投入力度不足主要表現(xiàn)在衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)硬件設(shè)施配備不足，如醫(yī)療設(shè)施、物資儲(chǔ)備不足，在發(fā)生公共衛(wèi)生事件時(shí)，縣級物資往往需要緊急調(diào)度；政府對公共衛(wèi)生的支出不足，公共衛(wèi)生支出在地方財(cái)政總支出中占比較低且結(jié)構(gòu)不合理；公共衛(wèi)生人員規(guī)模不足，發(fā)展乏力且流失嚴(yán)重。從資源的分布情況來看，由于城鄉(xiāng)發(fā)展和東西部發(fā)展不平衡，公共衛(wèi)生資源在分布上存在城鄉(xiāng)不均衡和東西部不均衡的狀況。所以，應(yīng)當(dāng)加大資源相對短缺的鄉(xiāng)村和西部地區(qū)的資源投入力度。從資源的利用程度來看，衛(wèi)生系統(tǒng)內(nèi)部資源整合程度低，有效利用率不高，說明資源沒有得到合理利用，這也從側(cè)面反映了我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理上還存在資源供給水平有待提升的問題。

4? ? ? 我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的策略

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的有關(guān)制度逐漸建立健全，但就目前而言，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)仍面臨諸多問題亟須解決，如我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)還未能得到高校、政府以及廣大人民群眾的積極回應(yīng)，致使我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系難以起到真正的效果。為了進(jìn)一步幫助我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展、適應(yīng)社會(huì)發(fā)展以及滿足人民群眾發(fā)展訴求，還需關(guān)注以下基本問題。

4.1? ?完善公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)法律法規(guī)

由于人的精力有限，黨和政府在制定公共衛(wèi)生應(yīng)急管理政策時(shí)，總會(huì)考慮把有限的資源投入最核心的領(lǐng)域，進(jìn)而最大限度發(fā)揮資源的效能。在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)上，黨和政府為了更好地促進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，在不同時(shí)期相繼出臺了一些相關(guān)政策文件，但隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，尤其是進(jìn)入新時(shí)代后，我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)也要與時(shí)俱進(jìn)、因時(shí)而變。黨和政府在加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的同時(shí)，也要出臺契合時(shí)代發(fā)展要求、反映時(shí)代變化之需的政策，增強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的精準(zhǔn)性。

4.2? ?加大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)法律監(jiān)督力度

有效的監(jiān)督是公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系順利推進(jìn)的重要保障。有法可依、違法必究已經(jīng)成為法律運(yùn)行的重要特征。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)同樣離不開有效的法律監(jiān)督。在資源有限的前提下，政策決策者不可能對所有的事務(wù)都傾入同等的注意力。為了有效推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，在實(shí)施某一政策前，需要對政策進(jìn)行預(yù)演、評估，以此來降低政策運(yùn)行的成本。同時(shí)，負(fù)責(zé)監(jiān)督的監(jiān)管部門也要各司其職，在職權(quán)范圍內(nèi)開展業(yè)務(wù)。公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)是一項(xiàng)專業(yè)性高、復(fù)雜性強(qiáng)的系統(tǒng)工程，不能只依靠單一部門。在監(jiān)督公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的過程中，各類主體都是監(jiān)督的主動(dòng)承擔(dān)者，要及時(shí)對一些違反法律法規(guī)的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)現(xiàn)象進(jìn)行通報(bào)批評，確保公共衛(wèi)生事業(yè)實(shí)現(xiàn)良序發(fā)展。

4.3? ?提高公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)智能化水平

在信息化快速發(fā)展的今天，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的各領(lǐng)域要增強(qiáng)智慧教室教學(xué)環(huán)境的建設(shè)意識，把微格教室、智慧教室的建設(shè)納入公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，通過“互聯(lián)網(wǎng)+教育”、5G無線通信以及云平臺的運(yùn)用，促進(jìn)公共衛(wèi)生管理逐步向智能化方向過渡?；ヂ?lián)網(wǎng)的快速發(fā)展給我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)帶來了契機(jī)，大量的數(shù)據(jù)資源為公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系數(shù)字化建設(shè)提供了有利條件。在互聯(lián)網(wǎng)不斷發(fā)展的今天，各類互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)正逐步涉足公共衛(wèi)生領(lǐng)域。鑒于此，我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)要因時(shí)而變，積極利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的優(yōu)勢，及時(shí)搜集和匯總有關(guān)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的數(shù)據(jù)資料。與此同時(shí)，相關(guān)部門還要通過運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)平臺來建立一套屬于自己的數(shù)據(jù)庫資源，為應(yīng)對突發(fā)的公共衛(wèi)生事件做好保障，進(jìn)而有效降低工作人員的勞動(dòng)強(qiáng)度、降低感染風(fēng)險(xiǎn)。

4.4? ?加大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)資源投入力度

在資源有限的前提下，如何促進(jìn)資源的優(yōu)化調(diào)整，更合理地分配資源，對于社會(huì)發(fā)展有著重要的作用。在我國的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)中，應(yīng)急管理能力的提升對于促進(jìn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)發(fā)展有著重要作用。在經(jīng)歷多次公共衛(wèi)生事件后，我國在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理方面取得了舉世矚目的成就，也為世界其他各國應(yīng)對類似事件提供了具有建設(shè)性的中國方案。在我國公共衛(wèi)生取得成就的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步促進(jìn)我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)，應(yīng)根據(jù)實(shí)情適當(dāng)加大資源投入力度，如加大人才隊(duì)伍的培訓(xùn)力度，完善防治現(xiàn)有公共衛(wèi)生事件的設(shè)施設(shè)備，以及在財(cái)政上預(yù)留資金空間，提高資金使用效率。除此以外，還要積極推進(jìn)各級公共衛(wèi)生服務(wù)中心基層衛(wèi)生體系有關(guān)項(xiàng)目的建設(shè)，不斷提高我國公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系建設(shè)的保障能力。

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［收稿日期］2023-01-16